媒介融合背景下我國(guó)數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管難題與解決路徑

G20：A1000－260X（2010）02－0140－07文化產(chǎn)業(yè)專家張曉明在《2009年中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》中意味深長(zhǎng)地提出：“由于數(shù)字技術(shù)的發(fā)展。傳媒資源已經(jīng)從‘稀缺’走向‘過(guò)剩’，負(fù)載信息日益多樣化、分散化和碎片化，個(gè)人文化權(quán)利自主實(shí)施的能力極大提高，還有無(wú)理由對(duì)媒體實(shí)行全方位的行政干預(yù)？”“在廣電和通訊產(chǎn)業(yè)匯流的情況下，個(gè)人普遍掌握了大規(guī)模復(fù)制與傳播技術(shù)，在技術(shù)上還有無(wú)可能沿用原有模式實(shí)行政府直接監(jiān)管？”[1](P15)如何在媒介融合背景下對(duì)傳媒內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，這不只是文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域迫切需要解決的難題，更是傳媒領(lǐng)域自身所面臨的難題。一、媒介融合背景下我國(guó)數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管難題數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)改變了傳媒的生態(tài)，使得傳統(tǒng)媒介壁壘分明的邊界走向消解，媒介內(nèi)容的共享成為可能，并最終導(dǎo)致新一輪的媒介融合。實(shí)際上，媒介融合是媒介產(chǎn)業(yè)在數(shù)字化技術(shù)下的產(chǎn)業(yè)必然演化形態(tài)，是與信息生產(chǎn)、信息傳播、信息應(yīng)用相關(guān)的多個(gè)產(chǎn)業(yè)以媒介產(chǎn)業(yè)為向心、以“融合”為生產(chǎn)方式的新型信息生產(chǎn)形態(tài)[2](P216－217)。這種新型的信息形態(tài)模糊了不同介質(zhì)之間的物理界限，統(tǒng)一為某一數(shù)字終端的“融合媒介”，這些融合媒介我們通常稱為新媒體，比如互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)媒體、IPTV等。融合以后的媒介在其傳播鏈上，形成了以信息生產(chǎn)為中心的媒介內(nèi)容系統(tǒng)的融合、網(wǎng)絡(luò)的融合以及終端的融合。內(nèi)容系統(tǒng)的融合指原有的內(nèi)容業(yè)務(wù)可以在不同的網(wǎng)絡(luò)上（電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)）傳播；網(wǎng)絡(luò)的融合指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)的融合，即三網(wǎng)融合；終端的融合包括移動(dòng)終端、固定終端的融合以及移動(dòng)終端和固定終端的融合。電信、廣電和信息產(chǎn)業(yè)原本有著相對(duì)獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。由于數(shù)字技術(shù)的影響，這些傳媒之間的行業(yè)隔離與技術(shù)區(qū)別正在逐步消失。這種消失給內(nèi)容監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)?！皵?shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展正在開(kāi)辟出新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，但是也凸顯了新的監(jiān)管難題”[3](P16)。從近年來(lái)我國(guó)有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的整治情況來(lái)看，這些新的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管難題集中表現(xiàn)在如下3個(gè)方面。（一）是數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管模式問(wèn)題媒介融合背景下產(chǎn)生的數(shù)字內(nèi)容如何監(jiān)管，首先面臨的問(wèn)題是監(jiān)管模式的選擇。以手機(jī)電視為例，據(jù)CNNIC《第25次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，截至2009年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)3.84億，其中手機(jī)網(wǎng)民一年增加1.2億，規(guī)模已達(dá)2.33億人，占整體網(wǎng)民的60.8％。手機(jī)現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成為一種大眾化的個(gè)人通訊與娛樂(lè)工具。除了通訊功能之外，手機(jī)成為一種重要的娛樂(lè)內(nèi)容傳播終端。iResearch艾瑞咨詢的數(shù)據(jù)表明2008年全球手機(jī)電視市場(chǎng)收入規(guī)模可能達(dá)到14億美元。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是：作為一種融合性的媒介，手機(jī)既是通訊終端又是內(nèi)容終端。目前的監(jiān)管過(guò)程中電信部門(mén)對(duì)手機(jī)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)強(qiáng)調(diào)的監(jiān)管重點(diǎn)在“手機(jī)”本身，而廣電部門(mén)則認(rèn)為手機(jī)只要傳輸廣播電視節(jié)目信號(hào)，就應(yīng)受其監(jiān)管，因此它的監(jiān)管重點(diǎn)在于“電視內(nèi)容”。在解決內(nèi)容監(jiān)管問(wèn)題時(shí)應(yīng)該參照移動(dòng)模式還是廣電模式，類似的情況還有IPTV，也面臨著監(jiān)管模式的選擇和爭(zhēng)議。這是數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管難題之一。（二）是數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管失控問(wèn)題媒介融合背景下產(chǎn)生的數(shù)字內(nèi)容正面臨著監(jiān)管的失控。以網(wǎng)絡(luò)視頻為例，艾瑞爾市場(chǎng)咨詢公司統(tǒng)計(jì)顯示，2007年中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視頻用戶達(dá)到1.7億，約占網(wǎng)民總數(shù)的81％，上網(wǎng)欣賞視頻節(jié)目已成為僅次于搜索的第二個(gè)網(wǎng)絡(luò)需求。截止到2009年底，據(jù)CNNIC的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)視頻用戶規(guī)模達(dá)到2.4億，較2008年底增長(zhǎng)3844萬(wàn)，使用率為62.6％。網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)內(nèi)容中監(jiān)管難度最大的是微視頻，它為用戶提供視頻上傳、播放和分享服務(wù)，如YouTube、優(yōu)酷網(wǎng)、土豆網(wǎng)等。這類視頻中出現(xiàn)的問(wèn)題最多，如電影《色·戒》中遭到刪減的片段以及遭禁的《蘋(píng)果》作為視頻點(diǎn)播節(jié)目在優(yōu)酷、我樂(lè)等視頻網(wǎng)站非法傳播。此外，由北京奧運(yùn)會(huì)會(huì)徽和恒源祥商標(biāo)組成的廣告、紅色經(jīng)典《閃閃的紅星》遭到“惡搞”，等等，這類情況非常嚴(yán)重?，F(xiàn)在手機(jī)傳播色情內(nèi)容的情況比較嚴(yán)重。由于手機(jī)傳播的低成本、私密性和易用性，以及比電腦終端更為方便的收費(fèi)機(jī)制，從而為手機(jī)瀏覽色情網(wǎng)站、下載色情影片提供了便利。而當(dāng)前解決的辦法是運(yùn)營(yíng)商一般通過(guò)清查SP、廢除手機(jī)代收費(fèi)來(lái)過(guò)濾色情信息以及查處網(wǎng)站等信息源頭等。但無(wú)法對(duì)手機(jī)用戶進(jìn)行直接的監(jiān)控。如何解決這種走向個(gè)體化的傳播渠道的監(jiān)管問(wèn)題？網(wǎng)絡(luò)視頻正在突破長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)電視主導(dǎo)的影視空間，以手機(jī)等為終端工具帶來(lái)了傳播的失控問(wèn)題。除了版權(quán)監(jiān)管的失控之外，最引人關(guān)注的是，如何有效地對(duì)這些由“草根”參與制作或改寫(xiě)的網(wǎng)絡(luò)視頻內(nèi)容進(jìn)行傳播的監(jiān)管和控制，如何對(duì)這些非法內(nèi)容的傳播進(jìn)行控制，這是數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管難題之二。（三）是數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)屬問(wèn)題數(shù)字內(nèi)容業(yè)務(wù)往往同時(shí)包含視頻、通話和網(wǎng)絡(luò)接入等多種業(yè)務(wù)類型，很難將其納入以往的任何一個(gè)監(jiān)管體系中，這些內(nèi)容業(yè)務(wù)的監(jiān)管由廣電還是電信來(lái)主導(dǎo)，由于涉及不同利益和監(jiān)管理念，往往產(chǎn)生不可避免的沖突。以IPTV為例，IPTV的接收終端是電視機(jī)和計(jì)算機(jī)，使用的網(wǎng)絡(luò)是通信網(wǎng)，傳輸?shù)膬?nèi)容是廣播電視節(jié)目，按照傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管分工，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管屬于通信機(jī)構(gòu)，內(nèi)容屬于廣電機(jī)構(gòu)。電信、廣電的長(zhǎng)期歷史背景決定了其不同的監(jiān)管模式。這種既涉及內(nèi)容的意識(shí)形態(tài)與安全性又涉及運(yùn)營(yíng)的商業(yè)化運(yùn)作的IPTV，其監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)應(yīng)該歸屬于廣電還是電信？我國(guó)目前只是廣電總局開(kāi)始頒發(fā)IPTV運(yùn)營(yíng)牌照，施展在內(nèi)容方面的監(jiān)管權(quán)力；而電信網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)還繼續(xù)歸屬電信部門(mén)監(jiān)管，由于利益關(guān)系雙方的沖突一直沒(méi)有得到解決。甚至出現(xiàn)過(guò)福建泉州的廣電機(jī)構(gòu)叫停IPTV業(yè)務(wù)的事件。如這種主管權(quán)屬之爭(zhēng)不能得到很好的解決，它將致使IPTV在發(fā)展中受到很大制約。不只IPTV存在這種問(wèn)題，手機(jī)電視的監(jiān)管也是這種情況。媒介融合之后新出現(xiàn)的數(shù)字內(nèi)容，并根據(jù)內(nèi)容的屬性特點(diǎn)兼顧具體國(guó)情，確立監(jiān)管的主導(dǎo)部門(mén)，是媒介融合之后引發(fā)的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管難題之三。媒介融合背景下的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管存在個(gè)人隱私透明化、版權(quán)保護(hù)[4](P9)等問(wèn)題。這些屬于法學(xué)界的熱點(diǎn)研究領(lǐng)域，此不贅述。上述3個(gè)問(wèn)題是目前的媒介融合中最突出的、也是最迫切需要解決的根本性問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，原來(lái)的監(jiān)管框架應(yīng)該重新作出調(diào)整。如何調(diào)整，調(diào)整的依據(jù)是什么，我們必須找到由媒介融合所產(chǎn)生的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管問(wèn)題的癥結(jié)。二、媒介融合背景下我國(guó)數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管難題的癥結(jié)如果對(duì)上面的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管難題進(jìn)行解析，我們可以發(fā)現(xiàn)其癥結(jié)主要在于如下3個(gè)方面：首先，網(wǎng)絡(luò)的融合使得傳統(tǒng)的分類監(jiān)管陷入困境，從而出現(xiàn)數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管模式抉擇。傳統(tǒng)媒介的分類監(jiān)管模式一般是基于不同的信號(hào)傳輸物理介質(zhì)即傳播平臺(tái)的不同進(jìn)行分類的，如電視臺(tái)、有線網(wǎng)屬于廣電監(jiān)管，通信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)屬于通信部門(mén)監(jiān)管，視頻類業(yè)務(wù)屬于廣電行業(yè)監(jiān)管，通話和網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)屬于廣電部門(mén)監(jiān)管。由于各網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)膬?nèi)容或服務(wù)比較單一，所以一般以此分類來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基于該網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容業(yè)務(wù)的監(jiān)管，并因此形成了典型的廣電、電信監(jiān)管模式。網(wǎng)絡(luò)的融合帶來(lái)了傳播平臺(tái)的變化：不同傳播平臺(tái)可承載同一內(nèi)容，同一內(nèi)容可由多個(gè)傳播平臺(tái)傳輸和接收?！霸诩夹g(shù)匯流和媒體融合的大背景下，只有通信運(yùn)營(yíng)商、內(nèi)容提供商、服務(wù)提供商，而不再存在單純意義上的報(bào)紙或電視”[5](P52)。因此傳統(tǒng)的依據(jù)傳播平臺(tái)確立的以內(nèi)容特質(zhì)為基礎(chǔ)的分類監(jiān)管模式開(kāi)始陷入困境。對(duì)此，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)政策與規(guī)劃辦公室主任羅伯特·佩特在第一屆中美有線電視高級(jí)管理研討會(huì)上用“豎井”來(lái)形象地比喻傳統(tǒng)媒體之間條塊分割的管理體制。他說(shuō)：“‘豎井’是把各個(gè)行業(yè)分開(kāi)管理的，每個(gè)豎井的顧客是不同的。顧客總認(rèn)為有線和無(wú)線，電視和電話都不是一回事，可是現(xiàn)在發(fā)生變化了?！薄拔覀兊呐f規(guī)定不一定適合新的技術(shù)。聯(lián)邦通訊委員會(huì)的管理難題是如何從豎井這樣的管理模式和機(jī)構(gòu)上轉(zhuǎn)到融合上來(lái)。”[6](P136)傳統(tǒng)的“豎井”式的媒介監(jiān)管模式有利于發(fā)揮相關(guān)管理部門(mén)已有的管理經(jīng)驗(yàn)，但分散的監(jiān)管模式容易產(chǎn)生職能交叉或者管理漏洞等問(wèn)題，而相互之間的協(xié)調(diào)又會(huì)加大行政成本。這樣導(dǎo)致了媒介融合之后數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管模式如何取舍、偏向的問(wèn)題。其次，終端的融合使得傳統(tǒng)的源頭控制失效，從而帶來(lái)數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管失控。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使媒介內(nèi)容的存儲(chǔ)和共享成為可能。在數(shù)字時(shí)代，所有的傳媒內(nèi)容包括文字、話音、數(shù)據(jù)、聲頻和視頻等各種內(nèi)容信號(hào)都將被編碼成“1”、“0”符號(hào)進(jìn)行傳輸。過(guò)去傳統(tǒng)媒體的內(nèi)容監(jiān)管采用的是源頭管理方式，即通過(guò)控制內(nèi)容源頭實(shí)現(xiàn)對(duì)媒體內(nèi)容的有效監(jiān)管。因?yàn)槠涿浇閮?nèi)容的生產(chǎn)者和傳播者基本都是固定的，一旦采取準(zhǔn)入制度，便足以對(duì)其內(nèi)容施加監(jiān)控，將不利的傳播內(nèi)容排除在源頭之外?，F(xiàn)在出現(xiàn)終端融合之后，媒介終端系統(tǒng)的交互性及逆向生產(chǎn)能力使得原來(lái)的受眾不再是被動(dòng)接收的一方，同時(shí)也成為主動(dòng)的內(nèi)容生產(chǎn)方。這樣擴(kuò)大了內(nèi)容生產(chǎn)的范圍，媒介的主體身份發(fā)生了改變：“傳播主體：從特定人員到全體民眾”[4](P6)?！皞€(gè)人作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的內(nèi)容提供者，將會(huì)成為重要的內(nèi)容創(chuàng)造力量”[6](P140)。隨之而來(lái)的變化是：“傳播內(nèi)容：從傳統(tǒng)內(nèi)容到微內(nèi)容”[4](P6)。傳統(tǒng)媒體的內(nèi)容傳播渠道相對(duì)較窄，終端融合之后催生了大量新的傳播渠道，非組織化的個(gè)人利用便捷的通訊工具將內(nèi)容通過(guò)各個(gè)通訊網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)擴(kuò)散到每個(gè)角落，“內(nèi)容產(chǎn)品來(lái)源范圍會(huì)更多，不同的行業(yè)會(huì)提供不同的內(nèi)容產(chǎn)品，過(guò)去的管制方法主要是通過(guò)稀缺媒介控制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是，數(shù)字技術(shù)使媒介從稀缺走向豐富，原有通過(guò)媒介控制的方法正在逐漸失去基礎(chǔ)”[6](P125)。這樣傳統(tǒng)的傳播內(nèi)容源頭控制將失效，從而導(dǎo)致新出現(xiàn)的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管失控。再次，內(nèi)容的融合使得交叉的內(nèi)容業(yè)務(wù)出現(xiàn)，從而導(dǎo)致數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)屬之爭(zhēng)。目前對(duì)媒介融合影響最大的產(chǎn)業(yè)分別是廣播電視產(chǎn)業(yè)、電信產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。數(shù)字技術(shù)使原來(lái)分別劃歸為通信電話網(wǎng)、計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)和有線電視網(wǎng)的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。由此使內(nèi)容業(yè)務(wù)出現(xiàn)了相互交叉的情況，如電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)上分別出現(xiàn)了原本屬于對(duì)方的業(yè)務(wù)形態(tài)。另外，網(wǎng)絡(luò)融合所產(chǎn)生的更多的傳播渠道也刺激了更多內(nèi)容的生產(chǎn)集成。如新的可以在廣電網(wǎng)上和電信網(wǎng)上提供的業(yè)務(wù)形態(tài)IPTV、手機(jī)電視等等。在這種情況下根本無(wú)法像以前那樣劃清內(nèi)容業(yè)務(wù)的界限，進(jìn)行明確的分類管理。廣電傳輸與電信傳輸完全屬于兩種業(yè)務(wù)性質(zhì)不同的傳輸網(wǎng)絡(luò)。廣電傳輸特別關(guān)注內(nèi)容的可控性，而電信傳輸并無(wú)內(nèi)容方面的關(guān)注。原來(lái)是嚴(yán)格限制電信公司進(jìn)入廣電這個(gè)內(nèi)容行業(yè)的。但現(xiàn)在由于三網(wǎng)融合趨勢(shì)的出現(xiàn)導(dǎo)致了電信與廣電業(yè)務(wù)內(nèi)容的雙向準(zhǔn)入。如IPTV這樣的視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)，它因涉及傳統(tǒng)的多個(gè)管理領(lǐng)域，內(nèi)容屬性的判定和劃分十分復(fù)雜。它屬于電信業(yè)務(wù)還是列入廣電內(nèi)容業(yè)務(wù)？很容易因界限的不清導(dǎo)致部門(mén)之爭(zhēng)，從而使內(nèi)容監(jiān)管缺位。再如手機(jī)報(bào)、網(wǎng)絡(luò)視頻、手機(jī)電視等等新的媒介內(nèi)容形式既有傳統(tǒng)媒體的內(nèi)容，又帶有新媒體的屬性。它們是按媒體屬性由意識(shí)形態(tài)主管部門(mén)來(lái)實(shí)施管理，還是按產(chǎn)業(yè)屬性由信息產(chǎn)業(yè)部門(mén)來(lái)實(shí)施管理？它們是否需要資格準(zhǔn)入？這種資格準(zhǔn)入是以按廣電或出版的標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入還是采納電信的準(zhǔn)入方式？這些問(wèn)題都是交叉的內(nèi)容業(yè)務(wù)所引發(fā)的，管理主體很容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位或越位的情況，從而導(dǎo)致數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管的歸屬之爭(zhēng)。有學(xué)者針對(duì)數(shù)字化時(shí)代的內(nèi)容監(jiān)管難題指出：“數(shù)字媒體內(nèi)容的出現(xiàn)和加速發(fā)展使得傳統(tǒng)的內(nèi)容監(jiān)管體系猝不及防。在傳統(tǒng)媒體內(nèi)容監(jiān)管時(shí)代，控制既是監(jiān)管的目的，也是監(jiān)管的手段；在數(shù)字化時(shí)代，對(duì)媒體內(nèi)容的控制仍是必需的，但它已不再是監(jiān)管的有效手段。探尋如何以疏導(dǎo)為主的方式來(lái)達(dá)到控制的目的，才是數(shù)字媒體內(nèi)容監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急?！盵4](P10)三、媒介融合背景下我國(guó)數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管難題的解決路徑長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了對(duì)于傳媒業(yè)嚴(yán)格的內(nèi)容管理制度，目前對(duì)數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管基本上沿襲了傳統(tǒng)媒體的監(jiān)管思路。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍傾向于將數(shù)字媒體的服務(wù)和內(nèi)容納入廣播電視內(nèi)容監(jiān)管的范疇，實(shí)行比通信服務(wù)更加嚴(yán)格的監(jiān)管。如實(shí)行資格準(zhǔn)入制度、網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制度、監(jiān)測(cè)檢查制度、內(nèi)容和服務(wù)分開(kāi)監(jiān)管、技術(shù)控制等等?！皩?duì)傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)監(jiān)管體制應(yīng)該以改革精神重新加以審視。我們有理由期待一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、適應(yīng)于新技術(shù)環(huán)境的新型體制機(jī)制”[1](P15)。如何構(gòu)建這種體制機(jī)制？對(duì)比西方國(guó)家的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管舉措，我國(guó)可以在5個(gè)方面做出努力：第一，加強(qiáng)立法，統(tǒng)一監(jiān)管體系。通過(guò)立法建立統(tǒng)一監(jiān)管體系有利于解決數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管歸屬之爭(zhēng)。美國(guó)學(xué)者巴頓·卡特指出：“社會(huì)的法律卻最終決定技術(shù)應(yīng)如何發(fā)展以及應(yīng)達(dá)到何種‘普遍性’”、“技術(shù)須在法治的有秩序的社會(huì)里起作用”[7](P3)。最終決定媒介發(fā)展的還是法律。這里要解決數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管歸屬問(wèn)題同樣最終還是要訴諸法律途徑。通過(guò)立法進(jìn)行統(tǒng)一的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管是媒介融合背景下當(dāng)前西方國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)。如美國(guó)通過(guò)《1996年通信法》授權(quán)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）對(duì)廣播電視和電信業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，從而消除了美國(guó)通信產(chǎn)業(yè)中政出多門(mén)、相互分隔的現(xiàn)象。英國(guó)2003年通過(guò)《通信法》成立通信管理辦公室OFCOM，對(duì)廣電和電信實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。新加坡設(shè)置了統(tǒng)一的內(nèi)容管理機(jī)構(gòu)傳媒發(fā)展管理局。韓國(guó)于2008年成立了類似FCC的監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣播通信委員會(huì)（KCC）?！斑M(jìn)行整合性管理的基礎(chǔ)是法律。在英國(guó)、美國(guó)等國(guó)，都是首先在法律體系上做出修訂和調(diào)整，從法律的角度為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合提供依據(jù)，使管理機(jī)構(gòu)對(duì)融合業(yè)務(wù)的管理有法可依，從而減少矛盾”[8](P13)。我國(guó)目前涉及數(shù)字媒體內(nèi)容監(jiān)管的部門(mén)有信息產(chǎn)業(yè)部、中宣部、國(guó)務(wù)院新聞辦、公安部、工商局、新聞出版署、國(guó)家版權(quán)局、教育部、國(guó)務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組、廣電總局、國(guó)家保密局等，數(shù)量上達(dá)10多個(gè)，出現(xiàn)了數(shù)字內(nèi)容的多頭管理現(xiàn)象。加之現(xiàn)行的行政法律法規(guī)的修改、補(bǔ)充和完善一般滯后于數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致了監(jiān)管中不應(yīng)該有的缺位。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)和部門(mén)的規(guī)章制度效率較低并形成條條框框的分割。執(zhí)行中各行其是，產(chǎn)生矛盾。因此我們應(yīng)該考慮借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，建立一個(gè)國(guó)家級(jí)的專門(mén)負(fù)責(zé)數(shù)字內(nèi)容的核心監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，這樣有利于解決數(shù)字內(nèi)容的監(jiān)管歸屬之爭(zhēng)。至于是否完全可以取消原有的監(jiān)管部門(mén)而成立一個(gè)象英美國(guó)家那樣的統(tǒng)一性融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這還值得考慮。因?yàn)椤皬目傮w上看，由于經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)時(shí)間的磨合，傳統(tǒng)媒體時(shí)期的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各自的職責(zé)區(qū)域大都有清晰匡定，相互間的配合也較默契”[9](P16)。而且，“數(shù)字媒體等新媒體是在老媒體的蛻變基礎(chǔ)上漸進(jìn)地形成的，新老媒體并存、兼容的格局將在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)存在。數(shù)字媒體的內(nèi)容管理體制，不應(yīng)與傳統(tǒng)媒體的內(nèi)容管理體制割裂開(kāi)來(lái)，而是應(yīng)該具有對(duì)新老媒體的兼容性。因此，建立數(shù)字媒體內(nèi)容管理體制，同時(shí)也意味著對(duì)傳統(tǒng)媒體既有的內(nèi)容管理體制的變革。兩者應(yīng)該是同步進(jìn)行，最終統(tǒng)一為一個(gè)體系”[8](P16)。所以在實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)我們“更多地應(yīng)考慮將現(xiàn)有的各級(jí)各類管理部門(mén)納入到一個(gè)統(tǒng)一的管理體系中，在數(shù)字媒體的核心管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，來(lái)重新進(jìn)行各個(gè)部門(mén)的分工”[8](P14)。即使是美國(guó)的FCC，其內(nèi)部也還有有線競(jìng)爭(zhēng)局和執(zhí)行局具體監(jiān)管電信，媒體局監(jiān)管廣電內(nèi)容，它們之間由通信業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)辦公室來(lái)協(xié)調(diào)。而加拿大和澳大利亞的統(tǒng)一性的內(nèi)容管理機(jī)構(gòu)除了管理廣播電視內(nèi)容之外，還同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管電信業(yè)務(wù)。第二，確立數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。建立數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有利于解決內(nèi)容的監(jiān)管失控問(wèn)題。目前西方國(guó)家因受傳統(tǒng)媒體內(nèi)容監(jiān)管的影響而習(xí)慣于將媒介融合后的內(nèi)容業(yè)務(wù)尤其是一些交叉性業(yè)務(wù)列入廣電標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。歐盟的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更加具體。它通過(guò)《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》制定了一套最基本的數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如防止仇恨和歧視的言論，限制性、暴力等不適宜內(nèi)容，促進(jìn)信息的可接近性，保護(hù)未成年人和少數(shù)民族等。同時(shí)將媒介融合下的數(shù)字內(nèi)容業(yè)務(wù)明確區(qū)分為線形業(yè)務(wù)（由節(jié)目提供者決定信號(hào)發(fā)送的時(shí)機(jī)與內(nèi)容）和非線形業(yè)務(wù)（由接收方?jīng)Q定節(jié)目傳輸?shù)臅r(shí)間與內(nèi)容），依據(jù)內(nèi)容業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同分別實(shí)施寬嚴(yán)有度的監(jiān)管[10](P135)。在我國(guó)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展已經(jīng)針對(duì)各種媒介制定了相關(guān)的內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但媒介融合是文化傳媒領(lǐng)域的一個(gè)新現(xiàn)象，相關(guān)部門(mén)雖然已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了一些管理?xiàng)l例或法規(guī)，但還沒(méi)有像歐盟這樣明確具體的專門(mén)針對(duì)數(shù)字媒介或數(shù)字視聽(tīng)服務(wù)的內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為：“我國(guó)媒體內(nèi)容監(jiān)管從來(lái)就不缺乏靈活性，缺乏的恰恰是原則、規(guī)則和對(duì)現(xiàn)有政策的貫徹和執(zhí)行”[9](P19)。如果我們能夠參照歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在原有監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上建立一套專門(mén)適合數(shù)字化技術(shù)的內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，那么政府在實(shí)施內(nèi)容監(jiān)管時(shí)有法可依，視聽(tīng)媒體行業(yè)或傳播個(gè)體在實(shí)施傳播行為時(shí)也有自己的底線和規(guī)則，這樣也不失為從內(nèi)容源頭上解決監(jiān)管問(wèn)題的一個(gè)好辦法。比如對(duì)于一些意識(shí)形態(tài)性比較強(qiáng)的帶有強(qiáng)烈“公共屬性”的數(shù)字媒介內(nèi)容，國(guó)家應(yīng)該采取強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，限制社會(huì)力量的進(jìn)入。同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)管的不只是內(nèi)容環(huán)節(jié)，更要加強(qiáng)技術(shù)環(huán)節(jié)也就是“媒介環(huán)節(jié)”的控制。通過(guò)對(duì)頻道或頻率資源的國(guó)家控制，通過(guò)對(duì)出版設(shè)備的國(guó)家控制，以有效地控制數(shù)字內(nèi)容的傳播。而對(duì)于一些與意識(shí)形態(tài)關(guān)系不是太密切的可以“商業(yè)化”或“產(chǎn)業(yè)化”的數(shù)字內(nèi)容，可以考慮不納入整體性的意識(shí)形態(tài)管理體制中，“而是完善其行業(yè)管理法規(guī)，使其適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的形勢(shì)”[8](P14)，促進(jìn)其行業(yè)的發(fā)展，并盡可能以行業(yè)疏導(dǎo)的方式解決商業(yè)化內(nèi)容所帶來(lái)的文化安全與影響問(wèn)題。第三，強(qiáng)化媒介的中、后端監(jiān)管。強(qiáng)化媒介的中、后端監(jiān)管有助于解決數(shù)字內(nèi)容的失控問(wèn)題。改變傳統(tǒng)媒體時(shí)期以審查、封堵、準(zhǔn)入等方式為主導(dǎo)的內(nèi)容監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)而采取疏導(dǎo)與控制相結(jié)合的多樣化監(jiān)管模式?！氨M量在‘內(nèi)容’的源頭進(jìn)行許可，對(duì)‘內(nèi)容’不加工的環(huán)節(jié)，或簡(jiǎn)單加工的環(huán)節(jié)不再次許可”[11]。對(duì)提供內(nèi)容的傳統(tǒng)媒體繼續(xù)實(shí)行準(zhǔn)入制，而對(duì)包裝、發(fā)布與推廣內(nèi)容的專業(yè)公司可以不再嚴(yán)格監(jiān)管，以相關(guān)的行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加以約束即可。媒介融合背景下對(duì)內(nèi)容的監(jiān)管和控制是必需的，但要根據(jù)內(nèi)容的性質(zhì)注意加以區(qū)分監(jiān)管的力度，強(qiáng)化媒介的中、后端監(jiān)管，盡可能爭(zhēng)取以疏導(dǎo)來(lái)達(dá)到控制的目的。國(guó)家對(duì)媒介內(nèi)容的監(jiān)管有3種方式：前端監(jiān)管、中端監(jiān)管和后端監(jiān)管。前端監(jiān)管是直接規(guī)定和控制傳媒的內(nèi)容以及與傳媒直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入，中端監(jiān)管是控制傳媒內(nèi)容的終審權(quán)和播發(fā)權(quán)，實(shí)際上也就是控制傳播渠道，后端監(jiān)管是對(duì)違反有關(guān)政策法規(guī)、損害公共利益的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)、有效的懲罰，實(shí)際上是一種事后監(jiān)管。西方國(guó)家媒介的內(nèi)容監(jiān)管，傳統(tǒng)上一直強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)管。媒介融合以后的內(nèi)容監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該從前端轉(zhuǎn)移到中、后端，因?yàn)槊浇槿诤弦院蟮臏?zhǔn)入控制已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)碾y度，事前審查就更不容易實(shí)行了。隨著很多傳播內(nèi)容的娛樂(lè)化與商業(yè)化，抓住中后端的監(jiān)管就等于抓住了媒介的“傳播渠道”和“經(jīng)濟(jì)命脈”。如最近的WTO知識(shí)產(chǎn)權(quán)仲裁判決我國(guó)敗訴，裁決中要求中國(guó)必須允許外國(guó)企業(yè)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道銷售音樂(lè)。此前中國(guó)政府限制外國(guó)書(shū)籍、音樂(lè)等文化產(chǎn)品在中國(guó)市場(chǎng)的流通主要是通過(guò)規(guī)定進(jìn)口的文化產(chǎn)品必須通過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)容審查后方可經(jīng)官方機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)發(fā)行，這是典型的前端控制。問(wèn)題是現(xiàn)在采用網(wǎng)絡(luò)渠道來(lái)進(jìn)行銷售，內(nèi)容的事前審查已無(wú)可能，那么如何管控音樂(lè)的內(nèi)容？此時(shí)可以采取后端控制的策略。后端監(jiān)管的結(jié)果可以作為頒發(fā)或撤銷許可證／執(zhí)照的依據(jù)，也可作為處理侵權(quán)和投訴案件的證據(jù)。象外國(guó)企業(yè)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道向中國(guó)境內(nèi)銷售音樂(lè)就可以采取后一種方式加以處理。鑒于數(shù)字技術(shù)的特殊規(guī)律，目前有學(xué)者甚至大膽建議采取“登記制＋追懲制”[12](P35)的內(nèi)容監(jiān)管機(jī)制，這也不啻為一種應(yīng)對(duì)數(shù)字內(nèi)容監(jiān)管失控的根本策略。如中國(guó)移動(dòng)公司配合公安部門(mén)開(kāi)展手機(jī)違法短信息治理，將散播淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖內(nèi)容或者教唆犯罪、傳授犯罪方法的，關(guān)停其短信功能，這就是一種典型的追懲制，對(duì)監(jiān)管手機(jī)傳播的內(nèi)容非常湊效。第四，鼓勵(lì)媒介和終端用戶自律。鼓勵(lì)媒介和終端用戶自律有助于解決數(shù)字內(nèi)容的失控問(wèn)題。考察媒介內(nèi)容監(jiān)管本身的發(fā)展規(guī)律，可以發(fā)現(xiàn)：西方國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)的印刷媒介基本上不再實(shí)行集權(quán)主義時(shí)期的強(qiáng)硬控制，而是完全由行業(yè)本身實(shí)行自律。后來(lái)的電影媒介更是如此。至于廣播電視媒介、網(wǎng)絡(luò)媒介盡管對(duì)內(nèi)容也有相關(guān)的硬性監(jiān)管有時(shí)甚至是強(qiáng)硬性的內(nèi)容審查，但就這兩種媒介的內(nèi)容監(jiān)管總體而言，行業(yè)自律基本上是它們?nèi)粘＿\(yùn)行的一項(xiàng)重要原則，也是監(jiān)管部門(mén)較為有效的一種監(jiān)管手段。此外，西方國(guó)家還一直重視受眾的媒介素養(yǎng)教育和受眾的自律，這種監(jiān)管方式也已經(jīng)取得了一定的成效。而這兩種方式在本質(zhì)上都屬于內(nèi)容上的一種軟性控制。對(duì)于媒介融合下的數(shù)字內(nèi)容我們不妨嘗試采取這種軟性的監(jiān)管方式。一方面對(duì)融合媒介本身實(shí)施數(shù)字倫理道德規(guī)范，推行行業(yè)自律。如日本的數(shù)字媒體基本上采取的是倫理道德約束，取得了很好的效果。盡管有人懷疑這種根植于日本文化的管理模式能否移植到中國(guó)[12](P33)，但倫理道德約束和行業(yè)自律是媒介內(nèi)容監(jiān)管一直以來(lái)的普遍性規(guī)律，盡管國(guó)情不同，我們也可以遵循這個(gè)規(guī)律嘗試這種方式。另一方面，對(duì)于終端用戶的管理，應(yīng)該加強(qiáng)媒介素養(yǎng)教育，以提倡自律為主，同時(shí)輔以法律來(lái)規(guī)范其行為。如為了保護(hù)青少年用戶，我們可以借鑒影視媒介的用戶分級(jí)制度或采用網(wǎng)絡(luò)媒介的過(guò)濾技術(shù)?！皬陌l(fā)展來(lái)看，從終端用戶角度對(duì)某些網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)，是值得去研究與探索的一個(gè)管理思路。更重要的是，針對(duì)數(shù)字傳播特點(diǎn)，研究數(shù)字媒體受眾的媒介素養(yǎng)的構(gòu)成，對(duì)終端用戶加強(qiáng)媒介素養(yǎng)教育，將是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)而有效的方法”[8](P17)。第五，嘗試綜合型的內(nèi)容監(jiān)管模式。建立綜合型內(nèi)容監(jiān)管框架有助于解決監(jiān)管模式的選擇難題。對(duì)傳統(tǒng)媒體的管制已經(jīng)依據(jù)媒介的性質(zhì)基本形成了固定的模式，如印刷媒體形成了不管制模式；電報(bào)與電話形成了共同管制模式；無(wú)線廣播與電視則是公共受托人模式[13]。它構(gòu)成了傳統(tǒng)的內(nèi)容監(jiān)管框架。一種新媒介出現(xiàn)時(shí)，最初新媒介的內(nèi)容監(jiān)管政策很大程度上都是沿襲了舊媒介的傳統(tǒng)管理方式，“將新的傳播科技擠壓套用在既存的管制模式之中”，如美國(guó)最初的傳播端正法案無(wú)法通過(guò)，是因?yàn)椤懊绹?guó)國(guó)會(huì)也曾試