江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立與完善

一、以農(nóng)民為參保主體,開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險目前，江蘇省農(nóng)村的養(yǎng)老院還沒有普遍實施。目前的農(nóng)村養(yǎng)老院主要由兩個系統(tǒng)組成。首先，原民政部負責(zé)實施的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由農(nóng)民集體參與，并共同參與。第二，進入21世紀后，江蘇南部，尤其是蘇州和無錫，為實現(xiàn)不想養(yǎng)老保險，必須按照規(guī)定參與，并在公共財政上得到大力支持。為了便于敘述,筆者將前者稱為“老農(nóng)?！?將后者稱為“新農(nóng)?！?。參照發(fā)揮好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的作用由于歷史原因,江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老保險工作起步較晚。1986年原民政部號召各地探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1992年江蘇省開始按照原民政部設(shè)計的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》建立農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度,其主要內(nèi)容是:(1)總體政策。個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持;建立個人賬戶,個人繳費和集體補助全部記在個人名下,屬于個人所有;“多投多保、少投少保、不投不保”。(2)保險對象及參加年齡。參加對象是非城鎮(zhèn)戶口,參保年齡以參加勞動并獲得收入的年齡為起點,一般為20周歲。領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡不以職業(yè)、性別劃分,一般為60周歲,后又增加了50周歲、55周歲兩個領(lǐng)取年齡檔。(3)繳費標準和繳費形式。繳費標準分為多檔次,繳費標準分為每月繳2～20元,每隔2元設(shè)一個檔次;允許參保對象采取定期、不定期和一次性繳納三種繳費形式。(4)被保險人的權(quán)益。被保險人在繳費期間身亡的,保險費按銀行定期(1年)存款利率將本息退還給其法定或指定受益人。被保險人領(lǐng)取養(yǎng)老金不足10年身亡者,養(yǎng)老金保證支付10年,保證期內(nèi)的養(yǎng)老金可以繼承。領(lǐng)取養(yǎng)老金超過10年的保險人,可以繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身亡,后又改至領(lǐng)滿78周歲。(5)資金管理與保值增值。保險資金原則上以縣為單位進行管理、平衡、核算。保值增值主要是通過購買國債和存入銀行實現(xiàn)。(6)法規(guī)、實施機構(gòu)和經(jīng)費。實施農(nóng)村養(yǎng)老保險是由縣級政府根據(jù)民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》制定管理辦法。1998年前由民政部門、1998年后由勞動保障部門負責(zé)制定政策、進行宏觀管理。具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦委托非盈利性的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)承擔。其經(jīng)費在開辦之初由各級財政一次性撥給開辦費;管理費每年按收取保費總額的3%提取。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從無到有,這本身是一個進步,有利于培養(yǎng)農(nóng)民的社會養(yǎng)老意識,引導(dǎo)農(nóng)民合理消費。但從調(diào)查的情況看出,老農(nóng)保困難重重,難以為繼。筆者認為其原因在于老農(nóng)保存在明顯的缺陷,主要表現(xiàn)在:(1)從籌資方式看,“社會保險”的色彩很淡,過于強調(diào)個人自助性,缺乏社會保險應(yīng)有的社會性和福利性,實際上是一種誘導(dǎo)性和鼓勵性儲蓄。(2)運行機制不健全。缺乏相對獨立的法制系統(tǒng)。江蘇各地出臺的關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施辦法都是在原民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》基礎(chǔ)上修改而成,規(guī)范性差,缺乏應(yīng)有的法律效力。養(yǎng)老基金的籌集、運營及發(fā)放等,往往由地方政府部門執(zhí)行甚至按某些長官意志行事,同時缺乏相對獨立的管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng),某些地方出現(xiàn)了養(yǎng)老基金被擠占、挪用、對外投資等情況,資金安全得不到保障。(3)基金難以保值和增值。在資金的安全性和盈利性上,現(xiàn)行制度選擇了前者,《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》規(guī)定:“基金以縣級為單位統(tǒng)一管理,主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值和增值”。而這種投資渠道的增值能力有限,難以適應(yīng)日益增長的保費支出需要。(4)保障覆蓋面小,保障水平低。老農(nóng)保采取自愿原則,由農(nóng)民自主決定是否參保,由于農(nóng)民自身認識的不足和經(jīng)濟的拮據(jù),導(dǎo)致參保人數(shù)少。(5)風(fēng)險大。老農(nóng)保存在的風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下三方面:一是由于沒有繳費期的限制,導(dǎo)致農(nóng)?；鸪袚^大的責(zé)任;二是利差風(fēng)險,由于個人賬戶的計息利率高于銀行利率,導(dǎo)致的風(fēng)險較大;三是在實際運行中,有些地方從中提取3%的管理費,再加上有挪用等違規(guī)現(xiàn)象,加大了到期支付的風(fēng)險。(6)政府支持力度小。《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》雖然規(guī)定國家給予扶持的原則,目前的扶持政策僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助給予稅前列支來體現(xiàn),參加老農(nóng)保的最主要群體——普通農(nóng)民享受不到這一優(yōu)惠政策。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制,私企老板不愿意為此出資,國家扶持政策便無從體現(xiàn)。繳費及繳費標準江蘇省有些地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的新模式,這就是在蘇南地區(qū)尤其是蘇州市于2004年初、無錫市于2005年10月全面推行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險。蘇州市、無錫市的“新農(nóng)?！眳⒄粘擎?zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制定了相應(yīng)政策,為將來實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的對接奠定了基礎(chǔ)。其主要內(nèi)容包括:(1)參保對象是農(nóng)民。蘇州市規(guī)定其參保對象主要包括未進入機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)單位工作的且年滿20周歲至男性滿60周歲、女性滿55周歲,具有本市戶籍的農(nóng)民;農(nóng)村個體工商戶業(yè)主及其從業(yè)人員(包括農(nóng)轉(zhuǎn)非、小城鎮(zhèn)戶口),以及農(nóng)村各類用人企業(yè)中目前暫未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的大齡農(nóng)民職工。(2)在養(yǎng)老保險模式的選擇上,實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式,與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險模式相同。蘇州市規(guī)定繳費基數(shù)的11%計入個人賬戶,其余進入統(tǒng)籌基金;無錫市規(guī)定繳費基數(shù)的10%計入個人賬戶,其余進入統(tǒng)籌基金。(3)資金籌集上實行財政、集體和個人共同負擔的原則,對純農(nóng)戶和弱勢群體實行財政補貼。如昆山市規(guī)定,雇傭工人的農(nóng)村個體工商戶及從業(yè)人員與在農(nóng)村各類用人企業(yè)中未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的大齡職工按繳費基數(shù)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的一半(2003年為350元/月)和“18+7”的模式(企業(yè)負擔18%,個人負擔7%)繳費,并隨城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的調(diào)整而調(diào)整,以利于將來城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險的接軌。常熟市規(guī)定農(nóng)村各類企業(yè)按“18+7”的模式繳費,對純農(nóng)戶按年齡不同由市、鎮(zhèn)(村)給予不同的補貼。無錫市規(guī)定按上一年度農(nóng)民人均純收入的20%籌集養(yǎng)老基金,其中個人出資8%,村集體經(jīng)濟組織、市(縣)、區(qū)和鎮(zhèn)兩級財政出資12%。(4)養(yǎng)老金的標準。參保人員達到領(lǐng)取養(yǎng)老保險年齡(男滿60周歲、女滿55周歲)時,按月領(lǐng)取養(yǎng)老金,直至終老。養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金所構(gòu)成。(5)預(yù)留通道,為農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的對接做好準備。如昆山市就做了兩個規(guī)定:一是參加了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的人員,條件成熟具備參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的,可以直接轉(zhuǎn)入企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險,參保職工個人賬戶按實轉(zhuǎn)移,繳費年限減半計算,也可以補繳,補繳應(yīng)繳部分及規(guī)定利息后,繳費年限按實計算。二是對參加企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險的,由于多種原因不在企業(yè)工作的,可以繼續(xù)按企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險的標準繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險費,可以享受市、鎮(zhèn)兩級財政對農(nóng)民的同樣補貼,達到養(yǎng)老年齡時享受企業(yè)職工的退休養(yǎng)老金。(6)無門檻進入。蘇州市和無錫市都規(guī)定:凡是達到領(lǐng)取農(nóng)村養(yǎng)老金年齡的農(nóng)民,只要其直系親屬全部參加新農(nóng)保,不需繳納一分錢,每人每月可按標準領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這一措施帶有一定的強制性,符合社會保險的性質(zhì),有助于推動農(nóng)村養(yǎng)老保險工作,具有積極的意義。(7)管理規(guī)范。實行農(nóng)村基本養(yǎng)老保險,情況復(fù)雜,條件有限,難度較大,必須切實加強對農(nóng)保的管理,以保證農(nóng)保工作的健康發(fā)展。為此,蘇州市明確規(guī)定農(nóng)村基本養(yǎng)老保險由各級人民政府組織實施和管理;明確市勞動和社會保障局是市政府主管全市勞動保障工作的職能部門,負責(zé)全市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查?？h級市(區(qū))勞動保障行政部門在同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下,具體負責(zé)本轄區(qū)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險工作。農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的結(jié)算和征繳、個人賬戶的管理、退休養(yǎng)老待遇的發(fā)放。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金進入財政專戶,實行收支兩條線管理;審計部門負責(zé)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督。蘇州市、無錫市的新農(nóng)保由于起步時間較短,運行時間不長,在制度建立的過程中還存在如下問題:(1)部分農(nóng)民參保的積極性不高。從蘇州市的情況看,到2004年6月底,全市有58.33萬農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險,約占農(nóng)村勞動力總數(shù)的26.5%,參保比例并不高且發(fā)展不平衡。(2)財政籌資壓力大。按照蘇州市“新農(nóng)?！鞭k法的規(guī)定,純農(nóng)民的繳費部分的60%由市、鎮(zhèn)兩級財政負擔,農(nóng)保基金出現(xiàn)赤字由其財政兜底。從調(diào)查的昆山市情況看,實行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度后,2004年全市預(yù)算安排資金1.16億元,這對昆山地方財政來講壓力是比較大的。(3)保障水平偏低。蘇州市的農(nóng)村養(yǎng)老保險是以低水平、廣覆蓋、有保障的目標制定的,與城市養(yǎng)老保險標準相比仍然較低。在籌資繳費工資基數(shù)上參照城鎮(zhèn)標準的50%,但養(yǎng)老金的待遇只相當于城鎮(zhèn)的25%。(4)基金的保值增值困難。隨著蘇州市、無錫市農(nóng)保工作的普遍展開,農(nóng)保基金總量急劇增加,由于銀行利率較低和物價上漲因素的影響,再加上投資渠道和能力的限制,基金的保值和增值將成為新農(nóng)保面臨的難題。二、建立和完善江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的具體思路建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度老農(nóng)保是以“個人繳費為主、集體繳費為輔、國家給予政策扶持”為基本原則,實行的是儲蓄積累的個人賬戶模式。這種模式體現(xiàn)了依靠農(nóng)民個人或家庭力量來支撐的特征,從某種意義上說它帶有很濃的商業(yè)保險色彩,但從經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)來看又不屬于完全的商業(yè)保險。現(xiàn)行的老農(nóng)保保障標準低,對農(nóng)民的養(yǎng)老起不到保障作用,農(nóng)民參與的積極性不高,其中隱含的風(fēng)險大。因此在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的過程中,必須對老農(nóng)保進行完善和規(guī)范。對具備條件建立新農(nóng)保的地區(qū),老農(nóng)保和新農(nóng)保進行合并,老農(nóng)保賬戶結(jié)余的本息資金全部轉(zhuǎn)入新農(nóng)保的個人賬戶,并軌后按新農(nóng)保辦法繳費;對暫不具備實施新農(nóng)保條件的地區(qū)停辦老農(nóng)保。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險老農(nóng)保是在“以家庭保障為主”和農(nóng)民“自愿參加”的框架內(nèi)設(shè)計的,這種設(shè)計既不符合農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)變動的實際狀況和趨勢,也與社會保險的本質(zhì)相違背,政府的責(zé)任沒有得到體現(xiàn),對農(nóng)村勞動者是一種不公平待遇。蘇州、無錫等地的實踐證明,建立政府承擔更大責(zé)任的新農(nóng)保是可能的。根據(jù)蘇州、無錫等地開展新農(nóng)保的經(jīng)驗,在建設(shè)和推廣新農(nóng)保時,在進行制度設(shè)計時要處理好以下幾個問題:1.合理確定參保對象。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障的對象當然是農(nóng)村居民,但農(nóng)村居民的就業(yè)又分為多種情況,有的是純農(nóng)戶,有的是個體工商戶及自由職業(yè)者,有的在本地農(nóng)村各類企業(yè)工作,有的在外地打工成為農(nóng)民工。純農(nóng)戶及農(nóng)村個體工商戶和自由職業(yè)者,當然是農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保對象。問題是在農(nóng)村各類企業(yè)的從業(yè)人員及農(nóng)民工是否是農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保對象?按照江蘇省的有關(guān)規(guī)定,在農(nóng)村各類企業(yè)的從業(yè)人員、進城務(wù)工的農(nóng)民工應(yīng)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險?？紤]到農(nóng)村企業(yè)競爭力差以及進城務(wù)工農(nóng)民的流動性強、進入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系還比較困難的現(xiàn)實,這類人員如果未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的,應(yīng)暫時納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險范圍,待條件成熟時再納入城保。2.基金籌集實行共同負擔。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的一個根本問題是資金籌集問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險同城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險一樣,它是一項社會政策,而不是經(jīng)濟政策;是社會保險而不是商業(yè)保險,因此不應(yīng)該走純商業(yè)的路子。從各國建立社會養(yǎng)老保險的實踐看,資金的主要來源應(yīng)是政府和雇主而不是受保個人。我們建議農(nóng)村養(yǎng)老保險的基金籌集同城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險一樣也實行國家、集體、個人共同負擔。3.合理確定發(fā)放養(yǎng)老金的標準。養(yǎng)老金標準的建立必須建立在保證老年人基本生活的基礎(chǔ)上。養(yǎng)老金的確定應(yīng)考慮以下兩個因素:首先,要高于最低生活保障線,確保老年人生活得到基本保障;其次,養(yǎng)老金要能夠保持或略低于老年人失去勞動能力以前已經(jīng)形成的生活水平。確實做到既要保證投保人的切身利益,達到養(yǎng)老保險的基本標準,又要避免承諾過高的標準,增加制度的未來風(fēng)險。4.合理規(guī)定享受條件。按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的享受條件,農(nóng)村養(yǎng)老保險的條件應(yīng)是:(1)達到男滿60周歲、女滿55周歲的退休年齡。(2)按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費。(3)累計繳費年限達到15年(180個月)。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險起步晚,其享受條件不能整齊劃一,對錯過參保期的農(nóng)民應(yīng)根據(jù)不同情況加以確定。對于實行時已經(jīng)達到男60周歲、女55周歲的農(nóng)民,實行補貼養(yǎng)老,按月發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金;對于實行時離退休年齡不足15年的,只要其按規(guī)定繳費,發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金及個人賬戶養(yǎng)老金;對于實行新農(nóng)保時離退休年齡達到或超過15年的,規(guī)定繳費年限必須達到15年,否則不給予或降低相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇,以增強其強制性,并為新農(nóng)保的普遍推行創(chuàng)造制度條件。5.實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老模