兩制價(jià)格制水資源費(fèi)征收研究

長期以來，中國主要依靠行政手段，而不是市場資源的分配，利用水資源和水資源濫用職權(quán)。目前,我國31個(gè)省區(qū)市已經(jīng)全面開征水資源費(fèi),基本實(shí)現(xiàn)了水資源有償使用。但是,取水權(quán)一直以行政特許方式授予取水戶,導(dǎo)致了多占取水指標(biāo)、取水權(quán)無法有償流轉(zhuǎn)等諸多問題12.水資源保護(hù)的概念和基礎(chǔ)1.1補(bǔ)償費(fèi)用,取水指標(biāo)征收現(xiàn)行水資源費(fèi)是按《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定“水資源費(fèi)繳納數(shù)額根據(jù)取水口所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量確定”征收的,取水戶僅相當(dāng)于支付實(shí)際取水造成的資源消耗補(bǔ)償費(fèi)用,并沒有為取得水資源開發(fā)權(quán)(取水指標(biāo),取水權(quán))付費(fèi)。取水權(quán)無償占有會(huì)造成取水指標(biāo)閑置,水資源開發(fā)權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰,而且政府分配取水指標(biāo)存在較大的尋租空間,影響水資源配置效率和公平。兩部制水資源費(fèi)下,取水戶繳納的費(fèi)用分成兩部分:首先,按許可取水量繳費(fèi)獲得取水權(quán),稱為容量水資源費(fèi);另外,實(shí)際取水按取水量多少征收水資源費(fèi),稱為計(jì)量水資源費(fèi)。從形式上看,相當(dāng)于現(xiàn)行水資源費(fèi)之外加收取水權(quán)費(fèi)用,加收部分可以看成是獲得取水權(quán)資源而付出的代價(jià);從繳費(fèi)時(shí)間上看,繳納容量水資源費(fèi)是取水的先決條件,而計(jì)量水資源費(fèi)則是取水后繳納。1.2兩部制取水權(quán)宜采用費(fèi)付費(fèi)形式(1)稀缺性。稀缺是指相對于既定時(shí)期的人類需要而言,資源是有限的。稀缺性是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的根本主題。經(jīng)濟(jì)學(xué)中將必須付出代價(jià)才能得到的有用物品稱為“經(jīng)濟(jì)物品”(EconomicGoods),無需付出代價(jià)就能取得的有用物品稱為“自由物品”(FreeGoods),如空氣、陽光等。經(jīng)濟(jì)物品的主要特點(diǎn)有:對人類的生存發(fā)展有積極作用;具有稀缺性;要花費(fèi)代價(jià)才能取得;價(jià)格為正,買方向賣方付費(fèi),而自由物品的基本特點(diǎn)是“取之不盡,用之不竭”。我國人均水資源量少,隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快,對水資源的需求越來越大,水資源也變得越來越稀缺。目前我國實(shí)行按實(shí)際取水量征收水資源費(fèi)的制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了取用水資源有償使用。但是,取水權(quán)卻未實(shí)行有償取得。實(shí)行兩部制水資源費(fèi)是因?yàn)樽匀粻顟B(tài)下的水資源是稀缺的,受可利用水資源量的制約,作為法律意義上的取水權(quán)也是稀缺的,從本質(zhì)上來說取水權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)物品,應(yīng)通過付費(fèi)形式取得。(2)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要概念,指的是由于物的存在及其使用而引起的人與人之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系,即在資源稀缺條件下,人們使用資源的適當(dāng)規(guī)則。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物的行為規(guī)范。產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的基本原因在于資源稀缺性的顯現(xiàn),或者說產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生總是因?yàn)槟撤N資源出現(xiàn)了稀缺,人們展開了爭奪這種稀缺資源的競爭,由此才產(chǎn)生了解決人們爭奪稀缺資源的利益沖突的產(chǎn)權(quán)規(guī)則。此時(shí),如果不對環(huán)境資源進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定,就會(huì)產(chǎn)生環(huán)境外部性問題經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)不是單項(xiàng)權(quán)利,而是一組權(quán)利,即所謂的“權(quán)利束”。一般認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)和支配權(quán)四項(xiàng)基本權(quán)利。所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中最根本的權(quán)能,具有絕對性的主體權(quán)威性和排他性。在我國,水資源的所有權(quán)屬于國家所有,國民對自然資源的最終所有權(quán)是通過政府來行使的,生產(chǎn)者所需的自然資源只有從政府那里獲得,法律上是自然資源從政府之手轉(zhuǎn)入生產(chǎn)者手中的過程,這是一個(gè)從全體國民占有轉(zhuǎn)化成個(gè)體占有的過程,理應(yīng)是有償?shù)?相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒2.1兩部制價(jià)熱價(jià)我國在水價(jià)、電價(jià)、熱價(jià)征收中,都實(shí)行了兩部制價(jià)格模式,即除了按實(shí)際使用量征收費(fèi)用外,還要按容量或協(xié)議用量征收使用費(fèi)用。(1)兩部制水價(jià)。兩部制水價(jià)主要有兩種模式,一種是容量水價(jià)加計(jì)量水價(jià),主要根據(jù)1998年國家計(jì)委、建設(shè)部發(fā)布的《城市供水價(jià)格管理辦法》,“城市供水應(yīng)逐步實(shí)行容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)或階梯式計(jì)量水價(jià)”,容量水價(jià)用于補(bǔ)償供水的固定資產(chǎn)成本,計(jì)量水價(jià)用于補(bǔ)償供水的運(yùn)營成本。其中,非居民用水容量水價(jià)根據(jù)容量基價(jià)(年固定資產(chǎn)成本/年制水能力)和容量水價(jià)基數(shù)(前一年或前三年的平均用水量)得到。另外一種兩部制水價(jià)模式是根據(jù)國家發(fā)改委、水利部2003年頒布的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》確定的,“水利工程供水應(yīng)逐步推行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)?；舅畠r(jià)按補(bǔ)償供水直接工資、管理費(fèi)用和50%的折舊費(fèi)、修理費(fèi)的原則核定。計(jì)量水價(jià)按補(bǔ)償基本水價(jià)以外的水資源費(fèi)、材料費(fèi)等其他成本、費(fèi)用以及計(jì)入規(guī)定利潤和稅金的原則核定”。(2)兩部制電價(jià)。兩部制電價(jià)是當(dāng)今世界各國普遍采用的一種較先進(jìn)的電價(jià)制度。我國對大工業(yè)企業(yè)實(shí)行兩部制電價(jià),它把電價(jià)分成基本電價(jià)和電度電價(jià)兩個(gè)部分。基本電價(jià)是按照工業(yè)用戶的變壓器容量或最大需用量(即一月中每15或30min平均負(fù)荷的最大值)作為計(jì)算電價(jià)的依據(jù),由供電部門與用電部門簽訂合同,確定限額,每月固定收取,不以實(shí)際耗電數(shù)量為轉(zhuǎn)移,而電度電價(jià)根據(jù)用戶耗用的電量計(jì)算。基本電價(jià)代表電力工業(yè)成本中的容量成本,即固定費(fèi)用部分,電度電價(jià)代表電力工業(yè)成本中的電能成本,即變動(dòng)費(fèi)用部分。(3)兩部制熱價(jià)。根據(jù)國家發(fā)展改革委、建設(shè)部《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》(發(fā)改價(jià)格[2007]1195號)的規(guī)定,熱力銷售價(jià)格要逐步實(shí)行基本熱價(jià)和計(jì)量熱價(jià)相結(jié)合的兩部制熱價(jià),在此之前,供暖價(jià)格一般按建筑面積計(jì)算。其中,基本熱價(jià)主要反映固定成本,不管用熱與否都需繳納;計(jì)量熱價(jià),則按照居民每戶用熱流量多少繳納,用多繳多,用少繳少,主要反映變動(dòng)成本。目前,北方已有很多省、市都實(shí)行兩部制熱價(jià),例如新疆的供熱系統(tǒng)是根據(jù)用戶申報(bào)的最大熱負(fù)荷即合同容量建設(shè)的,建成后不論用戶是否用熱,供熱企業(yè)都要使用、維護(hù)和管理供熱系統(tǒng)2.2兩地制價(jià)格有利于提高資源利用效率通過對兩部制水價(jià)、兩部制電價(jià)和兩部制熱價(jià)的分析,可以得到以下有益啟示:(1)與單一制價(jià)格相比,兩部制價(jià)格更能反映資源的價(jià)格構(gòu)成,有利于供需雙方合理承擔(dān)成本;(2)兩部制價(jià)格利用經(jīng)濟(jì)手段促使用戶按實(shí)際需要合理報(bào)需求量,從而節(jié)約社會(huì)資源,提高資源利用效率;(3)兩部制中不同價(jià)格制度要達(dá)到的目標(biāo)不同,一般來說,容量價(jià)格補(bǔ)償固定成本,計(jì)量價(jià)格補(bǔ)償變動(dòng)成本,前者更注重公平,后者主要解決的是資源使用效率問題。3水資源費(fèi)的征收目(1)體現(xiàn)了完整的水資源國家所有權(quán)。馬克思認(rèn)為地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式,土地在經(jīng)濟(jì)學(xué)概念的使用上還應(yīng)包括水、森林等自然資源,即對水資源的所有權(quán)應(yīng)通過“地租”的形式在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)。我國水資源為國家所有,取水戶通過行政許可獲得取水指標(biāo),從而獲得水資源使用權(quán)、占有權(quán)和支配權(quán)。取水戶所交水資源費(fèi)為前期水資源勘測、調(diào)查、評價(jià)、規(guī)劃、科研以及保護(hù)等方面的費(fèi)用補(bǔ)償以及取水對環(huán)境容量影響的生態(tài)補(bǔ)償,在水資源費(fèi)總體水平偏低的情況下,并沒有體現(xiàn)水資源國家所有的費(fèi)用形式。在我國,實(shí)現(xiàn)國家對水資源真正意義上的所有權(quán),就是通過法律手段,使水資源在經(jīng)濟(jì)形態(tài)上“地租”化,使水資源具有一定的價(jià)格形態(tài)(收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)),并采用征收水資源費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)。如果個(gè)人可以無償取得水資源開發(fā)權(quán)并獲利,就無從體現(xiàn)國家對水資源的所有權(quán),馬克思明確指出:“可以把資本投在土地上而不付地租的各種情況都意味著土地所有權(quán)的廢除,即使不是法律上的廢除,也是事實(shí)上的廢除”(2)有利于提高水資源配置效率。我國水資源總量居世界第六位,但是人均水資源量僅為2100m(3)有利于水權(quán)交易市場建設(shè)?，F(xiàn)行水資源費(fèi)沒有體現(xiàn)取水權(quán)的費(fèi)用構(gòu)成,產(chǎn)權(quán)不清晰,阻礙了水權(quán)有效流轉(zhuǎn)。征收兩部制水資源費(fèi),實(shí)現(xiàn)了取水權(quán)有償取得,使它成為一項(xiàng)能夠帶來預(yù)期收益的資產(chǎn)。因此,只要消除取水權(quán)交易的法律障礙,取水權(quán)就能像商品一樣通過市場交易,從而更好地發(fā)揮市場在配置取水指標(biāo)方面的作用。(4)有利于籌集水利建設(shè)資金。水資源費(fèi)主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理以及水資源的合理開發(fā)相關(guān)支出,使用原則是“取之于水,用之于水”。目前我國大多數(shù)省份都對水資源費(fèi)的使用管理作了明確規(guī)定:收取的水資源費(fèi)作為水資源專項(xiàng)基金,或交同級財(cái)政專戶儲(chǔ)存,專款專用,以收定支4兩部制水資源費(fèi)對完善我國水資源費(fèi)征收管理體制的意義作為水資源價(jià)格改革的一次有益探索,兩部制水資源費(fèi)對完善我國水資源費(fèi)征收管理體制有重要意義。作為一項(xiàng)新課題,其征收過程中必然會(huì)面臨各種障礙。4.1兩部制水資源費(fèi)征收政策的調(diào)整(1)民眾的認(rèn)同度。在現(xiàn)行水資源費(fèi)基礎(chǔ)上額外征收容量水資源費(fèi),如果宣傳不到位,普通民眾很難明白其原因及緊迫性,甚至?xí)J(rèn)為是重復(fù)收費(fèi)行為,對兩部制水資源費(fèi)存在不解和抵觸情緒,進(jìn)而阻礙其順利推進(jìn)。(2)兩部制水資源費(fèi)制度與現(xiàn)行水資源費(fèi)制度銜接。兩部制水資源費(fèi)與現(xiàn)行水資源費(fèi)制度相比,對取水許可方式和水資源費(fèi)征收都進(jìn)行了變革。因此,需要考慮不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同取水用途情況下兩部制水資源費(fèi)征收政策以及和現(xiàn)行水資源費(fèi)征收政策的銜接問題。(3)兩種費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)比值設(shè)定。兩部制水資源費(fèi)制度下,兩種費(fèi)率之間可以有不同的配比關(guān)系,不同的費(fèi)率比會(huì)影響水資源配置效果。如果將容量費(fèi)率設(shè)置的高一些,可以在經(jīng)濟(jì)上約束用水戶申請超額取水指標(biāo)的行為。然而,在取水權(quán)不能有效流轉(zhuǎn)的情況下,容量水資源費(fèi)將成為沉沒成本,意味著實(shí)際取水機(jī)會(huì)成本較低,在實(shí)際多占了取水指標(biāo)后,會(huì)忽視節(jié)水管理,造成水資源人為浪費(fèi)。但是,若實(shí)際取水費(fèi)率較高,而容量費(fèi)率較低時(shí),考慮超定額(計(jì)劃)取水費(fèi)率比正常標(biāo)準(zhǔn)高出若干倍,取水戶就可能申請略多于實(shí)際需要的水量,造成取水指標(biāo)閑置。(4)富余取水權(quán)處置?，F(xiàn)實(shí)中,許可取水量幾乎不可能與實(shí)際取水量正好相等。對超出許可取水量的,可以停止供水或加價(jià)征收水資源費(fèi),而目前富余取水指標(biāo)卻沒有可“消化”的途徑,導(dǎo)致取水指標(biāo)利用不充分并最終影響社會(huì)的總產(chǎn)出水平。4.2確定合理的征收范圍(1)制定兩部制水資源費(fèi)征收詳細(xì)方案。兩部制水資源費(fèi)的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要研究的問題主要有:如何有效加大宣傳力度,提高公眾認(rèn)可度;取水指標(biāo)分配如何與水資源綜合規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水功能區(qū)劃以及取水總量控制與定額管理計(jì)劃相協(xié)調(diào);如何制定科學(xué)合理的費(fèi)率;確定開征時(shí)機(jī)和范圍等。因此,需要充分考慮兩部制水資源費(fèi)實(shí)施中可能出現(xiàn)的問題,制訂詳細(xì)的方案。(2)選擇典型地區(qū)和行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。兩部制水資源費(fèi)作為一個(gè)新鮮事物,加上我國水資源分布、水資源稀缺程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在各地存在顯著的差異,因此不宜全面鋪開。因此,有必要選擇一些水資源供需矛盾突出,取水