成片土地開(kāi)發(fā)及出讓中存在的問(wèn)題和對(duì)策據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年上海市出讓土地201幅，計(jì)2010公頃；廣東省1992年出讓土地2503幅，計(jì)7374公頃。其中成行成片綜合開(kāi)發(fā)占極大比重，如大亞灣4個(gè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，面積達(dá)500公頃；香港新世界集團(tuán)公司在佛山投資10億港元，對(duì)300萬(wàn)平方米土地進(jìn)行住宅、旅游、商業(yè)等綜合開(kāi)發(fā)。到1993年初為止，地處內(nèi)陸的重慶市，在9.3平方公里的土地上，有7大開(kāi)發(fā)區(qū).180多個(gè)工地，正在施工的建筑面積達(dá)100余萬(wàn)平方米。據(jù)比較保守的估計(jì)，至1992年底，全國(guó)共有各類開(kāi)發(fā)區(qū)2000多個(gè)，規(guī)劃面積約1.5萬(wàn)平方公里。成片土地開(kāi)發(fā)區(qū)的面積一般為1—2平方公里.其中最大的是福建元洪投資開(kāi)發(fā)區(qū)50平方公里.其次是洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)30平方公里。成片土地開(kāi)發(fā)區(qū)有獨(dú)資、合資、合作等投資開(kāi)發(fā)形式；有工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、高科技開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)以及綜合開(kāi)發(fā)區(qū)等開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)類型。幾年來(lái)的實(shí)踐證明，鼓勵(lì)外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地，改善了開(kāi)發(fā)區(qū)所在地的基礎(chǔ)設(shè)施，加快了我國(guó)吸引外資的步伐，進(jìn)而促進(jìn)了區(qū)域面貌改觀和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，由于一些地區(qū)急于想改變落后面貌，放松對(duì)國(guó)家政策的把握和執(zhí)行，加之有關(guān)法規(guī)、政策不完善，相應(yīng)的監(jiān)督措施不力，因而在開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地及土地出讓上出現(xiàn)了一些盲目性等問(wèn)題。不進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃論證，盲目圈地，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置過(guò)多一些地區(qū)不看條件，不分地段，盲目圈地，形成省、地、縣、鄉(xiāng)都競(jìng)相興辦開(kāi)發(fā)區(qū)的局面。一些開(kāi)發(fā)區(qū)的興建沒(méi)有根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求與自然地理?xiàng)l件進(jìn)行充分地規(guī)劃論證，而是互相攀比，在形式和數(shù)量上趕浪潮，形成圍地?zé)帷⑴責(zé)?、炒地?zé)?。要建成前面說(shuō)的面積達(dá)1.5萬(wàn)平方公里的2000多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，需30萬(wàn)個(gè)億的投資，相當(dāng)于1992年全國(guó)固定資產(chǎn)完成投資的40倍；也就是說(shuō)，即使所有資產(chǎn)者投向開(kāi)發(fā)區(qū)，至少也要40年才能建成這些開(kāi)發(fā)區(qū)。土地出讓供大于求，價(jià)格偏低，國(guó)土收益大量流失土地出讓的數(shù)量過(guò)多，供過(guò)于求。不少地方超越國(guó)家規(guī)定的權(quán)限自行制訂優(yōu)惠政策或變相減稅讓利，靠低地價(jià)吸引外商，超優(yōu)惠出讓土地使用權(quán)。有資料表明，成片土地出讓地價(jià)，沿海地區(qū)一般每畝（0.066公頃）一萬(wàn)元左右，高的數(shù)萬(wàn)元，低的僅幾千元。內(nèi)陸地區(qū)地價(jià)更低，有的甚至低于土地開(kāi)發(fā)的成本價(jià)格。為爭(zhēng)外資競(jìng)相壓低地價(jià)，無(wú)疑是對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊，是嚴(yán)重違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，它使國(guó)家在未來(lái)的土地增值中流失了大量的收益，不利于地產(chǎn)市場(chǎng)的培育完善。大量良田沃土被占用，或者閑置，建設(shè)用地嚴(yán)重超計(jì)劃1991年全國(guó)各類建設(shè)占用耕地達(dá)58萬(wàn)公頃，比上年增加約30%,耕地凈減少23.3萬(wàn)公頃。1992年全國(guó)絕大多數(shù)省市區(qū)非農(nóng)建設(shè)占用耕地大大突破計(jì)劃，成片土地開(kāi)發(fā)占地80是耕地開(kāi)發(fā)區(qū)的興建是我國(guó)耕地面積銳減的主要原因之一。以湖南省漢壽縣太子廟經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，該開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積107公頃，其中占用耕地69公頃，是漢壽縣以往每年三項(xiàng)建設(shè)占用耕地面積的3—5倍。一些地區(qū)生產(chǎn)力水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施難配套，造成開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源閑置荒蕪；或者大量土地被用地單位和外商長(zhǎng)期掌握，政府通過(guò)土地供應(yīng)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的能力大大削弱。土地出讓后監(jiān)控手段不力，管理薄弱，土地市場(chǎng)投機(jī)現(xiàn)象多隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地會(huì)自然增值，有的用地戶獲得土地使用權(quán)后，不按合同要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而是坐等土地增值炒地皮；有的僅進(jìn)行少量開(kāi)發(fā)，未真正達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件就開(kāi)始轉(zhuǎn)讓土地；有的遲遲不動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)。不少經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)招商進(jìn)度慢，開(kāi)發(fā)資金到位率低。對(duì)于這些問(wèn)題.政府缺乏有力的監(jiān)控手段，正常管理顯得十分薄弱。成片土地開(kāi)發(fā)經(jīng)常還存在一些其他問(wèn)題，如忽視環(huán)境保護(hù)，引進(jìn)項(xiàng)目雷同化、低水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化等。上述問(wèn)題在成片土地開(kāi)發(fā)及土地出讓中已不鮮見(jiàn)，在許多地方普遍存在。今后，開(kāi)發(fā)區(qū)興建和土地出讓工作應(yīng)從追求數(shù)量、疏于管理轉(zhuǎn)變到注重質(zhì)量、強(qiáng)化管理上來(lái)。具體說(shuō)來(lái)，解決這些問(wèn)題應(yīng)從下面幾個(gè)方面入手。第一，加強(qiáng)宏觀控制，做好規(guī)劃工作。從全國(guó)總體戰(zhàn)略高度出發(fā)，為將來(lái)發(fā)展留出適當(dāng)?shù)目臻g，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在一定的時(shí)期，政府出讓的土地總面積不要超過(guò)10年內(nèi)可能的開(kāi)發(fā)量。做好成片開(kāi)發(fā)土地的規(guī)劃工作：（1）成片開(kāi)發(fā)區(qū)的興建，包括地塊數(shù)、用地面積、利用方向等，要納入統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)規(guī)劃，做到有計(jì)劃出讓外商要投資開(kāi)發(fā)的地塊應(yīng)是事先納人規(guī)劃的地塊。（2）成片土地開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和小區(qū)建設(shè)規(guī)劃要接受區(qū)域國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)，并與之相銜接。第二，合理確定土地出讓價(jià)格，提高國(guó)有土地資產(chǎn)收益率。鼓勵(lì)外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地，是政府有償有限期出讓土地、促進(jìn)土地商品化的切實(shí)步驟。政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)收取一定的出讓金，招商引進(jìn)外資項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)域開(kāi)發(fā)，這是一種“引鳥(niǎo)筑巢”和“以外引外”的對(duì)外開(kāi)放形式。為增加土地開(kāi)發(fā)的透明度，提高國(guó)土資產(chǎn)的收益，必須研究和制定合理的土地出讓價(jià)格合理的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)至少滿足三個(gè)條件：一是體現(xiàn)以地聚財(cái)，為政府增加財(cái)政收人；二是滿足征地補(bǔ)償；三是符合級(jí)差地租原理。出讓土地做到優(yōu)質(zhì)高價(jià)，劣質(zhì)低價(jià)。政府要加強(qiáng)對(duì)土地出讓價(jià)格的宏觀引導(dǎo)規(guī)范化管理，可由國(guó)土、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)等部門組成土地價(jià)格評(píng)估委員會(huì)，對(duì)成片土地出讓價(jià)格實(shí)行統(tǒng)一評(píng)估.合理確定基準(zhǔn)地價(jià)。并把行政區(qū)內(nèi)土地分等劃級(jí)分成若干基準(zhǔn)地價(jià)檔次，再根據(jù)每幅出讓土地的區(qū)位、使用性質(zhì)、容積率、供求狀況等因素浮動(dòng)，進(jìn)而確定每幅出讓土地的地價(jià)，以此作為外商合同和有關(guān)主管部門審批成片土地立項(xiàng)的依據(jù)。第三，壟斷土地出讓一級(jí)市場(chǎng)，強(qiáng)化政府對(duì)出讓土地的控制權(quán)。土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，允許土地使用權(quán)依法進(jìn)人市場(chǎng)，這是我國(guó)土地使用制度的重大改革。我們?cè)试S外商獲取土地使用權(quán)后進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，并可以依法經(jīng)營(yíng)土地，對(duì)土地使用權(quán)實(shí)行再轉(zhuǎn)讓。但土地使用權(quán)的出讓，是建立在國(guó)家擁有所有權(quán)及地面地下重要資源控制權(quán)基礎(chǔ)上的。強(qiáng)調(diào)政府壟斷成片土地出讓一級(jí)市場(chǎng)，掌握出讓土地控制權(quán)，有四個(gè)方面的要求：一是不僅對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地，而且對(duì)城鎮(zhèn)郊區(qū)榘體土地、農(nóng)村成片土地和過(guò)去無(wú)償劃撥的土地一級(jí)市場(chǎng)，都實(shí)行高度壟斷，井采取積極措施，實(shí)施,五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理）。正如鄒家華副總理指出的：,土地出讓必須經(jīng)土地管理部門辦理手續(xù)”，,政府對(duì)土地出讓的壟斷，要體現(xiàn)在對(duì)土地開(kāi)發(fā)實(shí)行’五統(tǒng)一’上”。二是成片土地屬國(guó)家所有，各類房地產(chǎn)公司不能擁有所有權(quán)，出讓土地使用權(quán)的收入不能轉(zhuǎn)化為公司利潤(rùn)。三是各級(jí)政府出讓土地后，即使是合同出讓期限內(nèi)，因?yàn)橹卮蠡A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，可以按原出讓價(jià)收回土地使用權(quán)。在成片土地出讓合同及立項(xiàng)批文中應(yīng)明確寫(xiě)上這一條。四是要重視資源保護(hù)。如成片土地開(kāi)發(fā)原則上不得占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，更不得占用一級(jí)（永久）保護(hù)區(qū)；不得占用或破壞永久性的測(cè)繪標(biāo)志；不得占用出讓土地范圍內(nèi)的地下礦產(chǎn)資源等。第四，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)“生地”，嚴(yán)格控制占用耕地，扭轉(zhuǎn)建設(shè)用地失控局面。如何協(xié)調(diào)好外資用地與農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。為了進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放.吸引外資，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，成片開(kāi)發(fā)用地必須充分保證；為了認(rèn)真貫徹土地基本國(guó)策，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，考慮中華民族子孫后代的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，耕地面積必須保持穩(wěn)定。因此，應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的多種調(diào)控手段，鼓勵(lì)外商成片開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)荒山、荒坡、荒灘，提高土地資源的利用率。具體措施：1、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，制定和落實(shí)保護(hù)措施。2、加強(qiáng)成片土地出讓的計(jì)劃性，分期下?lián)芊寝r(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地指標(biāo)。3、在收取土地出讓金（包含造地費(fèi)）時(shí)，對(duì)開(kāi)發(fā)“生地”者給予一定優(yōu)惠。4、劃入開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)但久未動(dòng)用的土地，要組織農(nóng)民復(fù)耕.避免土地閑置。5、嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)總量控制目標(biāo)，促進(jìn)成片開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)同步。第五.土地出讓中以招標(biāo)、拍賣方式為主，減少協(xié)議批租。協(xié)議出讓的方式主要適用于非營(yíng)業(yè)性單位用地，如行政、科教、文衛(wèi)等部門用地，福利商品房用地，高科技項(xiàng)目用地等。從1989年12月1日深圳首次采用公開(kāi)拍賣方式，出讓國(guó)有土地使用權(quán)（面積8588平方米，拍定價(jià)525萬(wàn)元）開(kāi)始，廣州、珠海、上海、廈門以及內(nèi)陸許多地方都相繼敲響了地改的鑼聲。但是，廣東、上海、重慶、黑龍江、深圳、北京等地資料顯示，土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣出讓難。以這兩種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓土地使用權(quán)的數(shù)量，一直難以突破建設(shè)用地總量的百分之十。用拍賣和招標(biāo)的方式出讓土地，能杜絕,條子地”、“關(guān)系地”等不正常地獲取土地的方式，地價(jià)較合理，資金易到位。目前，要讓招標(biāo)、拍賣,唱主角”，關(guān)鍵是做好兩方面的工作：一是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，禁止權(quán)力進(jìn)入土地市場(chǎng)，不以行政干預(yù)、長(zhǎng)官意志阻礙土地真正走進(jìn)市場(chǎng)的進(jìn)程；二是對(duì)近期需出讓的土地，按城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的要求，有關(guān)部門密切配臺(tái)，超前做好分區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。第六，成片土地開(kāi)發(fā)既要依法審批叉要提高辦理效率，要切實(shí)加強(qiáng)土地出讓后的管理。各地為了調(diào)動(dòng)外資參與土地出讓的積極性，在審批用地時(shí)不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高辦事效率，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，減少了外商經(jīng)營(yíng)管理的外部成本。但有的地方無(wú)視國(guó)家稅法和土地法，超越權(quán)限擅自制訂發(fā)布稅費(fèi)減免辦法，對(duì)外造成了不良影響；有的盲目下放審批權(quán)限.放松正常的行政監(jiān)督和執(zhí)法行為，對(duì)土地出讓后用地者履行合同情況管理不力。目前要做好以下幾個(gè)方面的工作：一、實(shí)行分級(jí)分類審批以減少層次，實(shí)行聯(lián)合會(huì)審制度以減少環(huán)節(jié)，實(shí)行項(xiàng)目立項(xiàng)和可行性研究報(bào)告?次性報(bào)批以減少重復(fù)。二、按中共中央關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見(jiàn)和國(guó)發(fā)（1993）33號(hào)文件精神，繼續(xù)對(duì)現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立審批權(quán)和土地審批手續(xù)進(jìn)行認(rèn)真清理、整改。三、加強(qiáng)土地出讓合同管理非縣以上國(guó)土部門鑒定的出讓合同一律無(wú)效。政府要定期檢查出讓合同執(zhí)行的情況，發(fā)現(xiàn)不履行合同的現(xiàn)象及時(shí)處理。四、對(duì)出讓后的土地進(jìn)行清理檢查。未按時(shí)招商的要促成盡快招商；兩年內(nèi)未動(dòng)工建設(shè)的應(yīng)由政府收回土地使用權(quán);對(duì)未達(dá)到開(kāi)發(fā)進(jìn)度要求而進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的，增收土地增值稅。第七，加強(qiáng)立法工作，把土地資產(chǎn)管理納入法制軌道。我們要借鑒國(guó)