我國高等教育社會(huì)治理的過渡性特征

所謂社會(huì)治理，即國家和政府機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)主體參與公共管理。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在高等教育越來越走向社會(huì)中心、越來越市場化的當(dāng)代社會(huì)，高等教育的社會(huì)治理越來越有必要。我國高等教育的社會(huì)治理還處在萌芽階段，分析其發(fā)生和發(fā)展?fàn)顩r，有益于其不斷拓展和完善。一、辦學(xué)主體多元化和社會(huì)治理組織發(fā)育高等教育辦學(xué)主體的多元化源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體的多元化。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國各類非公有制經(jīng)濟(jì)體迅速發(fā)展，為高等教育辦學(xué)主體的多元化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。辦學(xué)主體的多元化主要表現(xiàn)在教育投入多元和民辦學(xué)校的設(shè)立。從教育投入的角度看，20世紀(jì)90年代以后普通高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)中政府財(cái)政撥款比例逐年下降，非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)比例上升較快。到2001年，非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)已經(jīng)接近總經(jīng)費(fèi)的一半。從民辦學(xué)校設(shè)立的角度看，20世紀(jì)80年代開始民辦學(xué)校少量出現(xiàn)，90年代呈快速增長的態(tài)勢，到90年代中期形成了一定規(guī)模，到本世紀(jì)初民辦高校在校生數(shù)已經(jīng)占全國普通高校在校生數(shù)的近1/10。主體的多元必然帶來利益和價(jià)值訴求的多樣，并孕育出各種組織以實(shí)現(xiàn)訴求。在國外，有“非政府組織”(NGO,non-governmentorganization)。在我國，現(xiàn)在則有“民間組織”。國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)分類中，1988年開始出現(xiàn)“社會(huì)團(tuán)體”，①1996年增加了“民辦非企業(yè)單位”，到2000年，另立“民間組織”項(xiàng)，把“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”歸于其下，民政部社會(huì)團(tuán)體管理司也易名為民間組織管理局。2002年“民間組織”的統(tǒng)計(jì)又把“基金會(huì)”從“社會(huì)團(tuán)體”中剝離，②作為一個(gè)單項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目設(shè)立、分化的過程，既顯示了我國民間組織發(fā)育和合法化的歷程，也顯示了政府、社會(huì)對(duì)它們認(rèn)識(shí)上的發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國民間組織已經(jīng)由1988年的4000多個(gè)發(fā)展到2007年的39萬個(gè)。2007年全國共有社會(huì)團(tuán)體21.2萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位17.4萬個(gè)，基金會(huì)1340個(gè)。在我國，能發(fā)揮社會(huì)治理作用的主要是社會(huì)團(tuán)體。為行文方便，我們把它們稱為社會(huì)治理組織。隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，民間組織在我國大量涌現(xiàn)。在17.4萬個(gè)民辦非企業(yè)單位中，教育類有84077個(gè)，占48.2%；21.2萬個(gè)社會(huì)團(tuán)體中，教育類有14794個(gè)，占6.99%。比較而言，教育領(lǐng)域中社會(huì)治理組織的發(fā)達(dá)程度不高。由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)沒有更細(xì)的分類，我們還不能判別高等教育社會(huì)治理組織的數(shù)量。不過，借助《2005上海民間組織年鑒》的資料可以略見一斑。數(shù)據(jù)表明，2005年年末上海市實(shí)有民間組織7029個(gè)，教育類占35.28%；其中社會(huì)團(tuán)體共2846個(gè)，教育類社會(huì)團(tuán)體154個(gè)（占社會(huì)團(tuán)體總數(shù)的5.41%）。高等教育社會(huì)團(tuán)體59個(gè)，占教育類社會(huì)團(tuán)體總數(shù)的38.31%。相比其他領(lǐng)域而言，高等教育社會(huì)治理組織發(fā)育的程度較低。二、社會(huì)治理組織的參與形式與參與程度筆者曾根據(jù)權(quán)力的來源，把高等教育社會(huì)治理組織形態(tài)歸納為授權(quán)性組織、自愿性組織、自治性組織、國際組織四類。[1]以此觀察我國的高等教育社會(huì)治理組織。目前我國授權(quán)性組織數(shù)量最多。比如教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心、教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心、江蘇教育評(píng)估院、上海教育評(píng)估院等，屬于政府直屬的行政性事業(yè)單位。也有如云南省高等教育評(píng)估中心、貴州高等教育評(píng)估中心等掛靠大學(xué)、受政府委托開展活動(dòng)的事業(yè)機(jī)構(gòu)，相比較而言更具有民間性。自愿性組織也可以叫基金會(huì)，除大學(xué)自身為籌款辦的教育基金會(huì)外，真正為公共高等教育事業(yè)發(fā)揮作用的基金會(huì)不是很多，人們熟知的有邵逸夫基金會(huì)、李嘉誠基金會(huì)、曾憲梓教育基金會(huì)、田家炳基金會(huì)、霍英東教育基金會(huì)、王寬誠教育基金會(huì)、寶鋼教育基金會(huì)等，大都是香港或華僑捐資的。自治性組織則更少，如中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)高等教育協(xié)會(huì)。國際組織，如美國的福特基金會(huì)、富布萊特基金會(huì)，它們對(duì)我國的高等教育事務(wù)都有介入。筆者還曾根據(jù)功能特點(diǎn)，將高等教育社會(huì)治理的組織作用歸納為十種：規(guī)范辦學(xué)、吸納資源、權(quán)益維護(hù)、學(xué)術(shù)協(xié)同、同業(yè)協(xié)調(diào)、輿論導(dǎo)引、聯(lián)結(jié)產(chǎn)業(yè)、利益平衡、管理專業(yè)化、信息服務(wù)等。[2]以此來看我國的情況，發(fā)揮學(xué)術(shù)協(xié)同功能的組織最多（需要注意的是，前文按照官方統(tǒng)計(jì)分類，沒有歸入教育類）。如中國科學(xué)技術(shù)學(xué)會(huì)以及下屬的各類學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)，據(jù)《中國科協(xié)2007年度事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，[3]截止2007年底，各級(jí)科協(xié)及所屬團(tuán)體實(shí)有機(jī)構(gòu)共計(jì)7056個(gè)。具有規(guī)范辦學(xué)、權(quán)益維護(hù)、管理專業(yè)化、同業(yè)協(xié)調(diào)等功能的社會(huì)治理組織很少甚至沒有。具有其他幾項(xiàng)功能的組織不多，功能的實(shí)現(xiàn)也不充分。以上的概括主要是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)性判斷。而要做量化分析，能夠得到的數(shù)據(jù)信息尚不足以支撐。本文再借助《2005上海民間組織年鑒》的統(tǒng)計(jì)資料略作分析。按照社會(huì)團(tuán)體分類的四分法，上海市教育類社會(huì)團(tuán)體分為：學(xué)術(shù)性社團(tuán)（如上海市管理教育學(xué)會(huì)、上海市高等教育學(xué)會(huì)）；行業(yè)性社團(tuán)（如上海市教學(xué)儀器設(shè)備行業(yè)協(xié)會(huì)）；專業(yè)性社團(tuán)（如上海市高校心理咨詢協(xié)會(huì)、上海產(chǎn)學(xué)合作教育協(xié)會(huì)）；聯(lián)合性社團(tuán)（如上海行知教育促進(jìn)會(huì)、上海市黃埔軍校校友會(huì)等）。有關(guān)高等教育的社會(huì)團(tuán)體集中在學(xué)術(shù)性、專業(yè)性和聯(lián)合性三類，其中聯(lián)合性社團(tuán)數(shù)量最多，共40個(gè)，僅校友會(huì)就有39個(gè)。但校友會(huì)的主要職能是處理校友聯(lián)誼事宜，開展科技、文化、經(jīng)濟(jì)交流聯(lián)誼活動(dòng)，參與社會(huì)治理的功能很弱。與高等教育有關(guān)的另一大類是成人教育社團(tuán)，市、區(qū)縣兩級(jí)共13個(gè)。成人教育社團(tuán)主要的職責(zé)是技術(shù)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)及繼續(xù)教育，社會(huì)功能不在治理。余下的七家高等教育社團(tuán)分別是四家專業(yè)性社團(tuán)：上海市大學(xué)生體育協(xié)會(huì)、上海市大學(xué)生書法教育學(xué)會(huì)、上海高校心理咨詢協(xié)會(huì)、上海市高校青年教師協(xié)會(huì)。除上海高校心理咨詢協(xié)會(huì)有若干召開年會(huì)的信息，其他幾個(gè)社團(tuán)少有活動(dòng)信息記錄。還有三家學(xué)術(shù)性社團(tuán)分別是：上海市高等教育學(xué)會(huì)、上海市研究生教育學(xué)會(huì)和上海市遠(yuǎn)距離高等教育學(xué)會(huì)。與其他的社團(tuán)相比，上海市高等教育學(xué)會(huì)和上海市研究生教育學(xué)會(huì)組織較為健全，功能發(fā)揮較好，尤其是前者。從以上材料大致可以得出：在高等教育的社會(huì)治理中，真正能夠發(fā)揮功能的社會(huì)團(tuán)體并不多。三、高等教育社會(huì)治理發(fā)展的過渡性特征我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化結(jié)構(gòu)分化重組的長期的過程。轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)治理必然帶有過渡性，不可能迅速轉(zhuǎn)換到理想的狀態(tài)。高等教育作為復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，其公共管理的社會(huì)轉(zhuǎn)型也更為艱難，過渡更加漫長。高等教育社會(huì)治理發(fā)展的過渡性突出表現(xiàn)之一是社會(huì)治理組織有很強(qiáng)的政府依附性，“半官半民”為主要形式。它們大部分都有政府背景，或者間接地有政府的支持，完全依靠民間力量形成的組織極少。最典型的是高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，大部分高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)都是附屬于政府的事業(yè)單位，小部分是政府委托而附屬在公辦高校的事業(yè)單位。它們實(shí)質(zhì)上是政府改革和職能調(diào)整中分離出來的一部分。雖然這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)受到人們的種種質(zhì)疑，但在當(dāng)前的社會(huì)條件下是較為可行的辦法。因?yàn)槿绻麤]有政府的背景，其活動(dòng)的合法性、權(quán)威性、資源性都將喪失。即使是民間的社會(huì)團(tuán)體，也存在對(duì)政府的依附。有學(xué)者在考察了一些民辦教育協(xié)會(huì)后指出，“協(xié)會(huì)大都是自上而下建立，由政府牽頭，受政府資助，具有較強(qiáng)的路徑依賴性，所有的協(xié)會(huì)均和政府保持密切的聯(lián)系。這樣的模式導(dǎo)致了協(xié)會(huì)在實(shí)際工作中，更多的功能集中在分擔(dān)政府對(duì)民辦高校的管理職能上。所以，協(xié)會(huì)均在整體上表現(xiàn)出較為濃重的官方色彩，是政府行政職能的延伸?！盵4]過渡性表現(xiàn)之二是組織功能非常有限。前文已對(duì)社會(huì)治理組織的功能類別作了不完全概括，在這其中還有許多重要功能在我國社會(huì)治理組織中是缺失的，或者說是不足的。這種缺失與不足的原因是多樣的，首先在高等教育公共管理事務(wù)上，政府依舊是全能控制性的，權(quán)力仍然是高度集中和壟斷的，社會(huì)力量參與公共管理的空間還不夠大，缺乏必要的政治資源。曾被《南方周末》評(píng)為中國最具發(fā)展?jié)摿Φ姆菭I利性組織——“21世紀(jì)教育發(fā)展研究院”，是一個(gè)以教育公共政策研究為主的民間機(jī)構(gòu)。它通過舉辦論壇、研討會(huì)、講座、沙龍和出版年度報(bào)告來影響、推動(dòng)教育改革和發(fā)展。和某些國家議會(huì)的“院外集團(tuán)”活動(dòng)不同，制度性約束是客觀存在的。除了政治性資源短缺外，財(cái)力、人力等資源不足也是制約社會(huì)治理組織發(fā)揮功能的一個(gè)原因。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2007》的數(shù)據(jù)，2006年我國有民間社會(huì)團(tuán)體191946個(gè)，職工2695983人，平均每個(gè)社團(tuán)14.04人。不僅組織規(guī)模偏小，而且由于一些特殊原因，很多社團(tuán)成為吸收離退休人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的下崗分流人員的“養(yǎng)老院”，志愿者更少，制約了組織的發(fā)展。據(jù)民政部國家民間組織管理局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2006年，社會(huì)團(tuán)體執(zhí)行民間非營利組織單位會(huì)計(jì)制度組織的總收入為2323.7萬元，執(zhí)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度組織的總收入為4.39萬元，合計(jì)2328.1萬元，平均每個(gè)社會(huì)團(tuán)體收入為121.28萬元，人均8.63萬元。2006年全國職工平均工資是2.1萬元，如果扣除職工工資，再考慮組織運(yùn)行費(fèi)用，可以推測實(shí)際活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不多，這肯定會(huì)影響到組織治理功能的發(fā)揮。有關(guān)人員對(duì)上海市民辦高等教育協(xié)會(huì)調(diào)查后了解到，“目前協(xié)會(huì)遇到最大的困難是資金問題……協(xié)會(huì)目前最主要的經(jīng)費(fèi)來源還是來自政府撥款，協(xié)會(huì)內(nèi)常務(wù)工作人員工資全部或部分依靠國家財(cái)政撥款。但政府的財(cái)力有限，僅有的資金除了維持協(xié)會(huì)內(nèi)工作人員基本工資外，所剩無幾，還有一部分資金來自各會(huì)員單位即民辦高校所繳納的會(huì)費(fèi)，民辦高校本來就面臨非常緊張的資金問題，不愿意也沒有能力繳納高昂的會(huì)費(fèi)，會(huì)費(fèi)只是象征性地收取一些?！盵5]過渡性突出表現(xiàn)之三是社會(huì)治理缺乏法制的規(guī)范性。1950年我國曾經(jīng)頒布過《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，后來中斷了。直到80年代后期，民間組織立法工作才有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。1988年頒布《基金會(huì)管理辦法》、1989年頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)。1998年9月《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》修訂頒布，與此同時(shí)還頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。另外，民政部制訂了社會(huì)團(tuán)體管理規(guī)章50余個(gè)。但由于傳統(tǒng)體制的慣性，社會(huì)組織的建立、運(yùn)行、發(fā)展仍然是依靠政府控制管理模式，法制化管理還沒有真正建構(gòu)起來，法律的供給與需求差距較大?！耙皇菍?duì)社會(huì)組織無基本法，導(dǎo)致對(duì)其地位、功能缺乏基本定位。二是現(xiàn)有法規(guī)偏重程序法，缺少實(shí)體法，對(duì)社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范和保護(hù)均顯不足。三是對(duì)有些新出現(xiàn)的社會(huì)組織甚至無法可依?！盵6]法制的供應(yīng)不足，使得社會(huì)治理組織的行為邊界模糊，權(quán)利得不到有效的保障。事實(shí)上一些社會(huì)團(tuán)體已經(jīng)出現(xiàn)行為嚴(yán)重失范的情況，這些組織一旦異化為營利性組織，將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)治理組織的公信力下降。參與社會(huì)治理的合法性前提是具有公共性，組織行為應(yīng)是非營利性的。如果因缺乏自律導(dǎo)致公共性流失乃至喪失，其組織價(jià)值也就被貶或不存在了。四、推動(dòng)高等教育社會(huì)治理的策略1.提高對(duì)高等教育社會(huì)治理的認(rèn)知。改革過程中，人們常常把希望放在政府放權(quán)上，事實(shí)上政府也在不斷放權(quán)，但政府放權(quán)的限度是什么、這些讓渡出來的公共權(quán)力該由什么主體來行使、如何配置才有效，這些問題并沒有徹底解決。大學(xué)與政府之間缺少協(xié)調(diào)。人們對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)知程度較低，公共管理的分散化還沒有被真正接受。這就需要一批有理想、有社會(huì)責(zé)任意識(shí)的人去傳播社會(huì)治理的理念，并付諸實(shí)踐。民間的力量能夠起到政府不可替代的巨大作用。通過在高等教育公共管理領(lǐng)域推廣社會(huì)治理理念。2.保障社會(huì)治理組織行使公共權(quán)力。實(shí)行社會(huì)治理本質(zhì)上是公共權(quán)力的再分配，使社會(huì)權(quán)力制約國家權(quán)力。政府部門讓渡部分權(quán)力不是件輕而易舉的事，而且始終存在對(duì)社會(huì)其他部門和領(lǐng)域擴(kuò)大其權(quán)力的能力和傾向。相對(duì)國家和政府，社會(huì)治理組織還是“弱勢群體”，要真正發(fā)揮作用，保障其合法權(quán)利，必須通過法制建設(shè)?，F(xiàn)行的法律法規(guī)主要是規(guī)范非政府主體，而對(duì)政府主體卻少有規(guī)范。不僅如此，一些法規(guī)還保留著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。比如，社團(tuán)登記要求有業(yè)務(wù)主管單位，一些民間的草根組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位，或不愿受業(yè)務(wù)主管單位的管理，只好采取工商注冊(cè)的形式。3.允許社會(huì)治理組織進(jìn)行合理經(jīng)營。經(jīng)費(fèi)是所有組織存在的基礎(chǔ)，高等教育社會(huì)治理組織中能夠得到政府行政撥款的畢竟是少數(shù)，而且政府撥款也非常有限，這不利于組織的活動(dòng)與作用的發(fā)揮。參與公共管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是非營利的，但非營利不等于不要收入。在國外，NGO的收入來源大部分為經(jīng)營性收入。據(jù)《世界銀行發(fā)展報(bào)告(1992)》和國際勞工組織《社會(huì)保險(xiǎn)成本(1993)》提供的數(shù)據(jù)，國外非政府部門的資金來源于私人收費(fèi)的占47%，來源于民間捐贈(zèng)的占10%，來源于公共部門的占43%。因此，應(yīng)當(dāng)在制度上、政策上給予社會(huì)治理組織以充分的經(jīng)營權(quán)利，使它們能夠合法地開展經(jīng)營，以保障組織的經(jīng)費(fèi)來源。4.加強(qiáng)社會(huì)治理組織的能力建設(shè)。行政色彩較濃、獨(dú)立性不強(qiáng)、服務(wù)層次低、公信度不足是我國NGO的普遍性問題，高等教育領(lǐng)域也大致如此。由于組織本身的能力不足，也就難以擔(dān)負(fù)起社會(huì)治理的責(zé)任。因此，加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)是推進(jìn)社會(huì)治理的應(yīng)有之義。能力建設(shè)主要包括四個(gè)方面：一是提高公共參與意識(shí)；二是提高專業(yè)化水平；三是提高經(jīng)營水平；四是提高自律能力。能力建設(shè)的核心是制度化，沒有高度的制度化，就不可能有強(qiáng)有力的組織。而現(xiàn)實(shí)的情況是，大部分的組織制度化程度不高，內(nèi)部的規(guī)范和約束比較松弛。5.以政府轉(zhuǎn)型為契機(jī)推進(jìn)社會(huì)治理。當(dāng)前，我國加快了政治體制改革步伐，實(shí)現(xiàn)無限責(zé)任政府向有限服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變是既定的目標(biāo)。這為社會(huì)治理的發(fā)展提供了良好的機(jī)會(huì)。利用政府部分職能的轉(zhuǎn)移和組織剝離，組建中介服務(wù)性社會(huì)組織，是以往政府改革成功的經(jīng)驗(yàn)。政府資源是社會(huì)的優(yōu)質(zhì)資源，將部分政府行政組織轉(zhuǎn)為事業(yè)性