農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)

中國(guó)已經(jīng)實(shí)施了30年的土地承包法。在這一時(shí)期，關(guān)于土地承包法的性質(zhì)和屬性的討論從未停止過(guò)。探討和研究這一問(wèn)題,有助于全面認(rèn)識(shí)土地承包權(quán),從而更好保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,促進(jìn)土地承包權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng),加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。一、基本制度是土地使用(一)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的含義英美法上的地產(chǎn)制度,總的說(shuō)來(lái)是由兩個(gè)層次構(gòu)成的。一是土地所有權(quán),它屬于國(guó)家或政府。二是土地權(quán)益,或稱(chēng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益,指對(duì)土地占有、使用和收益的一系列各種各樣的權(quán)利。在這種情況下,直接附著于土地的不是所有權(quán),而是土地權(quán)益。土地權(quán)益才是真正的財(cái)產(chǎn)權(quán),而所有權(quán)在很大程度上則僅僅代表著國(guó)王或政府的統(tǒng)治權(quán)。土地權(quán)益持有人能按自己的意志自由處分特定的土地利益,可視為其對(duì)土地利益享有所有權(quán)。(二)主要上的土地物權(quán)大陸法系各國(guó)土地法律關(guān)系中的核心內(nèi)容都是直接淵源于羅馬法中的土地物權(quán)。在羅馬法中,將物權(quán)分為完全物權(quán)與不完全物權(quán),又稱(chēng)自物權(quán)與他物權(quán)。自物權(quán)即所有權(quán),他物權(quán)有五種:役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、質(zhì)權(quán)和抵押權(quán)。羅馬法中這幾種權(quán)利均適用于土地。(三)長(zhǎng)期實(shí)行,改革開(kāi)放后實(shí)行“集體所有,集體使用”的制度,改革開(kāi)放之后實(shí)行“家庭承包經(jīng)營(yíng)為主”的制度,要建立“集體所有,家庭承包經(jīng)營(yíng)為主”的制度,是由長(zhǎng)期制度和現(xiàn)行制度所決定的我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地的利用,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代是推行人民公社化運(yùn)動(dòng),長(zhǎng)期實(shí)行“集體所有,集體使用”的制度,改革開(kāi)放以后則實(shí)行“集體所有,家庭承包經(jīng)營(yíng)為主”的制度。綜上所述,農(nóng)村土地利用可以分為所有權(quán)人的利用與非所有權(quán)人的利用兩種。二、我國(guó)農(nóng)村土地承包權(quán)的認(rèn)定(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)我國(guó)學(xué)者在多年研究中形成了農(nóng)村土地承包權(quán)名稱(chēng)的不同表述,對(duì)其分析有助于把握我國(guó)農(nóng)村土地利用制度。1.“農(nóng)地使用權(quán)”說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”不能作為表示以農(nóng)用土地為農(nóng)用目的而設(shè)立的用益物權(quán)的恰當(dāng)用語(yǔ),而是一個(gè)債權(quán)意義上的術(shù)語(yǔ),應(yīng)將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”改為“農(nóng)地使用權(quán)”。2.“永佃權(quán)”說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,應(yīng)廢除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地使用權(quán)等不具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性的概念,全面建立科學(xué)、實(shí)用的“永佃權(quán)”制度。3.“農(nóng)用權(quán)”說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,應(yīng)把進(jìn)行農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)統(tǒng)稱(chēng)為“農(nóng)用權(quán)”,使其成為一種用益物權(quán),不僅可以對(duì)抗一般人,并可以對(duì)抗所有權(quán)人,據(jù)此消除任意侵害農(nóng)戶(hù)利益的現(xiàn)象。4.“耕作權(quán)”說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“耕作權(quán)”概念,因?yàn)檗r(nóng)地承包權(quán)是指因耕作或種植而使用國(guó)家或集體所有土地的權(quán)利。5.“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,應(yīng)繼續(xù)使用“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念,這既有利于農(nóng)村承包關(guān)系的穩(wěn)定和發(fā)展,又能體現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地制度的特色。隨著《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施,上述爭(zhēng)論逐漸平息。但這并非意味著學(xué)者們對(duì)此問(wèn)題已達(dá)成共識(shí),而只是表明大家更加關(guān)注土地承包權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,以何名稱(chēng)來(lái)稱(chēng)呼并不影響在該名稱(chēng)下的制度設(shè)計(jì)。以上學(xué)說(shuō),在學(xué)理上各有其價(jià)值,在法理上仍有探討的必要。(二)確立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的必要性筆者認(rèn)為,采用這一名稱(chēng)更為合理,主要理由是:其一,本土資源適合本國(guó)國(guó)情。主張采用“永佃權(quán)”“農(nóng)用權(quán)”等名稱(chēng)的學(xué)者更多注重的是節(jié)約立法成本,把國(guó)外已發(fā)展完善的制度拿來(lái)為我所用。但需要考慮的是,國(guó)外先進(jìn)的制度移植到中國(guó)后是否仍然行之有效,是否有適宜的國(guó)內(nèi)土壤,等等。立法從來(lái)都具有本土化的特征,我國(guó)的土地公有制度不同于歐美國(guó)家,我們沒(méi)有必要對(duì)其盲目模仿,而應(yīng)確立適合本國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。其二,“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。它起源于聯(lián)產(chǎn)承包的實(shí)踐,發(fā)展成熟于農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法等相關(guān)法律的制定和完善,經(jīng)歷了30多年的法理與實(shí)踐的檢驗(yàn)和應(yīng)用,已被立法機(jī)關(guān)和實(shí)踐部門(mén)接受,特別是已被廣大農(nóng)民和各級(jí)政府所接受。如果貿(mào)然改用其它名稱(chēng),其代價(jià)可能是巨大的,將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民心理的不穩(wěn)定,使農(nóng)村社會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩,也違背立法的效率效益原則。其三,立法連續(xù)性和銜接性的要求。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容需要完善,但我們完全可以在繼續(xù)沿用這一名稱(chēng)的前提下在其中充實(shí)新的內(nèi)容,而沒(méi)有必要代之以普通大眾并不熟悉的名稱(chēng)。三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是公法上的私權(quán),也體現(xiàn)在私權(quán)方面的公共利益把法劃分為公法和私法,這種分類(lèi)在大陸法系中得到廣泛應(yīng)用。劃分的依據(jù)是法律運(yùn)用目的的不同:以維護(hù)公共利益為目的的法律為公法,以維護(hù)私人利益為目的的法律為私法。大陸法系通常把憲法、行政法、刑法、訴訟法歸于公法,而把民法、商法歸于私法。與此相對(duì)應(yīng),權(quán)利也有公權(quán)和私權(quán)之分,傳統(tǒng)的民事權(quán)利屬于私權(quán)范疇。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被規(guī)定在我國(guó)民法重要組成部分的《物權(quán)法》中,屬于受私法調(diào)整的私權(quán)。既然如此,土地承包經(jīng)營(yíng)者可自主支配其承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在遵循公平、自愿、有償原則的前提下實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的最大化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然是一種私權(quán),但為了社會(huì)公共利益的需要,其不可避免地包含有公法的因素。如《農(nóng)村土地承包法》第8條、第17條均規(guī)定,未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè);第33條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì),受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力等。這些限制的目的都在于維護(hù)社會(huì)的公共利益。之所以規(guī)定不得隨意將承包地用于非農(nóng)建設(shè),是因?yàn)槲覈?guó)要以占世界7%的耕地面積,養(yǎng)活占世界22%的人口。堅(jiān)持土地集體所有,是為了防止土地私有化可能引發(fā)的土地兼并和農(nóng)村兩極分化的問(wèn)題,維護(hù)農(nóng)民利益和社會(huì)穩(wěn)定。四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法的所有權(quán)屬性(一)“債權(quán)論”和“產(chǎn)權(quán)論”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性也是法學(xué)界爭(zhēng)論已久的問(wèn)題,關(guān)于其性質(zhì)主要有“債權(quán)說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬債權(quán)其主要理由是:(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的任意性與物權(quán)法定原則不符。物權(quán)的類(lèi)型、內(nèi)容及創(chuàng)設(shè)方式應(yīng)由法律直接規(guī)定,但在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容不完善,只能由承包經(jīng)營(yíng)合同更多地規(guī)定,其任意性在所難免。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基于承包合同取得,不具有對(duì)抗第三人的效力,屬于債權(quán)。(2)發(fā)包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制使其更像債權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”?？梢?jiàn),這完全是普通債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。(3)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)性。其內(nèi)容以約定為主、變動(dòng)上無(wú)須履行登記程序、效力上只具有請(qǐng)求力而無(wú)支配力,債權(quán)性十分明顯。(4)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立為債權(quán)有利于承包土地的調(diào)整。在政策變化的情況下,改變承包合同的內(nèi)容、甚至土地的用途時(shí),必須使承包關(guān)系具有一定的靈活性;相反,如果將承包關(guān)系變成物權(quán)關(guān)系,就會(huì)使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度過(guò)于僵硬。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化其主要理由是:(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被規(guī)定在民法的物權(quán)制度中。從立法體例看,它是《民法通則》第五章“民事權(quán)利”第一節(jié)“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”所規(guī)定的權(quán)利,該節(jié)是學(xué)界公認(rèn)的立法對(duì)物權(quán)制度所做的規(guī)定。(2)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)的特征。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其所承包的土地有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)的占有、使用、收益的權(quán)利,是對(duì)土地的直接管理和支配權(quán),而不是對(duì)發(fā)包人集體的請(qǐng)求權(quán);發(fā)包人對(duì)承包人的協(xié)助對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在和實(shí)現(xiàn)不具有決定性影響,而且發(fā)包人的協(xié)助沒(méi)有民法上請(qǐng)求關(guān)系的對(duì)應(yīng)性。因此,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)的一切特征。(3)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)為物權(quán)對(duì)農(nóng)民更為有利。從法理上說(shuō),物權(quán)具有直接支配性、保護(hù)之絕對(duì)性,其保護(hù)力度要強(qiáng)于債權(quán)。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)為物權(quán),能使其具有對(duì)抗第三人的效力,比采用債權(quán)的方法更有利于保護(hù)承包人的利益。同時(shí),在確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)以后,允許農(nóng)民依自己的意志進(jìn)行流轉(zhuǎn),也有利于提高土地利用的效益。學(xué)者們對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律屬性之爭(zhēng),目的在于使農(nóng)民擁有的這種土地權(quán)利長(zhǎng)期化并得到法律的保障。在多數(shù)學(xué)者看來(lái),物權(quán)是更容易受到法律直接調(diào)節(jié)的權(quán)利,與債權(quán)相比物權(quán)能得到更多的法律保障。因此,他們比較傾向于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“物權(quán)說(shuō)”。3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同筆者贊成把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為物權(quán),除上述理由外,還有以下兩點(diǎn)分析。(1)土地承包合同雙方權(quán)利義務(wù)本質(zhì)上是法定的。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立以承包合同為基礎(chǔ),但合同只是權(quán)利取得的一種手段,并非通過(guò)合同設(shè)立的任何權(quán)利都是債權(quán)。而且,與一般合同相異,法律針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同做出了許多強(qiáng)制性規(guī)定,如《農(nóng)村土地承包法》第二章第一節(jié)規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù),第五節(jié)規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、是法定而不是約定的,這符合物權(quán)法定原則。(2)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為物權(quán)比定位為債權(quán)更合理。定位為債權(quán)在實(shí)踐中容易產(chǎn)生諸多弊端,如發(fā)包方可以通過(guò)合同約定對(duì)承包方不利的條款,限制承包方的權(quán)利;發(fā)包方以準(zhǔn)行政權(quán)力為后盾,隨意修改合同,收回、占用、調(diào)整承包地,提高承包費(fèi),縮短土地承包期等。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為物權(quán)的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在:根據(jù)物權(quán)法定原則,運(yùn)用法律規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),避免完全依靠當(dāng)事人意思導(dǎo)致的隨意性;借助物權(quán)地位,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備了對(duì)抗發(fā)包人的權(quán)利,即對(duì)抗所有不正當(dāng)干預(yù)的權(quán)利;承包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分有較強(qiáng)的自主性,一般情況下無(wú)須他人意思或行為的介入,有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。(二)土地承包法是一種特殊的使用權(quán)1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的是國(guó)家或者集體所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地,承包經(jīng)營(yíng)后土地所有權(quán)性質(zhì)不變,承包人在承包期內(nèi)對(duì)承包的土地有占有、使用、收益權(quán)。因此,從大陸法的角度來(lái)看,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于用益物權(quán)。對(duì)此,我國(guó)《物權(quán)法》也已明確規(guī)定。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是私權(quán)。土地主要表現(xiàn)在:(1)它具有“成員權(quán)”的內(nèi)在含義。在多數(shù)情況下,凡是社區(qū)集體成員都可憑其身份獲得承包土地,擁有社員權(quán)是取得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要條件。(2)它所面對(duì)的是制度意義上的所有權(quán)。我國(guó)實(shí)行土地公有制度,土地承包經(jīng)營(yíng)人所享有的權(quán)利只能是所有權(quán)以外的權(quán)利,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上是那些本應(yīng)該以所有者的身份行使權(quán)利的人所行使的一種物權(quán),他所面對(duì)的不是一個(gè)獨(dú)立的私人所有權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是集中的土地得以分散使用的一種必要手段和管理方法,不是所有人牟取利益的途徑。(3)它是實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利流通的手段。我國(guó)的土地所有權(quán)是不可交易的,土地權(quán)利的流通只能通過(guò)其它產(chǎn)權(quán)形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。在我國(guó),土地承包經(jīng)營(yíng)制度兼有土地的利用與土地權(quán)利流通的功能。這一點(diǎn)不同于一般的用益物權(quán),因?yàn)橐话愕挠靡嫖餀?quán)的基礎(chǔ)———所有權(quán)本身是可以交易的,以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的用益物權(quán)制度,主要在于