演化的城市規(guī)劃共治秩序

馮興元中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員天則經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)，2011年10月22-23日提要Outline一.概念界定Definitions二.問(wèn)題的提出QuestionstoBeAddressed三.當(dāng)前我國(guó)的城市規(guī)劃問(wèn)題ProblemswithUrbanPlanninginChina四.理想城市規(guī)劃的衡量標(biāo)準(zhǔn)CriteriaforanIdealUrbanPlanning五.理想城市規(guī)劃秩序的性質(zhì)CharacteristicsofanIdealUrbanPlanning政策意蘊(yùn)PolicyImplications一.概念界定Definitions概念界定城市規(guī)劃（urbanplanning）是指按照城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模和條件，確定各個(gè)功能區(qū)的布局和城市各要素的布置，服務(wù)于為城市建設(shè)的各個(gè)方面制定措施的目的。規(guī)劃（“planning”）作為一項(xiàng)普遍活動(dòng)，涉及編制一個(gè)有條理的行動(dòng)順序,使預(yù)定的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，而且涉及一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。城市規(guī)劃是空間規(guī)劃的組成部分?？臻g規(guī)劃(Spatialplanning)涉及公共部門用來(lái)影響人員和活動(dòng)的空間分布的秩序化方法，一般在在國(guó)家間、全國(guó)、區(qū)域和地方層面進(jìn)行空間規(guī)劃。具體而言，空間規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃,城市規(guī)劃,區(qū)域規(guī)劃,交通規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃。此外空間規(guī)劃還有其他相關(guān)領(lǐng)域，比如經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃。二.問(wèn)題的提出

QuestionstoBeAddressed問(wèn)題的提出城市規(guī)劃可能與個(gè)人的產(chǎn)權(quán)保護(hù)形成某種張力關(guān)系，甚至嚴(yán)重的對(duì)立。這里提出問(wèn)題：如何處理與調(diào)和城市規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系？我們需要怎樣的城市規(guī)劃秩序？三.當(dāng)前我國(guó)的城市規(guī)劃問(wèn)題

ProblemswithUrbanPlanninginChina

城市規(guī)劃法律的沿革

LawsandRegulationsonUrbanPlanninginChina我國(guó)目前涉及城市規(guī)劃的適用法律是2007年10月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。它涉及包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內(nèi)的全部城鄉(xiāng)規(guī)劃。此前適用1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》和1993年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。上述“一法一條例”分別適用城、鄉(xiāng)規(guī)劃，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)終結(jié)了這種在規(guī)劃法律方面的“城鄉(xiāng)分治”局面。當(dāng)前城市規(guī)劃的問(wèn)題

ProblemswithCurrentUrbanPlanninginChina一是城市規(guī)劃缺乏真正民主的公共選擇程序。規(guī)劃的編制主要是行政主導(dǎo)的，雖然根據(jù)過(guò)去的“城市規(guī)劃法”和現(xiàn)在的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求需要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的通過(guò)，但是立法機(jī)關(guān)基本上履行了“橡皮圖章”的作用，并沒(méi)有真正能夠利用民眾的分散知識(shí)和反映民眾的偏好和利益。二是缺乏維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利的規(guī)劃制度和程序，此外在城市規(guī)劃和管理中憲法規(guī)定的個(gè)人基本權(quán)利往往被空置。三是沒(méi)有真正納入?yún)⑴c式規(guī)劃或者合作式規(guī)劃程序，民眾參與缺失，難以表述其意愿。當(dāng)前城市規(guī)劃的問(wèn)題

ProblemswithCurrentUrbanPlanninginChina四是城市政府借助城市規(guī)劃，經(jīng)常以公共利益的名義侵犯?jìng)€(gè)人的產(chǎn)權(quán)。比如北京綠化隔離帶建設(shè)，對(duì)大量村莊的集體土地征用幾乎沒(méi)有提供補(bǔ)償，而集體土地的背后隱藏著農(nóng)民對(duì)土地的私人產(chǎn)權(quán)。五是城市規(guī)劃的實(shí)施本身也可能成為問(wèn)題。很多城市建設(shè)并沒(méi)有按照原有規(guī)劃實(shí)施。再次，政府主導(dǎo)的規(guī)劃與其他政府行為往往會(huì)導(dǎo)致非意圖的后果。比如北京市政府在20世紀(jì)50年代在蘇聯(lián)專家的指導(dǎo)下確立了同心圓型外擴(kuò)規(guī)劃，到了現(xiàn)在，這種規(guī)劃已經(jīng)無(wú)法解決進(jìn)一步集聚化所帶來(lái)的擁堵問(wèn)題。四.理想城市規(guī)劃的衡量標(biāo)準(zhǔn)

CriteriaforanIdealUrbanPlanning

從“是什么”到“應(yīng)該是什么”：

如何從實(shí)證轉(zhuǎn)向規(guī)范分析？弗里德曼：仿佛似然（asif）哈耶克：模式預(yù)測(cè)（patternprediction）理想城市規(guī)劃秩序的衡量標(biāo)準(zhǔn)

CriteriaforanIdealUrbanPlanning標(biāo)準(zhǔn)一：維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利的原則：這是任何政府政策與法規(guī)的立足點(diǎn)，也是政府權(quán)力合法性的來(lái)源。維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利的原則也意味著公共利益目標(biāo)并不是超越于個(gè)人基本權(quán)利，而是可以從個(gè)人基本權(quán)利推導(dǎo)得到。這種推導(dǎo)尤其是可以在羅爾斯意義上的“無(wú)知之幕”下或者在布坎南意義上的“局部無(wú)知之幕”下，根據(jù)契約主義和憲政主義的理路進(jìn)行。標(biāo)準(zhǔn)二：民主決策原則。這是民主的公共選擇原則。這種民主的公共選擇建立在標(biāo)準(zhǔn)一即維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利的基礎(chǔ)上。只有如此，民主才不會(huì)異化為“多數(shù)暴政”，避免走向其初衷的反面。標(biāo)準(zhǔn)三：引入專家知識(shí)的原則。城市規(guī)劃離不開(kāi)專家，但是，如果不遵循標(biāo)準(zhǔn)一和二，專家往往受到政府的左右，而不是真正為上述意義上的公共利益服務(wù)。標(biāo)準(zhǔn)四：推行參與式規(guī)劃(participatoryplanning)，甚至是合作式規(guī)劃(collaborativeplanning)原則。前者強(qiáng)調(diào)整個(gè)社區(qū)參與城市規(guī)劃的戰(zhàn)略與管理過(guò)程，或者參與社區(qū)層面的規(guī)劃過(guò)程。后者不僅強(qiáng)調(diào)整個(gè)社區(qū)的參與，還強(qiáng)調(diào)其成員進(jìn)入共同決策，從而為公民提供真正決定社區(qū)事務(wù)的機(jī)會(huì)。地方層面：民主與非民主單純參與式規(guī)劃，或者“參與式民主”，離開(kāi)了基本的民主制度，就不是民主在民主政體里，有了基本的民主制度，參與式規(guī)劃或者“參與式民主”是錦上添花離開(kāi)個(gè)人自由的維護(hù)，不是真民主，因?yàn)槿菀自斐伞岸鄶?shù)暴政”五.理想城市規(guī)劃秩序的性質(zhì)

CharateristicsofanIdealUrbanPlanning

理想的城市規(guī)劃秩序

IdealOrderofUrbanPlanning理想的城市規(guī)劃秩序，需要遵循上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。這樣一種秩序，既能維護(hù)個(gè)人利益，又能兼顧可自個(gè)人利益推導(dǎo)而出的公共利益。具體操作當(dāng)中，存在著許多問(wèn)題需要解決。比如很多發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃中往往動(dòng)用土地分區(qū)規(guī)劃（“zoning”）這種規(guī)劃工具。土地分區(qū)規(guī)劃是指地方政府根據(jù)其管轄權(quán)對(duì)轄內(nèi)土地用途進(jìn)行劃分并按此施加限制。很明顯，土地分區(qū)規(guī)劃也需要遵循上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。問(wèn)題是，這種土地分區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)于不同土地用途規(guī)劃區(qū)的房地產(chǎn)所有人和使用人造成的損失或者收益是不對(duì)稱的，而且很難將它們一一完全內(nèi)部化。遵循上述標(biāo)準(zhǔn)仍是要旨理想的城市規(guī)劃秩序的性質(zhì)

CharacteristicsofIdealOrderofUrbanPlanning理想的城市規(guī)劃秩序是一種利用了很多人之間的知識(shí)分工的秩序，與自由兼容和允許試錯(cuò)的秩序。在短期，這種秩序是城市內(nèi)很多人共同參與的、共治的產(chǎn)物。在長(zhǎng)期來(lái)看，它是一種演化的城市規(guī)劃秩序。包括城市規(guī)劃目標(biāo)、工具、其后形成的秩序都是演化的。在全國(guó)層面，由于各城市都自下而上地形成演化的城市規(guī)劃秩序，總體上將呈現(xiàn)地方多樣性、奧斯特羅姆意義上的自主治理和“多中心”（polycentricity）秩序理想的城市規(guī)劃秩序-從哈耶克的秩序理論視角

IdealUrbanPlanningOrderfromthePerspectiveofHayekianTheoryofOrder哈爾克的秩序四角自發(fā)秩序“共治秩序”“共同建構(gòu)秩序”局部建構(gòu)秩序整體建構(gòu)秩序秩序可欲性的三大維度與自由兼容試錯(cuò)知識(shí)分工理想的城市規(guī)劃秩序-從哈耶克的秩序理論視角

IdealUrbanPlanningOrderfromthePerspectiveofHayekianTheoryofOrder理想的城市規(guī)劃秩序不同于哈耶克意義上的自發(fā)秩序(spontaneousorder)。根據(jù)哈耶克的看法，自發(fā)秩序是指系統(tǒng)內(nèi)部自組織產(chǎn)生的秩序，是“人的行動(dòng)（humanaction）的產(chǎn)物，但不是人為設(shè)計(jì)(humandesign)的產(chǎn)物”。具體而言，這種內(nèi)部秩序是系統(tǒng)內(nèi)部人的自組織行動(dòng)的產(chǎn)物，而不是系統(tǒng)外部人為設(shè)計(jì)、計(jì)劃、建構(gòu)的產(chǎn)物。比如說(shuō)市場(chǎng)、大多數(shù)道德規(guī)則和習(xí)俗規(guī)則是自發(fā)演化而來(lái)，非人為設(shè)計(jì)的，屬于自發(fā)秩序。究其原因，一個(gè)自發(fā)秩序的演化生成基于許多個(gè)體的計(jì)劃和行為，以及很多人之間的知識(shí)分工（divisionofknowledge）與合作。根據(jù)哈耶克，許多知識(shí)都是分散知識(shí)(dispersedknowledge)或局部知識(shí)（localknowledge），即特定人所發(fā)現(xiàn)和掌握的、分散在特定時(shí)間和地點(diǎn)的知識(shí)。這決定了人類的集體行為往往需要知識(shí)的分工自發(fā)秩序允許試錯(cuò)哈耶克：競(jìng)爭(zhēng)作為發(fā)現(xiàn)程序（competitionasadiscoveryprocedure)理想的傅城市規(guī)兵劃秩序被不同于炒哈耶克農(nóng)所指的整體建構(gòu)（tot柜al竿con料str件uct脾ion）秩序。蠶哈耶克批遷評(píng)的建構(gòu)秩晌序（con述str火uct災(zāi)ed脖ord墾er），實(shí)指整體建構(gòu)糠秩序。建構(gòu)狼秩序是杜指系統(tǒng)犬外強(qiáng)加陷的秩序齊，是一穗種計(jì)劃唉秩序。維建構(gòu)秩牲序往往球是具體霉的秩序型，是刻歲意創(chuàng)造頓出來(lái)的拿，服務(wù)洞于該秩現(xiàn)序創(chuàng)造誘者的目搬的。建這構(gòu)秩序真是與自析發(fā)秩序菜對(duì)立的娛。哈耶反克對(duì)“枯建構(gòu)秩死序”的鉆警惕、豈乃至敵撒視，關(guān)求鍵在于晴反對(duì)“授建構(gòu)秩幼序”中伙與個(gè)人摘自由不娛兼容的維因素，而且納不允許休知識(shí)分李工和試掉錯(cuò)。哈耶克展反對(duì)建構(gòu)闖主義的理魔性主義(co苦nst繳ruc團(tuán)tiv番ist財(cái)ra較tio貫nal翅ism考)或建構(gòu)理備性(co晝nst硬ruc予tiv肥ist把ra倘tio幣nal劫ity戒)，或者建我構(gòu)主義（con買str塞uct脈ivi逝sm），而贊遇成演化的仰理性主義(evo算luti胞onar脫yra學(xué)tion旺alis勺m)或演化捆理性（evol舊utio匙nary剝r(jià)at古iona菜lity）。整體建炎構(gòu)秩序繞最突出鹿的例子路是計(jì)劃撐經(jīng)濟(jì)體妖制。如果城市嚷規(guī)劃單單窩由城市政袍府領(lǐng)導(dǎo)人賠說(shuō)了算，貨那也是一踏種整體建杏構(gòu)秩序理想的囑城市規(guī)免劃秩序詳不同于傾哈耶克繭所贊成愛(ài)的“零星建叨構(gòu)”（pie企cem鞏eal仇co窯nst侄ruc屢tio雨n）秩序凍。哈耶克贊敬同波普爾阿的“零星她社會(huì)工程墨”(pie淋ceme靜als陣ocia置len由gine胞erin矮g)主張。根據(jù)波籃普爾，誕“零星社會(huì)忽工程技術(shù)……允許重餅復(fù)試錯(cuò)艘，而且桑它允許室逐步改撤進(jìn)?！卑凑账麗?ài)的批判雖的理性挪主義邏拖輯理路因，只有炭通過(guò)不脆斷試錯(cuò)（tria魚(yú)lan導(dǎo)der屈ror）、猜翁測(cè)和推蝕翻，才剪能逐步傭逼近真融理。這臂里，科漏學(xué)成為累“試錯(cuò)渴、猜測(cè)尚和推翻番的交替夢(mèng)變化關(guān)歸系，一擇條可能依犯錯(cuò)的蠟、旨在振消除錯(cuò)穗誤的道廢路，而加不是一奴條不會(huì)耍犯錯(cuò)的五、通往抓真理的刃道路”舍。理想的城裳市規(guī)劃秩苦序非常類渡似于一種朗隱含于哈胃耶克秩序鞏觀內(nèi)部的劣、有待發(fā)脂現(xiàn)的秩序督，亦即“共同建火構(gòu)”(mut碎ual漆cons魄truc齒tion閣)或者“共治”秩序，而其實(shí)渡質(zhì)仍然是斥轄區(qū)公民屢的自主治灑理秩序。哈耶克繩在其有宜關(guān)自由燦銀行制奴度(fr們ee少ban暑kin溝g)和“兩炮院制”披（bica待mera女lsy岡stem）都是其全構(gòu)想的。掘它們與理?yè)嵯氲某鞘墟?zhèn)規(guī)劃秩序殼一樣，不歉屬于上述巡壽三類哈耶計(jì)克所多少副述及（但眠不一定明憤確冠名）植的秩序。貿(mào)但與三類豬均有所聯(lián)末系。比如肯演化的理?xiàng)澫胍?guī)劃秩宣序、自由亭銀行制度龜和“兩院樣制”這三個(gè)設(shè)扭想的系統(tǒng)去性、整體廁性較強(qiáng)，伶容易被誤煙解為“整視體建構(gòu)”息。但是，衡從系統(tǒng)論希角度看，漁這個(gè)“整言體”對(duì)于鵲更大的社脹會(huì)系統(tǒng)而南言明顯是初個(gè)局部。此外，由肢于這三種徹秩序安排呈都是與個(gè)啊人自由兼彈容，利用收知識(shí)分工和允許試膠錯(cuò)，完全骨不同于色“整體迎建構(gòu)”誘。這三閥種秩序頌的真正興生成、挪運(yùn)作和此形成，稍是很多醫(yī)個(gè)體參液與和共你同建構(gòu)降的結(jié)果欲，在長(zhǎng)軌期體現(xiàn)稻很大的窩自發(fā)性桐，但不扮同于自焦生自發(fā)虛的“自飯發(fā)秩序腿”，因共為它們糊有著較展強(qiáng)的建迫構(gòu)成分艦。它們田反映演駐化理性物，但是筋其系統(tǒng)框性和總班體性較戚強(qiáng)，將傍其完全碎劃歸“山局部建枝構(gòu)”有化些不妥泥。正因尚如此，饒可以把閥它歸為瞧哈耶克賽所涉略供的、隱鋸患于其逮秩序理元論的第敲四種秩濾序，即處“共同染建構(gòu)”滾秩序這種“震共同建這構(gòu)”或者“續(xù)共治”秩序，睛是建立沖在遵循蔬上述四若項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)堆基礎(chǔ)上蠻的，因般而體現(xiàn)拍為“共塑同的局騰部建構(gòu)然”秩序趙，或者豆是“共偶同的零吃星建構(gòu)購(gòu)”秩序仿。它是也與自由階兼容的研，利用糞了知識(shí)徹分工。兼它在長(zhǎng)跡期則體殿現(xiàn)為演持化的秩醒序特征注意點(diǎn)：蠅如何保證斤演化的方合向在沒(méi)有特懷定約束條且件下，并你非所有的桶自發(fā)秩序密、零星建倚構(gòu)秩序和伍共同建構(gòu)耕秩序都是約可欲的“可以與客自由兼容兔、可以允半許知識(shí)分漠工和允許橋試錯(cuò)”不與同于“要易與自由兼剩容、要允令許知識(shí)分蘿工和要允陜?cè)S試錯(cuò)”要求自程發(fā)秩序不、零星疼建構(gòu)秩斃序和共水同建構(gòu)炭秩序“總要與自系由兼容柱、要允濕許知識(shí)舊分工和寇要允許瞧試錯(cuò)”六.政策意蘊(yùn)Poli政cyI猴mpli繳cati姓ons政策意附蘊(yùn)Poli楚cyI新mpli魔cati陶ons理想的城傻市規(guī)劃秩最序既然有腰著這么多郵的好處，警就值得我儀們?nèi)プ非蟾?。但是，淹要?shí)現(xiàn)理補(bǔ)想的城市限規(guī)則秩序珍，就需要漆遵循上述被四大標(biāo)準(zhǔn)京。這四大孫標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于舊我國(guó)也構(gòu)久成四大條巷件。中國(guó)的捧城市規(guī)凳劃過(guò)程扛中，維澡護(hù)個(gè)人凝基本權(quán)頃利不足穗，民主西的公共瓜選擇秩日序缺失羞，專家魄往往依離照作為圾委托人盡的