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論城市舊村改造存在的問題和解決方案

論城市舊村改造存在的問題和解決方案

摘要：本文從城市舊村改造的基本概念入手，介紹了城市舊村改造存在的實際問題，提出了解決城市舊村改造問題所應(yīng)考慮的基本原則和解決途徑。

關(guān)鍵詞：舊村改造城市舊村改造野樓盤近年來，我國各地掀起了一股房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮，這股熱潮中，帶來的城市改造舊村項目越來越多。舊村改造分為城市舊村改造和農(nóng)村舊村改造。農(nóng)村舊村改造比較好理解，相對于農(nóng)村舊村改造來說，城市舊村改造有其自身的條件和特點。一、城市舊村改造的基本概念城市舊村改造要具備如下兩個條件：一是涉及改造區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)或者將來在短時期內(nèi)必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質(zhì)尚未發(fā)生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國家沒有基于所有權(quán)支配該區(qū)域土地的權(quán)利?；诔鞘信f村改造的上述兩個條件，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據(jù)城市規(guī)劃依法定程序?qū)崿F(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時期內(nèi)政府不能統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產(chǎn)投資商也敢于冒風(fēng)險投入大批資金持續(xù)進(jìn)行舊村開發(fā)并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。二、城市舊村改造存在的實際問題最近幾年，我國城市舊村改造掀起了一股新的熱潮，城市舊村改造轟轟烈烈的同時，出現(xiàn)了很多違規(guī)行為。違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設(shè)計所進(jìn)行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊

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村改造所建設(shè)樓盤被俗稱為野樓盤。違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權(quán)與城市土地建設(shè)規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設(shè)規(guī)劃在一定程度上存在嚴(yán)重不一致的情況，在城市建設(shè)規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴(yán)重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重影響了城市的整體建設(shè)思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經(jīng)濟(jì)損失是不可避免的。（二）無規(guī)則建設(shè)影響大型項目規(guī)劃城市舊村改造區(qū)域無規(guī)則的開發(fā)建設(shè)，使得政府對該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府?dāng)M建的重大項目可能受到嚴(yán)重影響，由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴(yán)重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對非法的城市舊村改造區(qū)域進(jìn)行拆除則必然帶來極大的財產(chǎn)損失。（三）拆除違規(guī)改造樓盤引發(fā)各種社會問題因前述原因?qū)⑦`規(guī)城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發(fā)各種社會問題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶如何進(jìn)行補(bǔ)償？違法購買該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進(jìn)行補(bǔ)償及由誰給予補(bǔ)償？失去住房的大量人員將如何安置？這一系列問題，到時處理起來將會非常棘手。三、解決城市舊村改造問題所應(yīng)考慮的基本原則解決城市舊村改造問題應(yīng)考慮以下基本原則：（一）預(yù)先處理原則政府雖不能在短時間內(nèi)拿出巨款或找到資金統(tǒng)一征用城市舊村改造區(qū)域，統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村區(qū)域的改造，但可以做到預(yù)先規(guī)劃，可以將預(yù)先規(guī)劃好的文件發(fā)放給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者，可以預(yù)先指導(dǎo)其如何進(jìn)行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設(shè)資源浪費。（二）避免損失原則盡最大可能的避免社會財富的不必要浪費，對于已建成或在建樓盤，如果確實不違反城市整體規(guī)劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，

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確實不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的強(qiáng)制拆除行為的發(fā)生，避免社會財富的浪費。（三）市場機(jī)制原則一律的遏制未必是一種好的方法，從經(jīng)濟(jì)角度來看，可以考慮用市場經(jīng)濟(jì)杠桿來適時調(diào)節(jié)，對于城市舊村改造在符合城市規(guī)劃布局和法律規(guī)定的情況下，可以考慮適用市場經(jīng)濟(jì)杠桿逐步引導(dǎo)，使其走向正規(guī)，對于發(fā)展房地產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)亦是一次大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。四、城市舊村改造問題的解決途徑城市舊村改造應(yīng)分為兩個階段，其一是滿足本集體成員的需要而進(jìn)行的改造，對該方面的城市舊村改造，國家法律并沒有禁止性規(guī)定，為滿足本集體成員需要而在依據(jù)政府規(guī)劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應(yīng)當(dāng)依法公開定性為合法，而不應(yīng)該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進(jìn)行的改造，目前此類改造在未經(jīng)法定的征用程序前，一般均認(rèn)定為違規(guī)非法改造，而問題通常就出在這里。對于正常的房地產(chǎn)開發(fā)，是嚴(yán)格按照《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，按照正規(guī)程序履行集體土地征用開發(fā)建設(shè)審批程序，交有開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)實施開發(fā)，對正常的房地產(chǎn)市場予以法律保障；對于城市舊村土地所有者及不具有資質(zhì)的投資者所未按法律規(guī)定程序開發(fā)建設(shè)的外銷野樓盤暫時不予以法律確認(rèn)，不辦理土地手續(xù)和房產(chǎn)登記手續(xù)，故此也不能辦理相關(guān)抵押貸款手續(xù)和法定的過戶交易手續(xù)。基于前述分析，筆者認(rèn)為，解決我國現(xiàn)存的城市舊村改造問題應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況，在不違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時應(yīng)著重考慮以下幾點：（一）變通征地付費程序，便于舊村改造的執(zhí)行根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地，涉及集體土地的應(yīng)依法辦理征用手續(xù)，在涉及數(shù)量眾多的城市舊村實際改造過程中，城市舊村改造區(qū)域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補(bǔ)償費、安置費等款項，故政府也無力先行支付征用土地的費用，而在建成后的樓盤如符合國家規(guī)定的各項標(biāo)準(zhǔn)，后繼的資金可

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以補(bǔ)交；也可以先實行房地分離的方式，由將來的房產(chǎn)所有人另行向政府支付土地使用費；故基于該事實情況，相關(guān)法律規(guī)定程序可以在該特別法中作出適當(dāng)?shù)淖兺?，以便于實際執(zhí)行。（二）預(yù)先規(guī)劃，避免經(jīng)濟(jì)損失在城市舊村改造過程中，避免經(jīng)濟(jì)損失和財富浪費的前提是進(jìn)行預(yù)先規(guī)劃，將規(guī)劃前置。所有的改造項目均在整體規(guī)劃的前提下進(jìn)行，進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃，將規(guī)劃進(jìn)行充分的公告并下發(fā)給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者。（三）先行登記備，避免非法亂建所有的城市舊村改造項目必須先行登記備案，建立完善的登記制度，便于規(guī)劃部門了解情況和進(jìn)行指導(dǎo)，控制城市舊村改造的范圍，從而也避免了非法亂建等違規(guī)情況的發(fā)生。（四）對城市舊村改造外銷樓盤制定時限制度為了降低城市舊村改造外銷樓盤對以正常程序開發(fā)的樓盤的巨大沖擊，對于城市舊村改造外銷樓盤制定時限制度，規(guī)定在法定的期限內(nèi)政府不予以頒發(fā)權(quán)利證書、不允許進(jìn)行交易、銀行不辦理抵押貸款手續(xù)；必須在規(guī)定期限內(nèi)支付購買標(biāo)的全部價款；在規(guī)定時限內(nèi)交納政府調(diào)節(jié)稅、在允許交易時應(yīng)先行交納稅費、未交納土地使用費的還應(yīng)按規(guī)定份額補(bǔ)交土地使用費。參考資料：[1]李翅，劉佳燕.舊村改造的動力機(jī)制與發(fā)展模式研究[J].小城鎮(zhèn)建設(shè).2004.05.[2]譚春芳，胡勝飛，張希.舊村改造的規(guī)劃與實施[J].浙江建筑.2003.02.[3]朱劍云.舊村改造，關(guān)