淺談?wù)厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)模式評(píng)析與選擇

關(guān)鍵詞:流轉(zhuǎn)模式；宅基地使用權(quán)；市場(chǎng)

內(nèi)容提要:宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是宅基地制度的核心問(wèn)題，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是個(gè)法律問(wèn)題，也是個(gè)事關(guān)經(jīng)濟(jì)政治制度的問(wèn)題。隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，在一些城市出現(xiàn)“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象，這些探索無(wú)疑具有創(chuàng)新之處但也有不足，其結(jié)果只是部分解決了城鄉(xiāng)交界處的宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因而只能是權(quán)宜之計(jì)。在全國(guó)范圍內(nèi)建立一套宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度以填補(bǔ)我國(guó)土地制度的相關(guān)空白才是當(dāng)務(wù)之急。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是指宅基地使用權(quán)因轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、征收等方式導(dǎo)致使用權(quán)主體變更及其宅基地性質(zhì)的變化。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是宅基地制度的核心問(wèn)題，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是個(gè)法律問(wèn)題，而且也是一個(gè)事關(guān)經(jīng)濟(jì)和政治制度的問(wèn)題。對(duì)于宅基地上房屋的所有權(quán)問(wèn)題，我國(guó)《物權(quán)法》并沒(méi)有特殊的限制，也未授權(quán)給“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，那么我們有理由認(rèn)為農(nóng)村集體成員應(yīng)當(dāng)享有包括占有、使用、收益、處分在內(nèi)的完整的所有權(quán)，農(nóng)民就有權(quán)對(duì)其通過(guò)法律程序和合法手段獲得的宅基地上的自有房屋進(jìn)行處分和收益。筆者認(rèn)為宅基地上的房屋與宅基地使用權(quán)是不可分的，基于此宅基地上房屋的可流轉(zhuǎn)性和我國(guó)宅基地使用權(quán)被規(guī)定為不可流轉(zhuǎn)就出現(xiàn)不可調(diào)和的矛盾。在這種矛盾下，是遷就并維護(hù)農(nóng)民對(duì)房屋的所有權(quán)而犧牲國(guó)家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益呢？還是相反？法律卻未有明確規(guī)定。相關(guān)政策性的規(guī)定明顯選擇以犧牲農(nóng)民的房屋所有權(quán)為代價(jià)來(lái)維護(hù)國(guó)家在宅基地管理上的利益，這種統(tǒng)一規(guī)定無(wú)疑有利于土地管理部門嚴(yán)格的土地執(zhí)法，但是農(nóng)民的房屋所有權(quán)是公民享有的基本民事權(quán)益，在法律既無(wú)明確規(guī)定又未做出授權(quán)的情形下，這些規(guī)定顯然沒(méi)有權(quán)力對(duì)農(nóng)民的房屋所有權(quán)做出限制。為了解決農(nóng)村宅基地出現(xiàn)的一些問(wèn)題和面臨的困境矛盾，我國(guó)一些城市根據(jù)自己的情況開(kāi)始在農(nóng)村宅基地制度上進(jìn)行改革和試點(diǎn)，這些探索無(wú)疑具有很多創(chuàng)新及不足之處。

一、“以宅基地?fù)Q房”模式

近幾年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，在一些城市出現(xiàn)“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象，這種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式又可分為以下兩種：

北京大望京村模式

大望京村模式是指2009年5月北京大望京村的和諧拆遷模式，北京借此在最為敏感的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域做出了不小的突破。這項(xiàng)“農(nóng)民上樓置換宅基地用于商業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”為操作路徑的“低調(diào)改革”在試點(diǎn)范圍內(nèi)取得了成功。具體方式就是對(duì)試點(diǎn)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民的宅基地統(tǒng)一進(jìn)行拆遷，將這些農(nóng)村居民遷入這片宅基地上興建的樓房?jī)?nèi)。由原來(lái)的平房改為樓房，使原有宅基地被置換出來(lái)，最后將這些土地用于商業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)。朝陽(yáng)區(qū)崔各莊大望村曾經(jīng)是京東出名的城鄉(xiāng)結(jié)合部，常住人口不到3000，卻聚合了3萬(wàn)多流動(dòng)人口；2009年，大望京村締造出“無(wú)一戶上訪、無(wú)一戶強(qiáng)拆”的快速動(dòng)遷奇跡:2011年5月，大望京村的3000戶村民正式入住定向安置房“京旺家園”小區(qū)，成為小區(qū)居民。

大望京村模式的特點(diǎn)在于政府的主導(dǎo)作用，當(dāng)?shù)卣谡麄€(gè)過(guò)程中發(fā)揮著重要的導(dǎo)向性作用。農(nóng)民利益得到實(shí)際的保障和維護(hù)，與此同時(shí)，并沒(méi)有犧牲開(kāi)發(fā)商的利益，達(dá)到了農(nóng)民利益與開(kāi)發(fā)商利益的共贏和兼顧。在廣大農(nóng)村地區(qū)，政府的公信力和群眾威望得到了農(nóng)民最大程度的信任和配合，從而得到更好的效果[1]?！按笸┠Ｊ健痹谘a(bǔ)償辦法、安置就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、轉(zhuǎn)工培訓(xùn)、遺留問(wèn)題解決等方面并無(wú)特別。然而，針對(duì)“農(nóng)民進(jìn)城”這一系統(tǒng)工程，“大望京模式”集成北京市9項(xiàng)政策措施，制定騰退安置“解決方案”，才是大望京的過(guò)人之處。大望京村的成功告訴我們，拆遷讓失地農(nóng)民“進(jìn)城上樓”容易，獲得長(zhǎng)久的生活保障難。針對(duì)農(nóng)民就業(yè)能力參差不齊、生活缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)保障的問(wèn)題，制定相關(guān)政策，促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)技能與素質(zhì)培訓(xùn)，安置就業(yè)才是最重要的。

天津模式

天津地區(qū)的試點(diǎn)模式也是“以宅基地?fù)Q房”，其具體做法是：“農(nóng)村村民遵循自愿的原則，依照相應(yīng)的置換標(biāo)準(zhǔn)用自己的宅基地置換一套位于小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，然后離開(kāi)農(nóng)村，搬到小城鎮(zhèn)居住、生活。原來(lái)的農(nóng)村宅基地用于復(fù)墾，節(jié)約下的土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，用土地收益補(bǔ)償小城鎮(zhèn)住房建設(shè)資金”。筆者認(rèn)為：天津宅基地?fù)Q房實(shí)際上突破了房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)不可流轉(zhuǎn)性的矛盾，遵循了房地一體主義的商品房模式。農(nóng)民私人享有的宅基地使用權(quán)按照其原宅基地使用權(quán)面積轉(zhuǎn)變?yōu)榉康匾惑w的小城鎮(zhèn)居民商品房。天津模式在我國(guó)其他地區(qū)也被廣泛使用，這些地區(qū)包括山東德州開(kāi)發(fā)區(qū)、重慶九龍坡區(qū)等。

二、“雙放棄”模式

十七屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)成了社會(huì)公眾普遍關(guān)心的一個(gè)熱詞。很多地方也開(kāi)始陸續(xù)探索土地流轉(zhuǎn)的新措施，成都溫江區(qū)最近推出了“雙放棄”制度?！半p放棄”就是指農(nóng)民自愿放棄土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，在城區(qū)集中安排農(nóng)民居住，并享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社保等待遇。這種模式在設(shè)計(jì)時(shí)主要針對(duì)人群是在城市有固定工作的農(nóng)民，家庭的非農(nóng)收入為整個(gè)家庭的主要，這些農(nóng)民在農(nóng)村同時(shí)擁有宅基地和耕地。在此種情形下，農(nóng)戶通過(guò)申請(qǐng)程序申請(qǐng)對(duì)耕地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行放棄。申請(qǐng)放棄之后，當(dāng)?shù)卣畬?duì)其放棄的情形進(jìn)行核查，獲得批準(zhǔn)后入住統(tǒng)一規(guī)劃的居住區(qū)域，戶口轉(zhuǎn)為城市居民，進(jìn)入政府的失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)。類似的還有浙江嘉興和寧波地區(qū)。2008年，嘉興率先取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式，全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為‘居民戶口’；并在南湖區(qū)、平湖市等地試點(diǎn)，鼓勵(lì)有地居民實(shí)施‘兩分兩換’工程，即宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社保，推進(jìn)上地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成片流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚。

另外，重慶市江北區(qū)魚(yú)嘴鎮(zhèn)雙溪村的“雙放棄”模式的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民以“土地”換取“社保金”后，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。在雙溪村，農(nóng)民以每家每戶為單位自愿放棄其土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，相關(guān)費(fèi)用和數(shù)額根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。獲得補(bǔ)償以后，放棄土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在享受原有的新農(nóng)合醫(yī)療外，按照重慶市的城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的人按月領(lǐng)取社保金?！半p放棄”模式在我國(guó)具有明顯的嘗試性，在局部地區(qū)得到試點(diǎn)和實(shí)行。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了一定規(guī)模化的土地經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入城市謀生，變?yōu)槌鞘芯用瘛５沁@種模式缺乏法律制度的規(guī)定和保障，制度上的缺失必將損害農(nóng)民的根本利益，失地農(nóng)民的生活水平和穩(wěn)定就業(yè)不能得到法律上的保護(hù)。

三、宅基地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)模式

廣東模式

早在2005年時(shí)，廣東就在全國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)城市順德等地的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過(guò)了相關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。廣東此次的大規(guī)模試點(diǎn)改革項(xiàng)目被媒體評(píng)價(jià)為“第四次土地革命”。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2005年到2006年一年間廣東農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓23200多畝，發(fā)生交易2100多宗，總價(jià)值20多億元人民幣。近年根據(jù)廣東省國(guó)土廳的保守估計(jì)，依然有大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)，廣東省醞釀農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)上市相關(guān)管理辦法的步伐仍在加劇?！稗r(nóng)村集體土地將與國(guó)有土地一樣，按‘同地、同價(jià)、同權(quán)’的原則納入土地交易市場(chǎng)。然而在這個(gè)改革中，作為集體建設(shè)用地一部分的宅基地，依然被謹(jǐn)慎地限制在原有的框框內(nèi)，未有突破。2007年，在廣東省‘兩會(huì)’期間，廣東再探‘雷區(qū)’，擬讓農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)。”2009年，廣東省政協(xié)調(diào)研組發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村土地管理體制改革，促進(jìn)珠三角持續(xù)健康發(fā)展的調(diào)研報(bào)告》，建議要盡快完成集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的發(fā)證工作，為集體土地進(jìn)入市場(chǎng)提供權(quán)屬保障。廣東此舉最大意義在于使目前村集體所有的宅基地使用權(quán)逐步走向“取得、行使和轉(zhuǎn)讓”的完整的物權(quán)體系。

“地票交易”模式

在全國(guó)試點(diǎn)農(nóng)村進(jìn)行土地制度改革時(shí)，為了更大地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值，重慶獨(dú)創(chuàng)出土地的“地票交易”制度。在2008年10月，我國(guó)第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都成立，同年12月1日，全國(guó)第一家農(nóng)村土地交易所在重慶掛牌。當(dāng)日，交易所舉行了第一場(chǎng)的土地交易會(huì)，發(fā)生全國(guó)范圍內(nèi)第一宗“地票交易?！?/p>

土地交易所根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的規(guī)定而成立，土地交易所的性質(zhì)類似于證券交易所，屬于非營(yíng)利性的法人機(jī)構(gòu)，不以營(yíng)利為目的，實(shí)行完善的法人治理結(jié)構(gòu)，提供固定的交易場(chǎng)所。對(duì)重慶市范圍內(nèi)農(nóng)村土地交易信息進(jìn)行匯總集合，建立信息庫(kù)、同時(shí)發(fā)布交易信息、辦理相關(guān)的農(nóng)村土地交易事務(wù)。重慶農(nóng)村土地交易所交易的品種包括實(shí)物交易與“地票交易”。實(shí)物交易主要是指農(nóng)村耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易。“地票”則是指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出建設(shè)用地指標(biāo)，由重慶市國(guó)土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這個(gè)憑證就是“地票”?！暗仄苯灰住钡倪\(yùn)行步驟包括復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用。

“地票交易”給我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)提供了一種新的可能性，激活了農(nóng)村廣大的閑置宅基地以及相關(guān)建設(shè)用地資源。土地作為一種重要的生產(chǎn)和生活資料，只有將其作為市場(chǎng)因素參與市場(chǎng)配置才能實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的最大效益，有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。如前文所述，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必然對(duì)帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)育和形成、推動(dòng)農(nóng)村固定化的土地資源轉(zhuǎn)化為流通的資本具有重要意義。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式之評(píng)析

“以宅基地?fù)Q房”模式與“雙放棄”模式都是以政府行為代替市場(chǎng)行為，置換的標(biāo)準(zhǔn)、貨幣體貼的標(biāo)準(zhǔn)、被置換住房的規(guī)劃建設(shè)等都由政府統(tǒng)一“規(guī)定”，沒(méi)有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“等價(jià)交換”原則，置換依據(jù)不充分，村民也沒(méi)有按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)一步選擇的可能，從一定意義上只是宅基地形態(tài)和空間的轉(zhuǎn)移而不是價(jià)值的轉(zhuǎn)移。政府行為的置換政策很難適應(yīng)市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì)觀念的變化。宅基地置換應(yīng)以“等價(jià)交換”為原則，村民宅基地置換的依據(jù)應(yīng)是經(jīng)過(guò)科學(xué)計(jì)算的宅基地價(jià)值，同樣被置換的城鎮(zhèn)住房也應(yīng)體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。

以上所述的流轉(zhuǎn)模式是當(dāng)前在實(shí)踐中農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的主要模式，從一定程度上反映了國(guó)家正在對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行積極探索。這些流轉(zhuǎn)模式是我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革較為成功的例子，但是目前的流轉(zhuǎn)模式大多仍是歸并和縮減農(nóng)村住宅建設(shè)用地，以新農(nóng)村建設(shè)為名獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、補(bǔ)充地方財(cái)政收入。一方面，農(nóng)民在進(jìn)入城鎮(zhèn)以后，生活上有很多不便利；另一方面，農(nóng)民在失地以后補(bǔ)償過(guò)低。在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，大部分區(qū)域的政府行為并不尊重農(nóng)民利益，部分地方政府在集體土地拆遷征地過(guò)程中，出現(xiàn)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象，從而極大地?fù)p害了政府的形象。因此，以行政力量為主導(dǎo)，不僅容易導(dǎo)致資源配置效率減低，更容易導(dǎo)致腐敗。并不能從理念與制度上建立起解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。盡管農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度缺陷甚多，但這些地區(qū)經(jīng)過(guò)探索積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，仍給我們以希望。通過(guò)上述宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的實(shí)踐與探索，筆者認(rèn)為，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極地進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范，而不能簡(jiǎn)單地加以禁止。應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值觀，重視并引導(dǎo)以市場(chǎng)力量來(lái)主導(dǎo)的宅基地使用權(quán)交易。建立和完善交易市場(chǎng)，保障信息公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)交易的公平?，F(xiàn)行的一些流轉(zhuǎn)模式是為緩解因?yàn)槌鞘邪l(fā)展出現(xiàn)的用地緊缺，效益上只是部分解決了城鄉(xiāng)交界處的部分宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，只能是權(quán)宜之計(jì)。在全國(guó)范圍內(nèi)建立起一套宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度以填補(bǔ)我國(guó)土地制度的相關(guān)空白才是當(dāng)務(wù)之急。

五、我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的選擇

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)立的總體思路

任何一種制度的設(shè)立都離不開(kāi)科學(xué)的理念，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度只有確立了立法活動(dòng)的正確方向和基本原則，才能夠立足于我國(guó)農(nóng)村實(shí)踐和現(xiàn)有法律制度。通過(guò)上述可知，宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一種必然趨勢(shì)。宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)并不意味著萬(wàn)事大吉，應(yīng)準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)到放開(kāi)流轉(zhuǎn)后可能產(chǎn)生的負(fù)面效果，否則負(fù)面效果可能會(huì)沖擊自由流轉(zhuǎn)帶來(lái)的效益?！稗r(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、消滅和農(nóng)村土地保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)宅基地使用權(quán)制度構(gòu)建中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題”。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建要遵循如下原則和思路

1．順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，依靠市場(chǎng)機(jī)制作為基本手段對(duì)參與的市場(chǎng)要素進(jìn)行分配，從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)發(fā)展到相當(dāng)發(fā)達(dá)程度的一種商品經(jīng)濟(jì)形式而形成的市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，采取有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。同樣要求以市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的基本手段，統(tǒng)籌社會(huì)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展，通過(guò)發(fā)揮社會(huì)主義的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的突破和創(chuàng)新從很大程度上反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。因此，在制度構(gòu)建時(shí)必須要從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需求為出發(fā)點(diǎn)，立足于我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀和實(shí)際，遵循市場(chǎng)商品貨幣理論，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制等規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求主體平等、經(jīng)濟(jì)關(guān)系市場(chǎng)化、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主化和追逐利益最大化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這些典型特征要求在法律上賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自由，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在支配宅基地和國(guó)有土地使用權(quán)上的平等權(quán)，即城鄉(xiāng)一體化。賦予宅基地使用權(quán)人享有處分其宅基地的充分自由，使農(nóng)民能根據(jù)自己的意愿和自由，決定如何利用宅基地使用權(quán)及想要流轉(zhuǎn)的對(duì)象，以保障其享有宅基地的最大利益。由此可知，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建要與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景相適應(yīng)，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能完整化。

2．實(shí)化集體土地所有權(quán)，保護(hù)宅基地所有權(quán)人利益。如前文分析，集體土地所有權(quán)虛化是我農(nóng)村土地制度所存在問(wèn)題的根源，集體土地所有權(quán)主體虛位就成為宅基地使用權(quán)制度不完善的一個(gè)重要原因。對(duì)宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行重新構(gòu)建，就無(wú)法回避集體土地所有權(quán)的問(wèn)題。由于我國(guó)的特殊國(guó)情，使集體土地所有權(quán)制度在設(shè)置的最初被賦予了社會(huì)主義的潛在內(nèi)涵，集體土地所有權(quán)肩負(fù)了農(nóng)民個(gè)體享有土地共同支配，實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)保障使命。但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)不同于制度設(shè)計(jì)的最初時(shí)期。筆者認(rèn)為，重構(gòu)宅基地使用權(quán)制度的前提是集體土地所有權(quán)制度的改革和完善，賦予集體土地所有權(quán)私權(quán)屬性。明確集體土地所有權(quán)的主體，使其真正建立在成員自愿參加的基礎(chǔ)上，使成員自愿表達(dá)自己的意志。以法律的高度給予農(nóng)村集體以主體的地位，保證其享有對(duì)其土地的完整物權(quán)。其中最為重要的是集體土地收益和處分的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)法律許可農(nóng)村集體組織對(duì)其土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)買賣等處置，充分實(shí)現(xiàn)集體土地的有效利用。具體到宅基地上，應(yīng)當(dāng)設(shè)立宅基地使用權(quán)制度，發(fā)揮農(nóng)村集體在宅基地上的主體作用，包括對(duì)其所有的宅基地使用權(quán)的獲得、流轉(zhuǎn)、消滅的過(guò)程中承擔(dān)監(jiān)督管理和處分的作用，并依靠法律賦予其對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益權(quán)。

在我國(guó)，城鎮(zhèn)居民可以通過(guò)單位福利，獲得福利性分房。其獲得到的不僅是國(guó)有土地使用權(quán)，還包括房屋。他們通過(guò)繳納少于同等商品房屋的價(jià)格獲得房屋所有權(quán)。而在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民獲得的只是“一戶一宅”的宅基地使用權(quán)，房屋尚且需要自己出資建造。農(nóng)民除了房屋，幾乎沒(méi)有什么財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民從宅基地上不但并未實(shí)現(xiàn)多大的利益，反而使處分房屋的權(quán)利也受到了限制。我國(guó)《憲法》規(guī)定保護(hù)公民私人所有的財(cái)產(chǎn)，但農(nóng)民的房屋所有權(quán)行使卻受到限制，該種限制雖然出于保護(hù)的目的，但事實(shí)上并未產(chǎn)生保護(hù)的效果。這種限制甚至對(duì)農(nóng)民房屋所有權(quán)造成了影響和損害，不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，穩(wěn)定生活，前提是要讓農(nóng)民擁有更多的生產(chǎn)資料和資金以創(chuàng)造財(cái)富。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，要讓農(nóng)民對(duì)其有限的財(cái)產(chǎn)發(fā)揮更大的效能，就應(yīng)該充分賦予農(nóng)民權(quán)利，使其享有宅基地使用權(quán)的最大利益。不適當(dāng)?shù)母缮婧拖拗?，無(wú)疑會(huì)對(duì)消除城鄉(xiāng)差別、維護(hù)物權(quán)體系基本運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生不利影響。因此，在構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度時(shí)需要從制度的源頭充分重視農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民利益的保護(hù)。

3．達(dá)到資本最大收益沖動(dòng)與基本保障功能的平衡。如前所述，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有明確的社會(huì)保障功能，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立以后，如何盡快建立相應(yīng)的補(bǔ)償、救濟(jì)制度是當(dāng)務(wù)之急。一旦宅基地使用權(quán)投入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，資本收益的沖動(dòng)可能會(huì)影響宅基地使用權(quán)本身所具有的社會(huì)保障屬性。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，首先是促使農(nóng)民從自己所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)中得到收益，同時(shí)更需要兼顧農(nóng)民的居住權(quán)，以免社會(huì)兩級(jí)分化現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，建立和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度配套的相關(guān)保障措施，使失地農(nóng)民獲得可補(bǔ)償?shù)纳畋Ｕ鲜钦厥褂脵?quán)市場(chǎng)化的一個(gè)重要外部條件和社會(huì)條件。從而達(dá)到資本最大收益沖動(dòng)和宅基地使用權(quán)保障功能間的均衡。

4．構(gòu)建合理的宅基地立法體系。根據(jù)前文所述，目前我國(guó)調(diào)整和管理宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)主要有《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》及各省市的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)政策法規(guī)與行政管理，由于立法滯后而且法律效力低，無(wú)法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制的需求。因此，應(yīng)加強(qiáng)宅基地管理立法力度，完善整個(gè)立法體系。“要對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行專門立法，專門對(duì)宅基地的標(biāo)準(zhǔn)范圍、規(guī)劃利用、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等進(jìn)行規(guī)定?！睆捏w系的高度對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行全方位的規(guī)制，填補(bǔ)宅基地使用權(quán)制度的體系空白，使保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)有法律依據(jù)。目前我國(guó)立法對(duì)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定缺乏體系性，散見(jiàn)于相關(guān)行政法規(guī)、條例中，缺乏一套完整的法律規(guī)范。就立法層面來(lái)說(shuō)，制定一部全國(guó)范圍內(nèi)適用的完整的宅基地使用權(quán)法律并沒(méi)有技術(shù)層面的困難，這樣的法律在規(guī)制方面應(yīng)當(dāng)囊括宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、取得、流轉(zhuǎn)、消滅等一系列的內(nèi)容，專門的宅基地使用權(quán)立法是完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。

建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

1．引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)和城市居民對(duì)宅基地的現(xiàn)實(shí)需要，在現(xiàn)實(shí)生活中，就自發(fā)的形成了宅基地使用權(quán)交易的隱形市場(chǎng)，這種“地下”操作，長(zhǎng)期處于隱蔽狀態(tài)。此種類似于“土地黑市”的隱形市場(chǎng)的存在，一方面擾亂了農(nóng)村土地市場(chǎng)的正常秩序；另一方面，造成了土地權(quán)屬混亂和各種產(chǎn)權(quán)糾紛，給國(guó)家土地行政管理造成巨大困難。如本文已述，這些弊端出現(xiàn)的原因是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件和流轉(zhuǎn)方式缺乏相關(guān)規(guī)范性指導(dǎo)，正是因?yàn)槲覈?guó)立法對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏明確的規(guī)定，健全的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才無(wú)法生存。這也是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)與立法之間緊張關(guān)系的表現(xiàn)。要在我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，促進(jìn)農(nóng)民對(duì)其享有的宅基地使用權(quán)的利益最大化必須利用市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”。只有將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)投入市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，才能真正的實(shí)現(xiàn)所謂的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在我國(guó)，城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)基本成熟，而農(nóng)村土地市場(chǎng)包括宅基地使用權(quán)市場(chǎng)仍舊處于缺失狀態(tài)。潛在的“黑市”交易造成了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的各種混亂和無(wú)序狀態(tài)。只有建立標(biāo)準(zhǔn)化的交易市場(chǎng)才能保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。目前我國(guó)農(nóng)村宅基地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特殊經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，具有封閉性的顯著特征，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要開(kāi)放的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。唯有完整健全的宅基地法律制度規(guī)制，才有可能在合法的制度保障下完善農(nóng)村房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)與流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)，以參照城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)詢價(jià)競(jìng)價(jià)等方式，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體制。

2．合理的價(jià)格機(jī)制。價(jià)格機(jī)制是商品流通市場(chǎng)的活性劑，所謂價(jià)格機(jī)制，是指在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，根據(jù)商品供求關(guān)系以及其他相關(guān)市場(chǎng)要素，確定商品進(jìn)行交易的市場(chǎng)價(jià)格的機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，商品價(jià)值都是在市場(chǎng)條件下，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律包括價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律共同調(diào)節(jié)而形成的?；诮?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，市場(chǎng)依賴合理的價(jià)格體系，市場(chǎng)活力亦來(lái)源于此，而如何建制合理的價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)。馬克思主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對(duì)于宅基地使用權(quán)價(jià)值同樣也可以適用。商品的價(jià)值是價(jià)格的基礎(chǔ)，價(jià)格則是價(jià)值的貨幣表現(xiàn)，而供求關(guān)系的變動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)的展開(kāi)又影響價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)，商品的市場(chǎng)價(jià)格正是由價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律相互交織組成的。宅基地使用權(quán)價(jià)格的形成可參照國(guó)有土地使用權(quán)的競(jìng)價(jià)方式，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，同時(shí)兼顧資本收益最大化和宅