新形勢(shì)下我國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題探討

千百年來(lái)，作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，農(nóng)民與土地有一種天然的依存關(guān)系，特別是對(duì)于我國(guó)這一人多地少的農(nóng)業(yè)大國(guó)更是如此。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第一要素，其重要作用不僅在于土地的承載功能和生產(chǎn)功能，更在于土地的保障和其他附加功能。但是，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村工業(yè)化和城市化，大力發(fā)展工業(yè)、服務(wù)業(yè)，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大城市規(guī)模，努力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次和水平，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面進(jìn)步。而推進(jìn)工業(yè)化和城市化，必然要求把一部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)移到工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市建設(shè)中，就必須不斷把一些擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)的農(nóng)民從土地上分離出來(lái)、從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，從而產(chǎn)生一批失去土地的農(nóng)民。而土地又是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，失去土地后農(nóng)民生產(chǎn)生活和就業(yè)將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于體制、機(jī)制和管理等多方面的原因，導(dǎo)致我國(guó)“無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障”的失地農(nóng)民越來(lái)越多，成為新的困難群體，從而引發(fā)信訪、上訪事件甚至群體性事件頻頻發(fā)生，成為影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)安定穩(wěn)定的重要因素。解決失地農(nóng)民的出路問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，成為關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。因此，新形勢(shì)下研究和解決失地農(nóng)民問(wèn)題，對(duì)于深化社會(huì)主義農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的理論和實(shí)踐研究，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)具有十分重要的意義。一、新形勢(shì)下農(nóng)民失地造成明顯的雙重社會(huì)影響1980年以后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在土地福利均分(農(nóng)村按人口均分土地)的原則下，把土地分給農(nóng)民，并以此作為保障農(nóng)民基本生活需要的手段，通過(guò)土地政策努力協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，土地的福利績(jī)效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其保障功能的發(fā)揮奠定基礎(chǔ)，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。同樣，失地農(nóng)民的產(chǎn)生也是一個(gè)國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中的必然環(huán)節(jié)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，在我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村土地被大量征用，大量的農(nóng)民變成失地農(nóng)民，失地農(nóng)民的出現(xiàn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、注重效率的必然結(jié)果，同時(shí)農(nóng)民失地也表現(xiàn)出一定的負(fù)面影響。(一)農(nóng)民失地形成的正面影響1.有利于提高土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率，優(yōu)化土地資源配置。土地資源的優(yōu)化配置，是指土地資源在各產(chǎn)業(yè)的分配使整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)出水平達(dá)到最大化，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。土地作為一種極其稀缺資源，只有同勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等其他要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能實(shí)現(xiàn)要素之間的優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。一方面，農(nóng)民離開(kāi)原有的土地，加速了土地流轉(zhuǎn)，可使土地由低效率的分散使用向高效率的集中利用轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要；另一方面，當(dāng)農(nóng)戶的人口或勞動(dòng)力發(fā)生變化，改變了人地關(guān)系原有的平衡，勞動(dòng)力、土地等資源組合明顯不合理時(shí)，可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)調(diào)整土地與勞動(dòng)力的組合比例，以提高資源的配置效率。2.有利于加快我國(guó)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)驗(yàn)表明，不同產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各個(gè)行業(yè)的用地?cái)?shù)量不同，或者說(shuō)一定數(shù)量的土地資源用于不同產(chǎn)業(yè)(行業(yè))，其投入產(chǎn)出結(jié)果會(huì)有很大差異。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民離開(kāi)原有的土地，有利于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在我國(guó)現(xiàn)階段，勞動(dòng)力資源從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)成為了一種必然，工業(yè)的快速發(fā)展，也需要大批的廉價(jià)勞動(dòng)力，在中國(guó)就相應(yīng)出現(xiàn)了外出打工現(xiàn)象。對(duì)主要?jiǎng)趧?dòng)力已外出務(wù)工的農(nóng)戶而言，其所承包土地的收益通常不會(huì)達(dá)到主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工前的水平，因此農(nóng)民離開(kāi)原有土地有利于提高農(nóng)民的收入。農(nóng)村土地實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，一方面將促進(jìn)有非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的兼業(yè)農(nóng)戶，在得到合理補(bǔ)償后，愿意放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，全心全意發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性，有效地避免農(nóng)戶的兼業(yè)化及勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)倒流的現(xiàn)象；另一方面出讓農(nóng)村土地使用權(quán)也為放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶提供了一筆轉(zhuǎn)讓費(fèi)，有助于解決他們發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的啟動(dòng)資金問(wèn)題。3.有利于我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。從人口學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，城市化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民市民化。城市化本身就是農(nóng)村人口比重下降，城市人口比重上升的過(guò)程。一方面，大量農(nóng)民流入城市直接導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的增加，擴(kuò)展了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)規(guī)模，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工的深化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條；另一方面，農(nóng)民規(guī)模的縮減，為農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用現(xiàn)代化的投入要素，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。二者之間存在著放大效應(yīng)，在一定的條件下能夠形成一個(gè)良性系統(tǒng)，具有自我累積的效果，促進(jìn)城市化和農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。(二)農(nóng)民失地帶來(lái)的負(fù)面影響[1]中國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占大多數(shù)的大國(guó)，土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，是農(nóng)民的命根子。而在推進(jìn)工業(yè)化和城市化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必然要求部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必然會(huì)使一些農(nóng)民失去土地，也必然會(huì)產(chǎn)生失地農(nóng)民。農(nóng)民失去土地，不僅僅意味著失去了生產(chǎn)資料，更由于土地對(duì)農(nóng)民的承載、就業(yè)和福利等特殊作用，對(duì)失地農(nóng)民而言意義更加重大。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民失去土地產(chǎn)生了一系列的負(fù)面影響，具體表現(xiàn)在：1.農(nóng)民失去土地實(shí)際上是失去一筆最重要的家庭財(cái)富。馬克思認(rèn)為，土地所有權(quán)乃是一切財(cái)富的最初源泉。農(nóng)民與土地血肉相連，土地不僅是農(nóng)民生活的基本保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，而且也是農(nóng)民最重要的財(cái)富。由于土地的不可再生性和資源的緊缺性，土地的基本資產(chǎn)功能已經(jīng)凸現(xiàn)。尤其是我國(guó)的《土地承包法》賦予農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)以及繼承權(quán)，保證了農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性、排他性和自主性，賦予了農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，土地的增值功能引人注目，沿海地區(qū)每畝上百萬(wàn)元的地價(jià)為農(nóng)地增值提供了想象空間。所以，對(duì)農(nóng)民而言，土地是家庭最重要的財(cái)富，是他們發(fā)家致富的資本，失去土地，就意味著失去了家庭最寶貴的一筆財(cái)富。2.農(nóng)民失去土地意味著失去了最基本的就業(yè)崗位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)方式多樣化，一部分農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)就業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的多元化和兼業(yè)化。但是，由于歷史和社會(huì)的原因，我國(guó)大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)觀念相對(duì)陳舊，文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，在非農(nóng)就業(yè)中呈現(xiàn)弱勢(shì)，很難在正式的城市勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)仍是他們最基本的就業(yè)崗位，失去土地就意味著失去了最基本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。3.農(nóng)民失去土地意味著失去了一種低成本的生活方式。受歷史的影響，中國(guó)農(nóng)村的許多地區(qū)依舊保持著儉樸的生活方式，他們的許多生活資料都直接來(lái)自于土地的產(chǎn)出，日出而耕，日落而息，柴米油鹽，自給自足，生活簡(jiǎn)單而精神富足，一切城市該有的支出在這里則能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，對(duì)城市而言實(shí)際上是一種低成本的生活方式。而失去土地后，一些失地農(nóng)民被迫離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，然而城鎮(zhèn)生活的日常開(kāi)支如取暖費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)等大幅增加，必將導(dǎo)致生活水平下降。4.農(nóng)民失去土地意味著失去了生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)農(nóng)民而言，失去土地不僅僅意味著勞動(dòng)資料的喪失，更意味著農(nóng)民與土地相關(guān)聯(lián)的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、就業(yè)權(quán)以及教育權(quán)等權(quán)利受到了不同程度的損害甚至喪失；同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元分割所存在的制度壁壘，失去土地的農(nóng)民又很難融入城市，在生活、就業(yè)等方面與市民地位相差較大。這些失去土地的農(nóng)民，尤其年齡較大的農(nóng)民便成了“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員。據(jù)一些城市的調(diào)查資料，失地農(nóng)民已超過(guò)城市“低?！比丝诘?0%，個(gè)別地區(qū)甚至超過(guò)80%。5.農(nóng)民失去土地將對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生沖擊。早在二千多年前春秋時(shí)期的管仲就說(shuō)：“地者，政之本也，是故地可正政也?！边@說(shuō)的是在農(nóng)耕社會(huì)土地制度對(duì)社會(huì)政治的影響，事實(shí)上中國(guó)歷史上許多社會(huì)政治動(dòng)蕩，甚至改朝換代都與農(nóng)民失去土地成為流民有關(guān)。在我國(guó)目前工業(yè)化的過(guò)程中，部分農(nóng)民離開(kāi)土地實(shí)現(xiàn)向城市居民的轉(zhuǎn)變是歷史的必然。關(guān)鍵問(wèn)題是這種城市化應(yīng)該同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，應(yīng)該是一個(gè)自然而有序的發(fā)展過(guò)程。那種不顧社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而利用強(qiáng)制性的權(quán)力對(duì)農(nóng)民的剝奪，必然會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。二、農(nóng)民失地現(xiàn)象引發(fā)的亟待解決的突出社會(huì)問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化步伐的明顯加快，城市地域和規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)用土地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量迅速增多，相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題日益增多。(一)耕地逐年減少，失地農(nóng)民快速增長(zhǎng)隨著我國(guó)工業(yè)化，城市化進(jìn)程的加快，各種用地需求大量增加，導(dǎo)致我國(guó)耕地逐年減少，2008我國(guó)耕地總面積為18.2574億畝，我國(guó)嚴(yán)守18億畝的耕地紅線變得越來(lái)越困難。我國(guó)耕地銳減的原因主要如下：一是開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立過(guò)多過(guò)濫，占用了大量耕地。違規(guī)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)遍布省、市、縣(區(qū))甚至不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一些村莊。據(jù)國(guó)土資源部不完全統(tǒng)計(jì)，在2004年清理整頓之前，全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)多達(dá)6015個(gè)，規(guī)劃面積3.54萬(wàn)平方公里，而有的工業(yè)園區(qū)建設(shè)“小而散”，甚至不超過(guò)10畝。而目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的6015個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，只有259個(gè)和1559個(gè)是由國(guó)務(wù)院和省一級(jí)政府及其有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的。開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的多頭和無(wú)序?qū)徟苯訉?dǎo)致耕地的銳減。開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積已超過(guò)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的總和，其中相當(dāng)數(shù)量是耕地，而且有的是高產(chǎn)農(nóng)田。二是城市建設(shè)占用了大量耕地。不少城市違反城市總體規(guī)劃，追求時(shí)尚，相互攀比，不切實(shí)際地建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大草坪、主題公園，有的還盲目擴(kuò)建大學(xué)城、行政中心。有個(gè)城鄉(xiāng)總?cè)丝诓蛔?0萬(wàn)的一個(gè)小縣，竟準(zhǔn)備將縣城的建成區(qū)面積擴(kuò)大到126平方公里。按城市平均每萬(wàn)人占地為1～1.2平方公里推算，這個(gè)縣城未來(lái)應(yīng)當(dāng)有100多萬(wàn)的人口規(guī)模。諸如此類城市規(guī)劃建設(shè)中競(jìng)相求大的趨勢(shì)在不少地方蔚然成風(fēng)。據(jù)對(duì)22個(gè)省(區(qū)、市)的不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年初，在建和擬建的大學(xué)城有46個(gè)，占地面積超過(guò)40萬(wàn)畝。許多地方政府為吸引內(nèi)外資，無(wú)條件大面積地征用平整開(kāi)闊、交通便捷的農(nóng)民用地，搞大廣場(chǎng)、大馬路等中央三令五申嚴(yán)禁建設(shè)的“形象工程”。更有甚者，為了開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、修建豪宅別墅、娛樂(lè)場(chǎng)所而大肆征地囤積居奇。一些地方為改善投資環(huán)境，還競(jìng)相興建高爾夫球場(chǎng)。初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已建、在建和擬建的高爾夫球場(chǎng)多達(dá)306個(gè)，遍及26個(gè)省(區(qū)、市)，占地面積48.8萬(wàn)畝，其中也占用了不少耕地。此外，一些地方為了賬目平衡，采取到其他地方買指標(biāo)的方式征地，還有一些地方化整為零，把國(guó)務(wù)院才能批的權(quán)限搞到縣一級(jí)就能批，導(dǎo)致動(dòng)輒數(shù)百畝、上千畝甚至數(shù)平方公里的土地“流失”。(二)土地征用制度不完善造成對(duì)農(nóng)民利益的損害土地征用是國(guó)家對(duì)集體收回土地所有權(quán)的行為。國(guó)家依據(jù)建設(shè)需要，依法將集體所有的土地給予適當(dāng)補(bǔ)償和安置剩余勞動(dòng)力后轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。土地征用的結(jié)果使集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城鎮(zhèn)集體中個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)需要使用集體所有土地的，也需由國(guó)家進(jìn)行征用，其土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家所有。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度的缺陷正逐步顯現(xiàn)出來(lái)，主要體現(xiàn)在：第一，政府土地征用行為的非規(guī)范性。不論是國(guó)家公益性建設(shè)項(xiàng)目，還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，或者是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，從國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)到個(gè)體企業(yè)用地，從國(guó)家、企業(yè)、單位到個(gè)人，不論何種投資主體搞建設(shè)，凡涉及占用集體土地，一律動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“為了公共利益”這個(gè)范圍。第二，農(nóng)地征用費(fèi)用補(bǔ)償規(guī)定過(guò)低。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，即使是按照《土地管理法》規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)(土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和30倍)給予補(bǔ)償，仍然無(wú)法使相當(dāng)部分農(nóng)民維持原有的生活水平，以致在土地征用的過(guò)程中出現(xiàn)了被征地農(nóng)民抗拒之事，從而嚴(yán)重影響了國(guó)家建設(shè)用地的取得和社會(huì)的穩(wěn)定。第三，政府土地征用行為存在一定程度的非公正性。我國(guó)征地只是由行政機(jī)關(guān)獨(dú)自審批，審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，征地程序中也沒(méi)有向公眾說(shuō)明(證明)征地目的合法性(符合公共利益需要)和合理性的步驟，更沒(méi)有引入征地目的合法性的司法審查程序。由于土地征用制度不完善，使征地權(quán)被濫用，農(nóng)用土地大量流失，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，失地農(nóng)民問(wèn)題也不斷產(chǎn)生[2][3]。(三)目前失地農(nóng)民的安置方式難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)如何對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理有效的安置是失地農(nóng)民生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。20世紀(jì)90年代以來(lái)，被征地農(nóng)民安置方式不斷創(chuàng)新，由原來(lái)的農(nóng)業(yè)安置、招工安置和貨幣安置發(fā)展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社會(huì)保障安置等多種方式。這幾種安置方式在一定的歷史階段發(fā)揮了積極的社會(huì)作用，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題。招工安置方式由于安置企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不穩(wěn)定以及被安置失地農(nóng)民的素質(zhì)不高，存在失地農(nóng)民被安置后就下崗的狀況，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大。留地安置方式只能在耕地多的地方實(shí)行，并且農(nóng)地資源分配存在困難。一次性貨幣補(bǔ)償(俗稱“一腳踢”)安置是近年來(lái)在社會(huì)上普遍推行的一種方式，這種安置方式按平均產(chǎn)值的倍數(shù)給付，簡(jiǎn)單易行，操作方便，但失地農(nóng)民一旦用完有限的補(bǔ)償費(fèi)就可能陷入困境，因此這種方式在土地未大量征收或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的情況下，有其可行性，但對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)尚在起步階段的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，農(nóng)民脫離土地而謀生的各種條件和潛在機(jī)會(huì)較少，故貨幣安置等于沒(méi)有安置，被征地農(nóng)民面臨著失地又失業(yè)的困境。入股安置可以使農(nóng)民長(zhǎng)期享受企業(yè)發(fā)展帶來(lái)的利益，是一種長(zhǎng)期可行的安置方式，但入股經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)民與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)緊密聯(lián)系起來(lái)，如果企業(yè)出現(xiàn)虧損、倒閉、破產(chǎn)，失地農(nóng)民就會(huì)陷入失地又失業(yè)的境地。另外，入股分紅可能會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)比從事農(nóng)業(yè)耕作時(shí)更為可觀的收入，對(duì)于那些能夠從入股分紅中獲利更多的地區(qū)來(lái)說(shuō)，農(nóng)民會(huì)希望自己的土地被征用，這在一定程度上不利于耕地保護(hù)；對(duì)農(nóng)民失去房屋，住房安置來(lái)說(shuō)，都要裝修新居，更新家具，加之城鎮(zhèn)居民的生活費(fèi)用高，一些失地農(nóng)民為此花光了全部積蓄，有的甚至欠債。這種情況對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然改善了生活條件，提高了生活質(zhì)量，但畢竟是一種強(qiáng)制性的提前消費(fèi)，打亂了農(nóng)民事前對(duì)消費(fèi)、積累、投入的安排，其中會(huì)有一些農(nóng)民把原來(lái)打算投資的發(fā)展資金轉(zhuǎn)移于應(yīng)對(duì)搬遷和改善生活；社會(huì)保障安置本身是一種典型的具有可持續(xù)發(fā)展眼光的安置方式，但是，資金來(lái)源是其面臨的最大難題，而對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)安置來(lái)說(shuō)，如將被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款中的很大一部分用于保險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)籌資能力不足，一旦失去土地保障的農(nóng)民不能自行解決就業(yè)時(shí)，可能對(duì)他們的長(zhǎng)期生活造成威脅[4][5]?？梢哉f(shuō)，伴隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，失地農(nóng)民群體呈現(xiàn)日益龐大的趨勢(shì)，失地農(nóng)民的分散性個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)也逐漸演變?yōu)槿后w性風(fēng)險(xiǎn)。僅僅對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一些“快餐式”安置會(huì)對(duì)他們未來(lái)的生存和發(fā)展產(chǎn)生不利影響，也為社會(huì)的和諧與穩(wěn)定埋下了深深的隱患。(四)地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展觀與政績(jī)觀的偏差導(dǎo)致對(duì)失地農(nóng)民利益的侵害各級(jí)地方政府既是國(guó)土資源(包括集體土地)的宏觀管理者，又是國(guó)有土地所有權(quán)的實(shí)際行使者，管理者和所有者職能的重疊安排使地方政府(其實(shí)質(zhì)是地方政府管理者的集合)具有了政治利益最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化的雙重目標(biāo)，而這種目標(biāo)在短期內(nèi)又體現(xiàn)出相互促進(jìn)的特質(zhì)，在這種雙重目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，政府行為會(huì)不可避免地出現(xiàn)偏差，這種偏差是政府利益本位觀的外化和表現(xiàn)，具體體現(xiàn)在土地征用中的與民爭(zhēng)利上。目前一些地方政府政績(jī)考核只看城市建設(shè)等表面內(nèi)容，卻不計(jì)成本，更不管人民是否滿意、能否承受。這種錯(cuò)誤的政績(jī)觀又進(jìn)一步促使許多地方政府為籌集工業(yè)化和城市化建設(shè)資金大肆圈地，片面追求規(guī)模的擴(kuò)張，或者以低價(jià)征用農(nóng)民土地搞開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價(jià)把土地送給投資者，爭(zhēng)相以最低廉的條件招商引資。在上級(jí)政府對(duì)地方政府與企業(yè)的監(jiān)督行為不到位的情況下，這就必然造成了目前土地征收權(quán)的濫用和補(bǔ)償安置不到位，失地農(nóng)民的利益難以保障。三、解決我國(guó)農(nóng)民失地引發(fā)問(wèn)題的主要對(duì)策在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村進(jìn)程中，“三農(nóng)”問(wèn)題始終是問(wèn)題的核心，減少農(nóng)民推動(dòng)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，解決失地農(nóng)民問(wèn)題則是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。失地農(nóng)民問(wèn)題實(shí)際暴露的是我國(guó)土地制度、征地制度和社會(huì)保障制度存在重大缺陷。農(nóng)民缺乏土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，缺乏基本的社會(huì)保障以及征地過(guò)程的不合理性和非市場(chǎng)化是造成失地農(nóng)民問(wèn)題的制度原因；而政府或集體對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償、就業(yè)安置和社會(huì)保障問(wèn)題考慮不夠，是導(dǎo)致農(nóng)民失地失業(yè)問(wèn)題日益嚴(yán)重的關(guān)鍵。當(dāng)前，我們要通過(guò)一系列制度安排和政策措施，使農(nóng)民能夠以“土地?fù)Q身份”、“以土地?fù)Q職業(yè)”、“以土地?fù)Q保障”，以期在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益。(一)明確土地產(chǎn)權(quán)主體抓好農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的明確工作，做到承認(rèn)現(xiàn)狀尊重歷史，因地制宜，尊重農(nóng)民意愿，不搞一刀切。不管采取哪種形式，都必須明確集體土地所有權(quán)主體，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)真正做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)屬合法、權(quán)責(zé)明確、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。通過(guò)明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地所有者的權(quán)屬意識(shí)和集體意識(shí)，保障集體對(duì)承包土地的最終收益權(quán)和處置權(quán)。與此同時(shí)，還要逐步做到所有權(quán)、使用權(quán)(承包權(quán))、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益都得到合法保護(hù)。承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利，確保土地流轉(zhuǎn)權(quán)利平等。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則和堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民為主的原則。農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開(kāi)發(fā)方式。當(dāng)前，在既有的產(chǎn)權(quán)制度下，我國(guó)各地展開(kāi)了形式多樣的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，社會(huì)成了一個(gè)巨大的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，以成都為代表的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾乎涵蓋全國(guó)各地的各種制度創(chuàng)新，如在都江堰開(kāi)始了劃時(shí)代開(kāi)先河的農(nóng)村土地確權(quán)運(yùn)動(dòng)，并在成都形成了第一家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，促進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易范圍的擴(kuò)大以及市場(chǎng)的擴(kuò)散，有利于農(nóng)村土地與城市土地兩個(gè)市場(chǎng)形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，這有利于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。(二)嚴(yán)格界定“公共利益”邊界，規(guī)范政府征地行為規(guī)范政府征地行為，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)充《土地管理法》對(duì)政府征用農(nóng)地的規(guī)定，明確何為“公共利益”，限制政府對(duì)土地征用的權(quán)力，讓廣大農(nóng)民真正成為土地的主人，保護(hù)其應(yīng)有的權(quán)利。明確地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用，明確地方法規(guī)應(yīng)服從國(guó)家法規(guī)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)改變政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，不能以政府的盈利來(lái)評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)的政績(jī)，政府應(yīng)該逐步向服務(wù)性方向轉(zhuǎn)變，政府政績(jī)應(yīng)該由其服務(wù)水平的高低來(lái)決定。要加大對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償力度和對(duì)其再就業(yè)培訓(xùn)的扶持，讓農(nóng)民在失去土地后能夠有機(jī)會(huì)再就業(yè)，維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)并保證社會(huì)的穩(wěn)定。另外，要規(guī)范政府征地行為，必須改變地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、賣地的激勵(lì)。目前，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，與土地相關(guān)的收費(fèi)也是地方政府各部門改善福利的重要途徑；土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收，也成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要?jiǎng)訖C(jī)。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來(lái)源，才能打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，使其不再充當(dāng)建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，放棄低價(jià)征地和高價(jià)供地的行為方式[6]。(三)完善補(bǔ)償機(jī)制，力爭(zhēng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地補(bǔ)償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費(fèi)用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計(jì)系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。首先，合理的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以提高或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)。征地補(bǔ)償費(fèi)即便不能做到對(duì)失地?fù)p失的“全額賠償”，至少應(yīng)保證及時(shí)足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用?；诂F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低的實(shí)際，未來(lái)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三個(gè)因素，即土地的潛在收益和利用價(jià)值、土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能和土地市場(chǎng)的供需狀況。其次，修改《土地管理法》中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應(yīng)的條款，切實(shí)改變現(xiàn)行征地制度對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的現(xiàn)狀。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失及地面附著物外，還要增加農(nóng)民土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。第三，建立和完善農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí)；結(jié)合農(nóng)用地等級(jí)，制定農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估辦法。以農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)用地評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)，以經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格為參照，確定土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照資產(chǎn)評(píng)估辦法，確定其他各類財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障，確定就業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在單純的征地補(bǔ)償費(fèi)用之外，還應(yīng)增加一定數(shù)量的投資資金，專門用于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。(四)嚴(yán)格控制農(nóng)地征用，防止失地農(nóng)民人數(shù)過(guò)度膨脹[1]首先，完善土地用途管制制度。對(duì)各類用地的開(kāi)發(fā)分門別類制定嚴(yán)格的約束條件，控制土地利用密度和容積率，控制城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，有效保護(hù)農(nóng)用地；禁止不符合規(guī)劃用途的土地利用行為，對(duì)違反規(guī)劃用途的土地利用行為制定有力措施予以糾正。建設(shè)項(xiàng)目未將耕地開(kāi)墾費(fèi)列入投資預(yù)算的不予出具用地預(yù)審意見(jiàn)，嚴(yán)格審查建設(shè)用地的補(bǔ)充耕地方案，實(shí)行補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備指標(biāo)轉(zhuǎn)讓制度，建立耕地占補(bǔ)平衡考核機(jī)制，使耕地占補(bǔ)平衡工作規(guī)范化、制度化。其次，探索建立規(guī)劃許可證制度，依據(jù)規(guī)劃調(diào)控