權利與權力博弈的制度變遷―――行政訴訟原告資格的憲政詮釋

內(nèi)容提要：行政訴訟原告資格所關注的對象主要是公民權益受到行政權侵犯后尋求司法權保護的問題。但行政訴訟原告資格本身也是一個“場”，它向我們提供了社會主義中國憲政化的特性和基本走勢。根據(jù)我國憲法規(guī)定，行政訴訟原告資格所依據(jù)的僅僅是一種人權推定，這種規(guī)定的模糊性卻導致了理論和現(xiàn)實對原告資格的曲解，必須在憲法中對此進行明確。原告資格背后所反映的是司法積極主義的一種彰顯，實際上透露出社會主義中國在憲政道路上對于國家主義和個人主義的徘徊和抉擇，不僅是繼受傳統(tǒng)理論的產(chǎn)物，更是面對國家治理難題的應對之策。

關鍵詞：憲政行政訴訟原告資格國家主義個人主義

Abstract：Thesubjectmatterofstandinginadministrativelitigation，whichismainlyaboutthejudicialprotectionof“individuals”aggrievedbyanallegedmisuseofadministrativepower,isitselfanareawherethecharacteristicsandbasictrendoftheconstitutionalizationofsocialistChinaarevividlytotheconstitution,standinginadministrativelitigationisadministrativelitigationisapresumptionofhumanrightstheambiguiltyofwhichhasledtosomemisunderstandingintheoryandrealityandneedstobeclarified.Theunderlyingbackgroundofthestandinginadministrativelitigationisthereflectionofthedemandfor“anactivejudicialrole”aswellastheillustrationofthehesitationandchoiceofsocialistChinabetweengovermentalismandindividualismtowardsitsconstitutionaldemocracy,whichisnotonlyaproductofabsorbingconventionaltheoriesbutalsoaresponsetothedifficulitiesingovernmentregulation.

KeyWords：constitutionaldemocracyadministrativelitigationstanding

governmentalismindividualism

設立原告資格所要解決的問題是具備何種條件的主體可以成為原告。依據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格又稱為“起訴資格”，是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分。從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告“如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益；另一方面原告資格解決的是法院是否享有審判某一司法爭端的權力”。〔1〕(P1260---1261)然而行政訴訟原告資格本身就是一個“場”，它符合了當代中國的多重因素。因此，它就成為我們分析中國現(xiàn)實社會中某些問題提供了一個角度，一種方法。透過它，我們可以對某些價值趨向作出判斷，在權力和立法技術上對中國的憲政理念作出一種詮釋。從某種意義上來講，行政訴訟原告資格只是一個象征性的符號，它向我們展示出了社會主義中國“憲政化”的特性和基本走勢。

一、行政訴訟原告資格依據(jù)的憲法推定

行政訴訟原告資格所關注的對象主要是公民權益受到行政權侵犯后尋求司法權保護的問題，而公民的權益和國家權力又是與憲法的相關規(guī)定相聯(lián)系的。憲法的核心就是規(guī)定公民權利與公共權力之間的關系，這在憲法學界已經(jīng)得到了較為統(tǒng)一的認識。行政法作為動態(tài)的憲法、憲法的具體化，更是把這一關系體現(xiàn)得淋漓盡致。

理論界一般認為，行政訴訟原告資格的憲法依據(jù)是憲法第四十一條第一款，該款規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。這里的“申訴、控告或者檢舉的權利”具有非常寬泛的內(nèi)涵，類似于傳統(tǒng)的請愿權，既有政治權利意義上申訴權和控告權，也有非政治的申訴權和控告權。前者可視為實體性的權利，可納入監(jiān)督權的范疇；后者則多屬于程序性的權利，即“獲得權利救濟的權利”。[①]

外國憲法一般均明確規(guī)定公民享有接受裁判的權利，其中包括民事訴訟權和刑事訴訟權以及接受公正審訊的權利等一系列權利[②]?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》也已將其列入重要地位加以詳細規(guī)定[③]。所謂接受裁判的權利，又可稱為裁判請求權，根據(jù)日本蘆部信喜教授較為公允的界說，指的是任何人均可平等地要求超然獨立與政治權力之外的公平的司法機關，對其權利和自由進行救濟，而且不受該種公平的法院以外的任何機關之裁判的權利〔2〕(P230)。我國在現(xiàn)實中實際存在著具有特定內(nèi)涵的裁判請求權，但現(xiàn)行憲法并沒有對該項權利作出明文規(guī)定。可見在制定憲法之初，制憲者并沒有把行政機關及其工作人員與公民之間可能出現(xiàn)的糾紛可以通過訴訟途徑得到解決考慮進來。至少，憲法制定者對行政訴訟的出臺是缺少憲法準備的。為此，在目前的情形下，只能通過憲法解釋學的技術對第41條的申訴權和控告權加以擴大解釋，進行人權推定，從中引申出裁判請求權的內(nèi)涵。

對人權進行推定，是人權分類中不得已而采用的方法。在人權有可能被列舉宣告的時候，應盡量避免使用推定的方式。理由主要是，被推定出來的人權如果缺乏制度上對其認可的效力，如立法解釋中的認可或司法判決中的認可，則其仍是可以隨意被人曲解和踐踏的。“人權在需要推定的時候，時常抵擋不住公權力侵害的危險。人權推定只有與國家的義務推定共同作為制度確定的時候，前一種推定才可能是有效的。這后一種推定指的是國家權力要對公民生活予以干預，必須負有自證根據(jù)的義務。即對公民而言，可推定法律所不禁止的都是可為的，換言之,都是自由的；對國家而言，可推定為凡未找到法律作為準予干預的依據(jù),則其干預就都是無效的，凡干預就是侵權。當這兩種推定同時成為一種制度時，權利推定才是有意義的。”〔3〕

行政訴訟原告資格憲法依據(jù)的缺失，退而甘求一種人權推定的模糊規(guī)定的做法，形式上無疑使行政訴訟原告資格這一重要的裁判請求權利缺乏憲法的支持。由于我國不存在憲法訴訟和違憲審查制度，憲法規(guī)定的基本權利的保障是通過部門法實現(xiàn)的，是一種相對的，間接的保障，這就要求部門法與憲法之間存在良好的協(xié)調(diào)機制。法律技術上的完善盡管能彌補這規(guī)定的模糊，但明確規(guī)定裁判請求權和原告資格無疑是最優(yōu)選擇，訴權作為公民基本權利的保障性權利也應該由憲法明文規(guī)定在公民基本權利的專章之中。一方面對訴訟法尤其是行政訴訟法更好地貫徹憲法精神和理念，另一方面也是民主發(fā)展、人權保障的必然要求。同時，這也是我國履行國際公約的締約義務與國際接軌的需要。在人權方面，中國在90年代開始積極參與國際人權活動，到目前為止，中國已是二十一項國際人權公約的締約國〔4〕。1997年中共十五大和2002年十六大的報告中都提倡尊重和保障人權，并且隨著中國加入WTO以及保障人權在憲法修正案當中的規(guī)定，人權保障的法制化已是歷史發(fā)展的必然選擇。

二、制度變遷下的人權保障[④]

行政訴訟法第2條的規(guī)定“公民法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。而《若干問題的解釋》第12條規(guī)定的“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！笨梢娊裹c主要集中在三個變量：行為、司法保護的對象以及兩者之間的因果關系。三個變量的任意變化都會導致制度設計的迥異，這三個變量中在我國變化最大的無疑是司法保護的對象從合法權益發(fā)展到法律上利害關系?！案鲊姓V訟制度允許具訴權起訴之廣狹，考慮到確保行政之靈活、法的安定性、避免濫訴所生之訴訟過量殃及司法之功能等”?！?〕(P138)可見，任何一個變量的變化都是各種因素綜合權衡的結果。

而“任何制度安排都不過是宏觀環(huán)境制約下要素結構變化的結果”〔6〕(P222)行政訴訟原告資格的變遷反映的絕非從1989年到1999年的十年間的變化，更多的是體現(xiàn)出建國以來，乃至建國之前中國社會的憲政意識和發(fā)展歷程。同時“法律根植于文化之中，它在一定的文化范圍內(nèi)對特定社會在特定時間和地點所出現(xiàn)的特定需求作出回應”〔7〕(P155)。為什么會出現(xiàn)這種變化？

“數(shù)千年來，官員總是說，刁民太多，管理太難——所以，官員總是把法律當作管理百姓的工具。數(shù)千年來，百姓總是說，貪官可惡，不治不行。——因此，百姓總想叫法律嚴格對待官員?！薄?〕(P1)那么設定原告資格的本意是站在“官”的立場，還是反映“民”意呢？行政訴訟原告資格實際涉及到了中國憲政化的國家機關與民，以及如何處理權利與權力之間的關系等問題。1989年的《行政訴訟法》或者更往前推至1982年的《民事訴訟法(試行)》，乃共和國成立之后中國公法的真正起步。從立法上來看，《國家賠償法》、《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《行政復議法》等法律都是在這十年間頒布的。法律的內(nèi)容涉及到了行政權力行使過程中的監(jiān)督救濟和事后監(jiān)督救濟，可見制定法的立法目的都轉(zhuǎn)到了規(guī)范行政權、保護公民合法權益上面[⑤]。新中國成立后相當長時期內(nèi),學術界認為社會主義國家的法律都是維護人民大眾根本利益的，不存在公、私法劃分的問題，或者干脆說都是公法，然而這些觀點并沒有維持太長時間，中國社會結構自經(jīng)濟體制改革后開始了公與私的界分和對峙，并在人們的感情建構中取得一席之地，行政訴訟制度的建立是新的社會結構與感情建構在政治與法律上的體現(xiàn)，同時標志著行政法與憲法的肇端?！?〕

江澤民同志在黨的“十五大”報告中指出，要“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”獨立公正的司法制度是正確解決糾紛，對受害的公民提供充分救濟、保障法律正確實施和實現(xiàn)司法公正的關鍵，也是當前法制建設的重要內(nèi)容。一般認為行政權與司法權都是代表國家權力，之間是相互配合，只是分工不同。把行政權與司法權在執(zhí)行法律、實行專政、綜合治理等方面的共同性盲目擴大，導致了司法權嚴重的行政化?！叭绻痉嗖煌⒎嗪托姓喾至?，自由也就不存在了?！绻痉嗤姓嗪隙鵀橐唬ü俦銓⑽沼袎浩日叩牧α俊薄?0〕(P156)。

對私人權益進行司法保障，其背后的基本哲學是：“1、行政機關在本質(zhì)上傾向濫權而侵害人民權益；2、容易濫權的行政機關必須受法律的約束；3、不論是避免行政機關濫權或保障人民權益，都必須藉由獨立公正并具有法律專業(yè)的法院進行?！薄?1〕(P10)而在中國傳統(tǒng)社會中，司法與行政不分且隸屬于行政。在這種體制下，司法不僅不可能獨立而且很難形成一套現(xiàn)代的審判制度和程序制度。

政府“法外行政”的傳統(tǒng)意識深刻影響它對法治的接受能力、限度、速度，新中國建立的行政主導型的國家、社會體制強化了政府的權力，司法因諸多政治、歷史因素的制約并沒有取得和形成在現(xiàn)代國家所應有的獨立性和尊榮地位，反而被融入行政體系之中，導致其依附性，更遑論權威性。如1951年制定的《人民法院暫行組織條例》，將各級法院視為同級人民政府的組成部分。我國在新中國建立以后的相當長的時間，司法一直受到行政部門的領導和監(jiān)督，盡管1954年憲法廢除了行政與司法不分的體制，建立了獨立的司法機構和制度，確立了司法機關依法獨立行使審判權的法制原則，然而1957年反右斗爭的擴大化，導致司法獨立被當作資產(chǎn)階級的法制原則而受到徹底批判和否定，而公檢法聯(lián)合辦公、當整理到審批案件、行政與司法不分的體制在實踐中得到了廣泛的應用。尤其是我國自社會主義改造完成之后，建立了高度集中的經(jīng)濟管理體制，行政權力介入社會生活的各個方面，司法機關的人財物都受到政府部門的管理和控制，司法機關事實上成為政府的職能部門，并且以保障行政權作為司法訴訟活動的直接目的?！?2〕(P493)司法機關內(nèi)部也實行行政官吏制，審判活動采取下級服從上級的行政模式進行操作，在這種情況下，司法機關不僅不可能獨立，而且也不可能監(jiān)督行政機關守法。〔13〕(P296)

梅利曼所言“大陸法系的法律秩序的實行要依靠兩個因素，一個是法典生效的時間，另外一個則是司法機關對此的反應”〔7〕(P150)。行政訴訟法從頒布到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了十幾個年頭，司法實踐中關于行政訴訟爭議的案件層出不窮。由于“立法時常‘超前’，又經(jīng)?！疁蟆?；法律規(guī)定有時流于泛泛，有時又失于瑣細；一方面，人們經(jīng)常抱怨無章可循，另一方面，人們又經(jīng)常地漠視和違反規(guī)則。諸如此類的矛盾還可以舉出很多，而不論原因可能是什么，有一點很明顯，即這種情態(tài)客觀上為創(chuàng)造性的司法活動保留了一個相當大的空間”?！?4〕(P100)最高人民法院兩次頒布司法解釋試圖來彌補制度漏洞與實踐操作的鴻溝。司法解釋無疑是司法機關最有法律意義的反應，法院對法律進行司法解釋有很多規(guī)則，然而如何更深入地挖掘?qū)嵲诜ǖ纳顚雍x，也成為司法機關面臨的難題之一。正如格雷在論《法律的性質(zhì)和淵源》的講演中所說：“之所以出現(xiàn)所謂的解釋的困難，是在立法機關對之完全沒有概念的時候——當時的立法機關從未想到今天會對該制定法提出這個問題；這時法官并不是確定當年立法機關心中對某個問題是如何想的，而是要猜測對這個立法機關當年不曾想到的要點——如果曾想到的話——立法機關可能會有什么樣的意圖”〔15〕(P5)。最高人民法院根椐中國社會行政糾紛的現(xiàn)狀及其所表現(xiàn)出來的多樣性制定了新的司法解釋，通過借用第三人的概念來規(guī)定利害關系人的原告資格，把原告資格的權益標準擴大到“法律上的利害關系”。

從合法權益到司法解釋所確立的“法律上的利害關系”，司法機關對公共行政的審查范圍呈逐漸擴大之勢，實際上所表現(xiàn)出來的是司法積極主義的彰顯。盡管這完全符合中國社會的發(fā)展趨勢和保障公民權益、監(jiān)督行政機關依法行政的要求，然而司法解釋對此作出規(guī)定的法律效力卻頗值得人去玩味。新司法解釋的所有規(guī)定都不能超越《行政訴訟法》的立法宗旨，這是由司法解釋的地位所決定的。雖然新司法解釋確實在許多方面給人以耳目一新之感，但是這種“新”決不是突破《行政訴訟法》的“新”，只是表明原來的司法解釋在有關方面作了不恰當?shù)慕忉?，或者司法實踐中作了不準確的理解。新司法解釋或是恢復了《行政訴訟法》的本來面目，或是澄清了長期以來人們在有關問題上不準確的理解?！读⒎ǚā返?2條第一款規(guī)定“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會?！倍罡呷嗣穹ㄔ褐挥蟹山忉屢髾?，并無解釋權。加上整個行政訴訟機制都是建立在憲法第41條這種推定的機制上，更使得行政訴訟原告資格的認定缺乏雄厚的憲政底蘊。一方面是司法實踐中大量司法解釋的涌現(xiàn)，另一方面卻是法律對法律解釋的明確限制。由此可見，最高人民法院的司法解釋似乎有些師出無名的意味，司法積極主義若真正落到實處，必須是立法、司法、行政三方面的配合，而這都必須在憲法的文本中得到明確規(guī)定。

而原告資格某種程度上又成為限制行政救濟的一道門檻。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，越是法治化高的環(huán)節(jié)，人為設置的障礙越多，越是不暢，復議比信訪的門檻高，限制多、訴訟比復議的門檻高，限制多，這樣，就使絕大多數(shù)行政被侵權人進不了復議機關之門，更進不了法院，只能被迫去信訪。而當事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問題解決不了，其在信訪路上還下不來。因為其往往錯誤認為，只要堅持信訪下去，似乎哪一天總會有解決問題的希望，以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多；〔16〕因此，原告資格的設置必須考慮到在人權保障這個公共目標之下行政救濟制度之間的配合和協(xié)調(diào)。

三、行政訴訟原告資格的憲政使命

美國學術團體聯(lián)合會主席凱茨介紹的一個關于憲政定義的共識，包括三個方面：憲政是由一組用于制定規(guī)則的自足或自覺的規(guī)則構成的，即憲法是“法之法”；憲政是由意識形態(tài)和文化決定的一系列特殊道德觀點，如尊重人的尊嚴、承認人生而平等、自由并享有幸福的權利；任何有意義的憲政概念必須考慮到“合法性”和“同意”?！?7〕恰當?shù)卣f，行政訴訟原告資格包含了中國對憲政的不同理解，表達了不同的范式。

從憲法文本上看，1975年憲法和1978年憲法都把公民權利和義務一章放在國家機構一章之后，但現(xiàn)行憲法的修憲者決定將這一章的位置提前，以表示國家權力屬于人民，先有公民的權利，才有國家的權力；同時，不僅增加了公民權利條款的數(shù)量，而且恢復了1954年憲法關于法律面前人人平等原則，擴大了公民的政治權利范圍，增加了對公民權利的程序性保障條款。憲政意味著對于政府權力和公民權利的制度安排，它保障公民權利并制約政府權利。行政訴訟原告資格恰恰是中國憲政過程中的一個縮影。界定原告資格的目的“是為了防止濫訴，正確地執(zhí)行司法審查的職能，是司法審查成為解決爭端、保證行政機關核發(fā)地行使職權、尊重個人權益的工具，而不是成為妨礙行政的絆腳石”〔18〕(P617)。“如果沒有一種由社會規(guī)范或慣例形成的制度制約，沒有一種內(nèi)化的或身體化的意識形態(tài)的約束，沒有不同權力的相互制衡，我們沒有理由相信由公職者代表的國家就一定會——且不說堅持不懈地——為社會的公益而工作”?！?9〕(P18)設定行政訴訟原告資格的出發(fā)點就是對政府行為“合法性”的質(zhì)疑，拒絕對政府任何行為的同意和服從。

“總結西方自啟蒙以降的歷史，對包括行政訴訟在內(nèi)的法律及其他社會制度的生成、發(fā)展與完善產(chǎn)生深刻、持久影響的思想觀念無疑是自由主義的政治理念。”〔20〕(P21)強調(diào)個人自由無疑是自由主義的核心內(nèi)容。在自由主義的觀念里，個人在社會群體當中具有優(yōu)先性，社會群體僅僅是實現(xiàn)個人利益的途徑。約翰?密爾認為，中國社會幾千年停滯的原因，就在于“使一族人民成為大家都一樣、叫大家都用同一格言同一規(guī)律來管制自己的思想和行為”，他并且將這種“使一切人都成為一樣”的做法叫作“中國理想”。〔21〕從發(fā)生學角度來看，中國社會的法治發(fā)展選擇的是一條與西方法治截然不同的道路。用現(xiàn)代意義上的法治來衡量，中國的法治是一種外發(fā)型的法治，是隨著西方列強的尖船利炮而來。中國的先進分子從“中學為體、西學為用”式的溫柔的抵抗到主動漂洋海外學習西方的政治法律制度的轉(zhuǎn)變也是一種痛苦的認識過程。從一開始憲政在中國更多的是一種“憲政之夢”，它飽含無數(shù)中國人國家富強的夢想。因此，從國家富強的目標出發(fā)，“國家優(yōu)先、個人在后”便是社會主義中國憲政的主要理念。毛澤東同志在關于1954年憲法的草案的講話中進一步闡述了這樣的理念：“我們現(xiàn)在要團結全國人民，要團結一切可以團結和應當團結的力量，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的寫的。”〔22〕(P131)因而，從憲法開始引入中國的那天起，憲政圖景開始在中國人腦海中不再是海市蜃樓時，憲政就被注入深深的使命，也背負了沉甸甸的歷史包袱。所以，“憲政從西方的‘個人人本主義’轉(zhuǎn)換為中國的國家主義是非常自然的事情。”〔23〕(P172)在50年代至70年代，由于國家對社會高度的垂直整合，中國人基本上都是通過作為“縱式社會”的基層組織的單位或社隊參與社會過程的。人們的社會活動一般是代表單位(城里人)或社隊(社員)的活動，或者是在單位或社隊內(nèi)部發(fā)生的活動。近20年的改革開放使城里人不再完全依附于單位,使農(nóng)村人從社員變?yōu)榇迕?，于是，個人的歸屬(客觀的)和認同(主觀的)在制度上具有了從單一性向多樣性變化的條件?！?4〕就法的屬性來講，不同人的不同利益需求、人們對法可能產(chǎn)生的不同理解、法所可能產(chǎn)生的沖突的解決，在當時特定的年代里都被消解在統(tǒng)治階級意志的經(jīng)典命題中。[⑥]從80年代早期延續(xù)到90年代，圍繞法的社會性與階級性的問題，法學界進行了較多的討論?！?5〕這場討論面對現(xiàn)階段我國統(tǒng)治階級內(nèi)部的利益分化現(xiàn)象，強調(diào)法應當具有調(diào)整人民內(nèi)部利益的功能。行政訴訟法當中原告資格的存在，無疑表明公民具有了自己獨立的利益主張，也擺脫了法僅僅是階級統(tǒng)治工具的束縛。

“在中國，憲政在1905年似乎就有了端倪，但是，必須在文化上先有突破，否則，真正的民主制度難以建立”?！?6〕(P228)中國傳統(tǒng)文化中從未有過權利這一概念，其進入中國端賴鴉片戰(zhàn)爭后的西學東漸，并且極大地影響了其后的中國政治歷程。不論是清末的新政，還是民國政府，都可以看出“權利”在其中掙扎求活的努力。但是，20世紀前半期一方面是因為內(nèi)外交困的國際局勢，更重要的因為中國傳統(tǒng)極權勢力的巨大慣性，“權利”始終難以成為中國政治的主導性話語，并于1949年以后徹底從中國政治話語的辭典中消失殆盡。它的重新出現(xiàn)，要等到1978年的改革開放。但由于對這一詞匯的生疏，在80年代前半期，中國知識階層中不少人甚至分不清“權力”與“權利”之間的差別。到了今天，混用這兩個概念的文字依然不時出現(xiàn)。

1987年實行的《民法通則》在第7條規(guī)定“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟計劃，擾亂社會經(jīng)濟秩序”，第73條更是強調(diào)“國家財產(chǎn)屬于全民所有。國家財產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞”。而對個人財產(chǎn)的規(guī)定僅僅是在第75條規(guī)定“公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。公民的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收?！焙茱@然對公民的個人權益的規(guī)定采用列舉的方式，但從邏輯上看卻不周延，難免掛一漏萬。令人欣喜的是憲法修正案當中規(guī)定了“國家尊重和保障人權”，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，把對合法的私有財產(chǎn)放到社會主義公共財產(chǎn)同等重要的地位。這次修憲對私有財產(chǎn)權和人權的處理，既是大勢所趨，也是民心所向。私有財產(chǎn)在中國的大規(guī)模存在已是不爭的事實，非公有制經(jīng)濟在國民生產(chǎn)總值中的比例已近一半；修憲前的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，93%的城市居民希望修憲以保護私有財產(chǎn)〔27〕。從立法政策上來看，立法的重心已經(jīng)不僅僅是強調(diào)國家權益，而是逐漸突出私人權益在社會中的地位和比重。這表明中國社會開始由單一的國家主義開始逐步向國家主義、集體主義和個人主義多元化傾斜。[⑦]

四、合法權益：國家權力與公民權利的博弈均衡

行政訴訟原告資格預設了需要協(xié)調(diào)的是行政權與相對人之間的關系，行政權與司法權的關系、司法權與公民權益之間的關系。如何理順司法權與行政權的關系，是始終貫穿于行政訴訟法的一條主線?！皬恼w上來看，行政訴訟中司法權與行政權的關系應當表現(xiàn)為行政權自覺接受司法權的監(jiān)督，司法權尊重并公正地審查行政權?！敝饕憩F(xiàn)在兩個方面“一是在橫向上體現(xiàn)為行政訴訟受案范圍的寬窄，反映司法權對行政權監(jiān)督的廣度；二是在縱向上體現(xiàn)為司法審查程度的深淺，反映著司法權對行政權監(jiān)督的深度。”〔28〕這就需要涉及到司法權的本質(zhì)是什么？需要考慮到行政訴訟制度設置的本意是什么？而探求這些問題的答案無不和憲政息息相關。

原告資格是順應憲政？還是對憲政化的背離？這就不得不涉及到對“合法權益”的理解?！睹穹ㄍ▌t》第75條第二款規(guī)定“公民的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收?！睉斂梢钥醋餍姓V訟法合法權益表述的淵源。合法權益對原告資格的制約作用表現(xiàn)為：原告所主張的要求司法權予以保護的權益應當是受法律確認和調(diào)整的權益；應當是基于公民、法人或者其他組織法律地位和身份所享有的合法權益。依合法權益來確定原告資格，確實大大增加了司法解決行政糾紛的效率、且簡明扼要，更便于法官的實際運用和操作。在當時特定的年代里，也確實起到了應有的效果。

從利益上的一致性到利益的多元化，從法定權益到利害關系的變化，這一方面說明人們權利意識的增強，另一方面也說明訴訟利益保護的范圍確實在逐漸擴大。法定權益的局限性表現(xiàn)在立法的滯后性，不能囊括萬物、窮盡宇宙。一旦原告所主張的權益在法律找不到依據(jù)時，就有可能被排斥在救濟途徑之外。厘定合法權益范圍的路徑主要由三種：其一，法律未禁止或反對的；其二，法律確認的；其三，法律明確規(guī)定的。并且，在表面上，三個路徑因強調(diào)之重點不同，其有關合法權益范圍的結論似有從寬到窄之差異。但實際上，合法權益只是一個形式要件而非實質(zhì)要件，即只要具體行政行為與原告權益有利害關系，即可賦予其原告資格，而不是要求原告權益必須是合法權益。原告權益的合法性審查與保護是訴訟程序開始以后的事情。原告對訴權的行使是為了保護其在行政法律關系中的合法權益，而原告對起訴權的行使和原告資格的取得是為了保護訴權的真正行使。我們很難想像，某個具體行政行為屬于可訴案件，但與該具體行政行為具有法律上的利害關系的行政相對人或者相關人，卻因以其權益不合法為由而不能取得原告資格和起訴權。原告資格和起訴權作為啟動訴訟程序的保障，只是一種程序性的救濟權利，只要存在法律上的利害關系，其本身就是合法的和受法律保護的。“無論各項制度創(chuàng)新或改革之間存在怎樣的差異，無論提供制度產(chǎn)品的政府行為之內(nèi)容是怎樣的迥然不同，公法的使命依舊是萬變不離其宗的。一言以蔽之，公法旨在追求和確保政府行為的合法性?！薄?9〕由此可見，公民的權利是否合法與政府行為合法性之間不存在必然的聯(lián)系，換句話說即使公民的權益與法律規(guī)定不一致并不能得出政府行為就是合法的結論。

目前的實踐做法，實際上是把合法權益的適用范圍擴大化、審查期間提前化。制度設計的一廂情愿，而忽略了行政訴訟本身所應具有的價值趨向和科學性，而把把實然應然化。原告資格的如此設定既和行政訴訟所規(guī)定的訴訟目的相適應，又暗和了二十世紀90年代中國社會所處的特殊時期。一方面是中國傳統(tǒng)文化與憲法相結合所轉(zhuǎn)化的“國家主義”，另一方面是改革開放以來“個人權利”逐漸成為公眾話語的趨勢。原告資格在制定之初，更多的是一種協(xié)調(diào)，通過協(xié)調(diào)國家主義和個人主義在中國社會中的比重，使國家權力和公民權利在國家運行狀態(tài)中達到一種和諧與平衡。行政訴訟原告資格對公民權益既保護和限制的雙重職能，止于合法權益，是國家權力與公民權利博弈的暫時均衡，反映了在現(xiàn)有憲政結構下國家控制公民的限度。我國行政訴訟原告資格體現(xiàn)了中國當?shù)匦姓▽W者建構行政法治的初步努力，它不僅是繼受傳統(tǒng)理論的產(chǎn)物，更是面對國家治理難題的應對之策。

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