國家審計視野中的中國公共預算改革

如果說早些年的審計工作報告，是百姓期待的一場“審計風暴”，那么今天的中國國家審計，已然完成了這一制度建設早期“暴風驟雨”中的奠基式洗禮，進入了和諧社會視野中構(gòu)建審計“免疫系統(tǒng)”的成熟時期。這既是中國經(jīng)濟改革內(nèi)在邏輯的必然結(jié)果，也是國家審計走向成熟所不得不經(jīng)歷的成長過程。預算執(zhí)行審計對諸多財政問題的系統(tǒng)性制度檢疫，也大致勾勒出一條以審計監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能，漸推漸進地實現(xiàn)預算運行機制重塑的制度演化路徑。仔細研讀今年的審計工作報告可以發(fā)現(xiàn)，除了歷年報告中對中央財政管理、中央部門預算執(zhí)行情況、重大投資項目、重點民生資金和民生工程等重點監(jiān)督領域的合規(guī)性審計和績效審計之外，今年審計工作報告突顯的一個重要主題就是，從加強財政管理的視角，進一步規(guī)范市場化進程中的公共預算體系改革總體布局和制度構(gòu)架。具體說來，這種中長期制度框架的建設，主要體現(xiàn)在這樣幾個方面：健全政府預算體系，實現(xiàn)真正意義上的全口徑預算管理無論是早期的古典預算原則，還是現(xiàn)代預算原則，均強調(diào)預算體系的綜合性，這是實現(xiàn)預算透明和受托責任的重要基石。也就是說，所有政府公共收支都應取得立法機構(gòu)的預算授權，政府活動及其相應財政收支由此才具備完全意義上的合法性。然而，在現(xiàn)時的中國，“預算收支≠財政收支≠政府收支”，似乎已是一個司空見慣的常態(tài)現(xiàn)象。每年人代會審議的政府預算也好，審計機關對于預算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督也罷，從某種含義上講，都只是政府性收支的一部分(盡管或許是絕大部分)。雖然這種狀況近年來得到了很大改觀，但由于種種原因，仍或多或少地有一些政府性收支游離于預算體系之外。其實，“全口徑預算管理”的思想，早在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》及其實施條例中已有所體現(xiàn)。2003年10月通過的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中也曾規(guī)定“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監(jiān)控”?！秶鴦赵宏P于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》中進一步指出，“改革和完善非稅收收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理”。近年來，關于預算法修訂的各種議論中，完善政府預算管理體系，實現(xiàn)全口徑預算管理，構(gòu)建多元預算治理結(jié)構(gòu)，也日益成為相當廣泛的共識。今年的審計工作報告進一步明確：健全政府預算體系，逐步將政府全部收支納入預算管理范圍。研究細化一般預算和基金預算，加快推進社會保障預算和國有資本經(jīng)營預算，將國有金融機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預算范圍，并著手研究建立債務預算，清晰反映債務收入和支出。從這個意義上講，在全口徑預算管理已成為當代中國公共財政建設重要議題的背景下，通過財政收支審計對這一問題的重點凸顯，將有助于構(gòu)建一個廣泛關注全口徑預算的社會氛圍。從而最終完成中國公共預算改革的攻堅之役，將游離于部門預算之外的政府性資金這一脫韁之馬，納入全口徑預算這一陽光財政道路規(guī)則的約束之下。完善財政轉(zhuǎn)移支付預算體系，增強基層財政的保障能力中央政府與地方政府關系的調(diào)整，貫穿了20世紀后半葉西方公共管理改革的始終。盡管由于各國具體國情的不同，其中央與地方關系的變革也相應選擇了不同的發(fā)展路徑，但總體趨勢是：以前集權程度高的國家，朝著地方分權的方向發(fā)展；而以前分權程度高的國家，則走上了強化中央集權的道路。中國預算制度變遷的演進趨勢也同樣表明，地方政府推動的存在一定路徑差異的預算改革，也確實取得了相當?shù)某尚?。因此，在政府預算縱向治理結(jié)構(gòu)上，應進一步明確中央與地方適度分權化的改革取向，逐步推進中央和地方對政府預算不同層面上的綜合治理。自1994年分稅制改革以來，財政轉(zhuǎn)移支付資金已然成為基層財政的重要財力基礎，但相對規(guī)范且透明的財政轉(zhuǎn)移支付預算體系的構(gòu)建，始終處于艱難的探索之中。財政轉(zhuǎn)移支付法的起草工作，也是“只聞樓梯響，不見人下來”。從近年財政收支審計揭示的問題看，政府間財政資金的轉(zhuǎn)移，也是審計問題的高發(fā)領域之一。財政轉(zhuǎn)移支付涉及的資金，在中央與地方政府之間縱橫交錯的流轉(zhuǎn)過程，缺乏一種有序的運行軌道與道路規(guī)則，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的決策過程與詳細結(jié)果，也缺乏系統(tǒng)化的公示與審議機制?；谥袊斦D(zhuǎn)移支付資金對基層財政的重要性，以及中國財政預算管理的現(xiàn)實，審計工作報告較為務實地指出，進一步加快推進財政體制改革，健全事權與財力相匹配的財政體制。在合理界定各級政府事權與支出責任的基礎上，圍繞基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，合理調(diào)整中央與地方收入劃分，著力增強縣級財政的保障能力，促進部門預算編制與業(yè)務工作計劃安排相協(xié)調(diào)、中央轉(zhuǎn)移支付分配與地方政府預算編制相銜接。這種中長期制度安排上的政策導向，或許為我們勾勒了一條重塑財政轉(zhuǎn)移支付預算管理系統(tǒng)的可行路徑。那就是：從主體功能區(qū)和公共服務均等化這兩個維度的轉(zhuǎn)移支付預算體系建設入手，全面推進財政轉(zhuǎn)移支付預算的構(gòu)建。在增強縣級財政保障能力的同時，穩(wěn)定基層財政對未來可支配財力的準確預期，化解“跑部錢進”的短期預算契約結(jié)構(gòu)可能引致的預算行為短期化傾向。構(gòu)建政府性債務預算管理系統(tǒng)，有效防范潛在財政風險政府預算始終是公共部門中公民主權的集中體現(xiàn)，是依法監(jiān)督政府財政行為的重要工具手段，而政府性債務則是現(xiàn)時中國財政管理中必須直面的一個重要現(xiàn)實問題。在審計工作報告中，非常引人注目的內(nèi)容之一就是對地方財政和地方政府性債務管理的審計情況。報告在肯定當前地方政府性債務管理取得進步的同時，客觀揭示了地方財政和政府性債務管理還不夠嚴格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務形成時間長，總體規(guī)模大，歷史遺留債務負擔仍比較重等嚴峻現(xiàn)實。審計工作報告顯示，審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務余額為1.75萬億元，占62.72％；當年新增1.04萬億元，占37.28％。在這些新增債務中，僅有8.92％用于中央擴內(nèi)需新增投資項目的配套資金。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07％、71.36％和78.05％。部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險。這些頗為觸目驚心的數(shù)字，進一步凸顯了構(gòu)建政府性債務預算管理系統(tǒng)的重要性。從審計“免疫系統(tǒng)”的功能出發(fā)，報告進一步指出了強化對地方財政的管理，健全地方政府性債務管理制度，防范財政潛在風險的改革方向。在具體制度操作層面，審計工作報告明確提出，在摸清地方政府性債務底數(shù)的情況下，制定逐步清理化解逾期債務方案，落實償債責任，有效管理存量債務，嚴格控制增量債務，防范金融風險向財政轉(zhuǎn)移；清理整合現(xiàn)有融資平臺公司，加強地方政府對融資平臺公司債務的集中統(tǒng)一管理，規(guī)范融資平臺公司的設立、經(jīng)營和籌資行為。就國家財政安全而言，政府性債務預算管理系統(tǒng)作為未來中國多元預算體系的重要組成部分，對于防止政府過度負債，實現(xiàn)財政風險的可度量性和實時控制，具有不可替代的作用。從陽光財政建設的中長期制度安排來看，政府性債務預算系統(tǒng)的建立，也是中國陽光財政建設的題中應有之義?！吧婕八腥说膯栴}，應該由所有人來批準”，這一基本的預算原則，不僅應該適用于一般預算中的財政收支決策，政府性債務的籌措與使用，也需要納入預算管理系統(tǒng)的規(guī)范化軌道中來。這也是全口徑預算管理和陽光財政制度建設，在現(xiàn)實中國預算改革中所獨具的特色所在。如果將現(xiàn)代預算在中國長達一百年的艱辛歷程比喻為翻越山坳的話，那么現(xiàn)在就是“快爬到坳上”的時候了。始于20世紀90年代末期的中國公共預算改革，大大加快了這一翻越山坳的進程。在短短的十多年中，公共預算在中國取得了長足進步?；趯χ袊A