推行“雙報告模型”，提高央行內(nèi)審獨立性

《獨立性與客觀性：面向內(nèi)部審計人員的框架》(IIA,2001)認為，內(nèi)部審計是一種獨立評價活動，內(nèi)部審計人員開展工作時應保持客觀性。我國內(nèi)部審計準則認為，獨立性是內(nèi)部審計機構和人員在進行內(nèi)部審計活動時，不存在任何影響內(nèi)部審計客觀性利益沖突的狀態(tài)。雖然相關定義不斷變化，但是獨立性一直被看做內(nèi)部審計的靈魂，直接影響著內(nèi)部審計活動的開展。目前在我國許多單位，由于沒有很好地理順內(nèi)部審計在組織中的關系，導致內(nèi)部審計的獨立性不足，嚴重阻礙了內(nèi)部審計作用的發(fā)揮。國際內(nèi)部審計師協(xié)會(IIA)指出，威脅內(nèi)審獨立性的共有八種因素，分別為：自我檢查、社會壓力、經(jīng)濟利益、私人關系、熟悉程度、認知偏差。IIA認為，內(nèi)部審計應該取得最高管理層和董事會的公開支持，確保其在履行職責時處于客觀狀態(tài)而沒有干擾。首席審計執(zhí)行官(CAE)應對具有這樣權力的人，即對在促進內(nèi)審獨立性、保證廣泛的審計范圍、充分考慮審計報告并依據(jù)審計建議采取適當行動等方面擁有權力的人負責。在此基礎上，IIA進一步提出了涵蓋“職能性報告”和“行政性報告”的“雙報告模型”。IIA提出，CAE在職能上應向審計委員會、董事會或適當?shù)钠渌卫頇C構報告。這些治理機構擁有批準內(nèi)審機構章程、批準審計計劃等關乎審計質量的權利。職能性報告應直接面向審計委員會或同類機構以保證恰當?shù)莫毩⑿院蜏贤芰?；審計委員會或同類機構應在管理層不在場的情況下與CAE召開單方會議以強化獨立性和職能性報告的實質；審計委員會對于審議并批準年度審計計劃及其所有重大變化擁有最終權利；CAE在任何時候都應隨時直接與審計委員會主席和委員進行溝通，適當情況下可以向董事會主席或全體成員報告；審計委員會每年至少應當對CAE進行一次業(yè)績評估；內(nèi)部審計工作章程應該明確說明審計工作的職能性報告和行政性報告的關系，以及每種報告關系所含的內(nèi)容。行政性報告是在組織管理結構下、有助于協(xié)調(diào)內(nèi)審機構日常運作的報告關系，具體有人力資源管理、內(nèi)部溝通和信息流通、內(nèi)部政策和程序管理、預算制定與管理會計。由于審計委員會有其他工作職責，一般一年定期會見幾次，很難對內(nèi)審進行日常管理，因此IIA指出，行政性報告應面向CEO或具有充分權利的高級管理人員，以保證日常審計工作得到充分的支持，從而贏得被審計部門的配合。行政性報告關系應使CAE能與包括CEO在內(nèi)的任何管理層進行直接溝通，同時保證CAE和內(nèi)審部門能夠充分及時地獲取有關組織活動、計劃和新業(yè)務方面的信息。所謂的“雙報告模型”，也就是IIA強調(diào)的“職能上向審計委員會報告、行政上向CEO報告”的理想結構，不僅反映了內(nèi)審的發(fā)展方向，也符合內(nèi)審當前的定位。英國等國的相關規(guī)定也認為內(nèi)審在職能上須向審計委員會（或董事會）報告，確保內(nèi)審機構在開展審計活動時獨立于管理層；行政上則強調(diào)內(nèi)審應向CEO報告以獲得充分支持。目前我國央行還沒有設立單獨的審計委員會。內(nèi)審部門與其他職能部門處于并列位置，由行長統(tǒng)一領導，并由分管副行長具體指揮。這樣的管理結構，與現(xiàn)行的制度與規(guī)定有密切關系。國家審計署發(fā)布的《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》中明確，內(nèi)審機構在本單位主要負責人或權力機構領導下開展工作，每年向本單位主要負責人或權力機構提出內(nèi)審工作報告。注意到該規(guī)定并未區(qū)分職能性報告與行政性報告，也并未指出內(nèi)審須對董事會或審計委員會負責。目前，我國的審計委員會制度存在的不足極大影響了其權利的擁有和職能的發(fā)揮。大環(huán)境很大程度上決定了小環(huán)境的現(xiàn)狀。目前我國央行內(nèi)審部門無論在行政上還是職能上都對本級行最高管理層負責，無論在編制審計計劃還是報告審計結果上，無論人員任免還是薪酬調(diào)整，都與管理層密切相關，大部分還由其決定。失去了職能性報告關系，來自于經(jīng)濟利益、私人關系或者相關群體的壓力等威脅內(nèi)審獨立性的因素自然而然形成了，內(nèi)審機構的獨立性和權利失去了根本來源，從而只能執(zhí)行著類似于決策咨詢機構的職能。雙報告模型較好處理了內(nèi)審部門、職能部門與管理層的復雜關系，確保了內(nèi)審部門的獨立性。我國央行要強化內(nèi)審職責，推動內(nèi)審部門獨立性的提高，須從制度的制定和職能的規(guī)定等方面入手，循序漸進地實現(xiàn)量變到質變的突變。本文僅從報告關系角度提出如下建議：一要設立審計委員會。當前，內(nèi)審機構設置主要有四種類型：受本單位財務經(jīng)理領導；受本單位主管財務的副經(jīng)理領導；受本單位總經(jīng)理領導；受董事會或其下設的審計委員會領導。審計委員會由于不參與日常管理，由其負責制定內(nèi)審政策與規(guī)章制度、決定人員的聘用和薪酬的調(diào)整，能增強內(nèi)審人員的獨立性。因此，有理由在我國央行系統(tǒng)強制建立審計委員會來負責內(nèi)審職能性工作。按照國際治理準則，審計委員會必須全部由獨立董事組成；審計委員會成員中至少要有一名“限制非常嚴格”的財務專家；審計委員會必須具有決定權而非僅僅是監(jiān)督咨詢權。只有設立這樣的審計委員會，才能充分發(fā)揮其作用，保障內(nèi)審獨立性。審計委員會由于是外部董事，不參與日常工作同時意味著他們很難對內(nèi)審部門進行日常管理。因此在實際工作中，央行內(nèi)審部門必須接受行長層的行政領導，而由審計委員會批準內(nèi)審部門領導的任免，審核內(nèi)審部門工作目標、人員計劃和費用預算，同時定期評價行政報告關系是否侵害到內(nèi)審的獨