“小產(chǎn)權(quán)”房引發(fā)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的思考摘要：本文通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象提出了集體組織建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的問(wèn)題，主要探討了集體建設(shè)用地制度的變化、未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)以及流轉(zhuǎn)模式的設(shè)計(jì)，并對(duì)小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的解決提出了自己的意見(jiàn)。關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)。現(xiàn)如今，小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民探討和關(guān)注的一個(gè)熱門(mén)話(huà)題，購(gòu)買(mǎi)了小產(chǎn)權(quán)房的人最關(guān)心已售小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題，未購(gòu)買(mǎi)的人最關(guān)注政府對(duì)小產(chǎn)房發(fā)展的態(tài)度問(wèn)題。而對(duì)于政府堅(jiān)決禁止小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度，人們?cè)谫|(zhì)疑，價(jià)格低于商品房三分之一甚至一半的小產(chǎn)權(quán)房能給普通公眾帶來(lái)多大的實(shí)惠啊，為什么政府要禁止呢？眾所周知，小產(chǎn)權(quán)房的關(guān)鍵問(wèn)題不在于房、而在于房屋所附著的土地，即集體建設(shè)用地的問(wèn)題，本文將從小產(chǎn)權(quán)房入手、對(duì)由小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度變革進(jìn)行探討分析。一、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀。（一）小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。小產(chǎn)權(quán)房是中國(guó)改革開(kāi)放的產(chǎn)物。首先，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與中國(guó)的住房體制改革有著密不可分的原因。從1998年到2003年，中國(guó)的住房制度逐漸從福利分房變革為城鎮(zhèn)居民自購(gòu)商品房。住宅用房的市場(chǎng)化供給引來(lái)了房地產(chǎn)業(yè)的空前發(fā)展。其次，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與勞動(dòng)力流動(dòng)制度的改革也有密切的關(guān)系。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來(lái)越多，對(duì)城鎮(zhèn)住房的需求也隨之增多。到今年，當(dāng)各大中城市的房?jī)r(jià)幾乎比2003年翻了一番時(shí)，各地的小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)和供給也比過(guò)去多了許多。（二）“小產(chǎn)權(quán)”房的地位問(wèn)題。目前小產(chǎn)權(quán)房處于很尷尬的境地。首先，在商品房市場(chǎng)上，小產(chǎn)權(quán)房因其極其明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)受到廣大購(gòu)房者的積極支持，而這種需求又推動(dòng)集體組織開(kāi)發(fā)的積極性和小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。其次，雖然有市場(chǎng)，但是政府的否定性態(tài)度卻從未改變。為什么政府和市場(chǎng)的態(tài)度會(huì)有如此大的差異呢？主要是因?yàn)檫@種土地使用的方式違反了我國(guó)集體建設(shè)用地的法律規(guī)定。二、我國(guó)的集體建設(shè)性土地制度。（一）我國(guó)現(xiàn)行的集體土地制度。依據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；集體土地的使用包括兩種形式，一是耕地，由集體組織成員承包經(jīng)營(yíng)；另一種是建設(shè)性用地，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，即滿(mǎn)足集體組織及成員的建設(shè)性用地需求的。（二）我國(guó)歷次土地管理法律法規(guī)對(duì)城鎮(zhèn)居民使用集體建設(shè)用地的不同規(guī)定。我國(guó)歷次的土地管理法律法規(guī)對(duì)城鎮(zhèn)居民使用集體建設(shè)用地建房的政策是不一致的。規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)?！币?guī)定“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民建設(shè)住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或居民委員會(huì)同意后，向土地所在地的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng)。”明確規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。但對(duì)已有行為并未給出具體處理辦法。明確規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或”小產(chǎn)權(quán)房“。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”三、集體建設(shè)性用地制度變遷的原因和未來(lái)方向?！爸贫茸冞w可以被理解為一種新的、效益更高的制度對(duì)另一種舊的、效益低的制度的代替過(guò)程”。人們對(duì)制度變遷的需求正如人們對(duì)商品的需求一樣，“人們之所以會(huì)對(duì)制度形成需求，顯然是因?yàn)樗哂幸欢ǖ慕?jīng)濟(jì)價(jià)值或能夠給制度的消費(fèi)者提供某些服務(wù)”，“正是獲利能力無(wú)法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排的形成”。（一）現(xiàn)行變遷的原因。1998年前我國(guó)實(shí)行的是實(shí)物分房、福利分房制度。而1999年以后的居民住房被市場(chǎng)化后，“住房難、住房貴”成為城鎮(zhèn)居民最頭疼的問(wèn)題，這一問(wèn)題則變?yōu)槌擎?zhèn)周邊的一些集體組織謀求利益的機(jī)會(huì)。這必將推動(dòng)對(duì)集體土地的需求迅速增長(zhǎng)，很可能會(huì)超出集體建設(shè)用地的范圍、擴(kuò)展到耕地，因此考慮到國(guó)家的土地安全、糧食安全問(wèn)題，國(guó)家必然出臺(tái)法律和政策、遏制這一現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)展。（二）關(guān)于集體建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)的未來(lái)趨勢(shì)。有很多人認(rèn)為，政策禁止的真正的原因在于農(nóng)民自己開(kāi)發(fā)集體建設(shè)用地的行為打破了原有的利益分配機(jī)制，故而受到了來(lái)自既得利益者既地方政府和開(kāi)發(fā)商的大力阻止。筆者以為，目前之所以嚴(yán)格禁止小產(chǎn)權(quán)，主要是因?yàn)榧w建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式目前還不成熟，國(guó)家政策不宜盲目的許可小產(chǎn)權(quán)房和以小產(chǎn)權(quán)房的方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的方式。但是從我國(guó)目前的改革政策和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)是必然的。在國(guó)有建設(shè)用地供給不足的情況下，城市的擴(kuò)張和工業(yè)的持續(xù)發(fā)展使得盤(pán)活集體建設(shè)用地勢(shì)在必行。（三）未來(lái)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式。目前在集體建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)上主要存在以下問(wèn)題：首先該讓社會(huì)公眾即農(nóng)民和消費(fèi)者獲得實(shí)惠，而非讓地方政府和開(kāi)發(fā)商作為主要受益者；其次不能盲目開(kāi)發(fā)從而危及我國(guó)的土地安全和糧食安全。筆者以為可以通過(guò)如下的方式解決上述的問(wèn)題：首先積極建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的土地規(guī)劃管理制度。首先要求基層政府確定出可以結(jié)余出來(lái)用以流轉(zhuǎn)的建設(shè)性土地?cái)?shù)量，對(duì)該部分土地登記造冊(cè)、并向上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)備案；然后基層政府組織就能確定出對(duì)這部分集體建設(shè)用地的規(guī)劃方案、并逐層上報(bào)審批，上級(jí)政府可依據(jù)本省及本市對(duì)土地使用的規(guī)劃方案，對(duì)該基層政府的方案進(jìn)行審批。其次，在商品住宅房用地的供給市場(chǎng)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，允許集體可流轉(zhuǎn)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)招標(biāo)方式確定出最終開(kāi)發(fā)的土地，而土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所獲得收入則按照土地的權(quán)屬進(jìn)行分配，對(duì)于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所獲得收益在向國(guó)家交納財(cái)產(chǎn)稅后、向本集體組織成員分配，分配方式由集體組織成員大會(huì)或代表大會(huì)議定。在這種競(jìng)爭(zhēng)中，土地所處的地理位置、土地的配套開(kāi)發(fā)情況、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格等因素共同決定了土地競(jìng)標(biāo)的勝出率，從而實(shí)現(xiàn)土地的合理開(kāi)發(fā)使用，使農(nóng)民和消費(fèi)者都受益。（四）小產(chǎn)權(quán)房的合理化問(wèn)題。如果集體建設(shè)性用地能夠?qū)崿F(xiàn)依法流轉(zhuǎn)，那么對(duì)于涉及面非常之廣的小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也應(yīng)該有合理的解決機(jī)制，筆者以為，加大保障性住房建設(shè)規(guī)模，是國(guó)家為了抑制房?jī)r(jià)虛高所采取的宏觀(guān)調(diào)控措施之一。但很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，這種保障性住房建設(shè)并沒(méi)有得到一些地方政府的高度重視。據(jù)報(bào)道，2006年，全國(guó)開(kāi)工建設(shè)和收購(gòu)廉租住房5.3萬(wàn)套，建筑面積293.68萬(wàn)平方米——僅完成計(jì)劃的三分之一左右。到2007年3月底，全國(guó)仍有4個(gè)地級(jí)城市，以及141個(gè)縣級(jí)市沒(méi)有建立廉租住房制度。當(dāng)前，各地雖然基本上都建立了廉租房制度，但離老百姓的要求還相距太遠(yuǎn)。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，是各級(jí)政府部門(mén)不履行自己的法定職責(zé)、導(dǎo)致老百姓的住房問(wèn)題不能解決，老百姓才轉(zhuǎn)而向市場(chǎng)尋找解決的渠道，如果說(shuō)違法，那也是政府違法在先，現(xiàn)在沒(méi)有追究政府的責(zé)任，就不能追究老百姓的責(zé)任，也就是說(shuō)為了社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，我們決不能對(duì)