我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的回顧與思考

自2007年以來(lái)的五年多，在中央政府的大力支持下，中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)取得了重要進(jìn)步和穩(wěn)定發(fā)展。起初,財(cái)政部選擇了吉林、內(nèi)蒙、四川、江蘇、湖南、新疆6個(gè)省、區(qū)對(duì)小麥、水稻、玉米、棉花和大豆五種作物保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼。此后試驗(yàn)區(qū)域和險(xiǎn)種逐年擴(kuò)大和增多,至2011年末,全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的174億元,五年的平均增長(zhǎng)速度達(dá)到82.5%。到2012年春,全國(guó)任何一省如果要做農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),都可以向財(cái)政部申請(qǐng),并獲得中央財(cái)政提供的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。中央財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種已經(jīng)擴(kuò)大到包括糧、棉、油、橡膠、土豆、生豬、奶牛、藏系羊等16種。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司中的業(yè)務(wù)比重已經(jīng)上升為車(chē)險(xiǎn)以外的第二位。最近,國(guó)務(wù)院通過(guò)了對(duì)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的審核,即將頒布實(shí)施?？偨Y(jié)五年來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的成就、經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題,展望農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的前景,對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康快速推進(jìn)有重要意義。一、在過(guò)去五年中，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展取得了成功(一)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的管理體制已經(jīng)改變或者消失近二十年來(lái),我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加快了向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的步伐,包括農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究和應(yīng)用、耕作制度、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、機(jī)械化作業(yè)等方面,都在發(fā)生重要進(jìn)步和變化,唯獨(dú)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理手段比較落后,而傳統(tǒng)的多種經(jīng)營(yíng)、間作、輪作、休耕以及集體經(jīng)濟(jì)等分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的耕作制度和經(jīng)營(yíng)制度、經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)改變或者消失,這與我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的建設(shè)和發(fā)展要求極不相稱(chēng),也與我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)的步伐極不協(xié)調(diào)。商業(yè)保險(xiǎn)公司在這個(gè)過(guò)程中曾經(jīng)努力把保險(xiǎn)這種現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理工具和手段引入我國(guó)迅速變革的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度,但是沒(méi)有取得預(yù)期的成功。2007年以后政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的迅猛發(fā)展,表明了各級(jí)政府和廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)認(rèn)識(shí)的升華,更反映了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)使用保險(xiǎn)這種現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理工具的適應(yīng)和渴求。為我國(guó)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度奠定了一個(gè)良好基礎(chǔ)。(二)法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給體制在不同國(guó)家,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有不同的供給體制,例如美國(guó),20世紀(jì)90年代中期之前都是由政府公營(yíng)的“聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司”(簡(jiǎn)稱(chēng)FCIC)全方位提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù),之后逐步把業(yè)務(wù)幾乎全部交由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng),FCIC只負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)研究和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、條款費(fèi)率規(guī)章的制定、保險(xiǎn)費(fèi)和保險(xiǎn)公司管理費(fèi)的補(bǔ)貼預(yù)算和執(zhí)行等。加拿大從一開(kāi)始到現(xiàn)在都是國(guó)有公司供給體制。而日本則是以政府支持下的農(nóng)村合作保險(xiǎn)組織經(jīng)營(yíng)為主,沒(méi)有商業(yè)保險(xiǎn)公司參與。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從一開(kāi)始就是由商業(yè)保險(xiǎn)公司在試驗(yàn),2004年為了增加對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給,保監(jiān)會(huì)先后批設(shè)了上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、黑龍江陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司等3家農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)公司,又引進(jìn)了法國(guó)安盟保險(xiǎn)集團(tuán)在成都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險(xiǎn)的分支機(jī)構(gòu),2007年批設(shè)在安徽設(shè)立國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司,加上中國(guó)人保財(cái)產(chǎn)和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)兩家綜合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司,形成了所謂“5+2”的商業(yè)保險(xiǎn)主渠道供給結(jié)構(gòu)。今年來(lái),還有十多家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司正在和準(zhǔn)備向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)發(fā)。同時(shí),作為輔助供給組織,也還有中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)、浙江、江蘇、廣東等省的漁業(yè)互保協(xié)會(huì),陜西省和湖北省創(chuàng)立的的“農(nóng)機(jī)風(fēng)險(xiǎn)互助”協(xié)會(huì)等提供特殊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)(主要是“涉農(nóng)保險(xiǎn)”業(yè)務(wù))的服務(wù),這樣,目前我國(guó)已經(jīng)完成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給體制的基本布局。這是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐發(fā)展合乎中國(guó)國(guó)情的一個(gè)自然成果。(三)糧食、糧食與社會(huì)保險(xiǎn)保險(xiǎn)的最直接的意義就是組織補(bǔ)償基金并對(duì)災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償。在這方面,我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在這五年里初步發(fā)揮了它的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能。據(jù)保監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì),2007年~2011年,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)收取保險(xiǎn)費(fèi)收入超過(guò)600億元,為農(nóng)戶(hù)提供風(fēng)險(xiǎn)保障6523億元。開(kāi)辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)域已經(jīng)覆蓋到全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。承保的標(biāo)的雖然還不夠廣泛,但是已經(jīng)覆蓋到農(nóng)、林、牧、漁等領(lǐng)域。2011年,參保的農(nóng)戶(hù)有1.69億戶(hù)次,投保的作物播種面積達(dá)到7.87億畝,占全國(guó)播種面積的33%左右。在內(nèi)蒙古、新疆、江蘇等糧食主產(chǎn)區(qū),基本糧棉油作物承保覆蓋率達(dá)到50%以上,黑龍江墾區(qū)、安徽省等地的覆蓋率超過(guò)90%。此外,漁船保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)等險(xiǎn)種也都在逐步擴(kuò)大試驗(yàn)和推進(jìn),其中農(nóng)房保險(xiǎn)在近20個(gè)省、自治區(qū)開(kāi)展,浙江、福建、廣西等省區(qū)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。五年來(lái),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的迅速發(fā)展使投保農(nóng)戶(hù)嘗到了該制度的甜頭,據(jù)保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì),五年通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總共向7000多萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民支付保險(xiǎn)賠款超過(guò)400億元,約相當(dāng)于農(nóng)戶(hù)人均純收入的10%。實(shí)踐表明,幾年來(lái),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償已經(jīng)成為投保農(nóng)民在災(zāi)后恢復(fù)再生產(chǎn)和解決基本生活的最重要的資金來(lái)源之一,在那些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率較高的地區(qū),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款實(shí)際上已經(jīng)成為他們恢復(fù)農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的最主要的資金來(lái)源。2009年?yáng)|北三省發(fā)生較嚴(yán)重旱災(zāi),受災(zāi)面積約1.5億多畝,其中投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有5200萬(wàn)畝,占受災(zāi)面積的約三分之一,受損標(biāo)的共約獲得保險(xiǎn)賠償19.5億元。在2010年全國(guó)多省發(fā)生的洪澇災(zāi)害中,受災(zāi)農(nóng)田中有1900萬(wàn)畝獲得20.3億元的保險(xiǎn)賠款。2011年海南省橡膠保險(xiǎn)的試驗(yàn)經(jīng)批準(zhǔn)獲得中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼,種植橡膠的農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)戶(hù)投保踴躍,就在投保之后的幾個(gè)月后遭受“納沙”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊,使橡膠樹(shù)受損嚴(yán)重,投保農(nóng)戶(hù)從保險(xiǎn)公司獲得9600多萬(wàn)元賠款。這些保險(xiǎn)賠款對(duì)災(zāi)區(qū)迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到積極作用。(四)“再分配”型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償農(nóng)戶(hù)的需求保險(xiǎn)區(qū)別于救濟(jì)的一個(gè)重要方面就是它具有獨(dú)特的保險(xiǎn)再分配作用。政府對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)后的救濟(jì)在很大程度上取決于政府財(cái)力,無(wú)論過(guò)去和現(xiàn)在,這種救濟(jì)不僅帶有平均分配的意義,而且這種政府財(cái)政預(yù)算安排是無(wú)法和實(shí)際災(zāi)害損失相匹配的。災(zāi)害救濟(jì)雖然對(duì)受災(zāi)農(nóng)戶(hù)有一定幫助,但無(wú)法較好解決農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)和農(nóng)戶(hù)特別是主要靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入生活的農(nóng)戶(hù)的需要。廣泛和普遍建立的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度在很大程度上,借助保險(xiǎn)的獨(dú)特再分配功能,不僅放大了政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金的補(bǔ)償力度和效果,而且使受災(zāi)農(nóng)戶(hù)的再生產(chǎn)(雖然是簡(jiǎn)單再生產(chǎn))得以及時(shí)恢復(fù)。這是我們?cè)谖迥曛幸辉倏吹降霓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)闹苯有Ч＞唾Y金籌集意義上說(shuō),雖然在174億元(2011年)的保險(xiǎn)費(fèi)中,中央政府拿出了66億元,地方政府也配套補(bǔ)貼了60多億元,但是也還從農(nóng)民那里籌集了近40億元的資金。這種獨(dú)特的再分配功能使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償基金得到放大。從風(fēng)險(xiǎn)保障總規(guī)模意義上說(shuō),中央財(cái)政所支出的這筆預(yù)算,最終獲得了6532億元的風(fēng)險(xiǎn)保障,放大效應(yīng)是100倍。從農(nóng)民的角度,每支付1元錢(qián)的保險(xiǎn)費(fèi)可以得到150多元的風(fēng)險(xiǎn)保障。這是任何其他財(cái)政和金融手段不可能達(dá)到的。更重要的是,就目前的保障水平設(shè)定,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠償,對(duì)因?yàn)?zāi)受損的農(nóng)戶(hù)是根據(jù)保險(xiǎn)合同約定的額度,也就是簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的需要所進(jìn)行的補(bǔ)償。它所起到的生產(chǎn)和生活保障作用也比其他任何財(cái)政和金融手段都更加及時(shí)和有效,雖然現(xiàn)在的保障水平還不高,這種保險(xiǎn)補(bǔ)償還不是很充分。(五)注重保護(hù)和解決民生問(wèn)題,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全面開(kāi)展從20世紀(jì)90年代,我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段,在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中,政府的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策日益增多,繼取消農(nóng)業(yè)稅、增加種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、柴油補(bǔ)貼等重要財(cái)政支持計(jì)劃之后,推行和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)成為新的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展環(huán)境下十分重要的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策之一,中央和大部分地方政府多將其作為本地保障和改善民生,加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)的重要舉措來(lái)實(shí)施,其中,不少省已經(jīng)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展水平列入省、地、縣政府的“民生工程”和“折子工程”,并作為政績(jī)考核指標(biāo)。五年多來(lái),各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也根據(jù)政府在解決民生問(wèn)題方面的需要,不斷開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)品,上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司針對(duì)市政府在解決蔬菜淡季“菜賤傷農(nóng),菜貴傷民”問(wèn)題方面的需要,開(kāi)發(fā)和推出由政府補(bǔ)貼的蔬菜價(jià)格保險(xiǎn),既在一定程度上平抑的菜價(jià),又減低了菜農(nóng)的收入波動(dòng),得到上海市民和市政府的高度認(rèn)可。在新疆喀什地區(qū)疏附縣,當(dāng)?shù)卣剿鳛檗r(nóng)牧民提供農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)、人身意外等綜合性保險(xiǎn)保障計(jì)劃,更加全面地發(fā)揮了保障和服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民家庭生活的功能,對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)及浙江、江蘇等省漁業(yè)互保協(xié)會(huì),針對(duì)中小型漁船和漁民人身風(fēng)險(xiǎn),持續(xù)19年舉辦漁船保險(xiǎn)和漁民人身意外傷害保險(xiǎn),以及南海等地漁船涉外責(zé)任保險(xiǎn),既有效解決了分散狀態(tài)下的漁民的漁船財(cái)產(chǎn)和人身安全保障問(wèn)題,更在維護(hù)祖國(guó)主權(quán)方面發(fā)揮了獨(dú)特的重要作用。(六)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)農(nóng)民借貸的發(fā)展金融抑制是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的通病,我國(guó)也不例外,特別是我國(guó)農(nóng)村,金融抑制造成農(nóng)村和農(nóng)業(yè)金融供給不足,制約了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其實(shí),農(nóng)村金融供給不足,也與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大,借貸風(fēng)險(xiǎn)較高、交易成本難以控制,而農(nóng)戶(hù)收入水平不高,財(cái)產(chǎn)擁有量有限,從而導(dǎo)致農(nóng)民信貸地位低下有直接關(guān)系。包括我國(guó)在內(nèi)的各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐都表明,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一方面使農(nóng)戶(hù)在投保農(nóng)作物、家畜、家禽、漁船、農(nóng)機(jī)等受災(zāi)后的損失得到及時(shí)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,可以迅速恢復(fù)農(nóng)牧漁民的生產(chǎn)和生活,增強(qiáng)農(nóng)林牧漁業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,有效提高了農(nóng)戶(hù)的償債能力。另一方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸的結(jié)合,改善了農(nóng)村的信用環(huán)境,進(jìn)一步提高了農(nóng)戶(hù)的信貸地位,促進(jìn)了農(nóng)村信貸的發(fā)展,在一定程度上解決了農(nóng)民的借款難問(wèn)題。近五年來(lái),在保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)的支持下,保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)圍繞建立銀保互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了多方探索,取得了積極的成果。例如,人保財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)山西分公司與陜西省政府聯(lián)合開(kāi)辦的“銀保富”保險(xiǎn)產(chǎn)品、安徽國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司創(chuàng)造的“草莓生產(chǎn)保險(xiǎn)+信貸保證保險(xiǎn)”的產(chǎn)品,促進(jìn)了農(nóng)村金融的改革和發(fā)展。還有不少保險(xiǎn)公司推出的小額信用貸款保證保險(xiǎn)產(chǎn)品,由保險(xiǎn)公司和財(cái)政或有關(guān)擔(dān)保機(jī)構(gòu)共擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn),初步開(kāi)創(chuàng)了以保險(xiǎn)產(chǎn)品為紐帶,保險(xiǎn)公司、政府和銀行共同解決農(nóng)戶(hù)融資難題的新機(jī)制。二、目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展(一)主要領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)方面還存在著一些不完善的問(wèn)題2007年,雖然以中央和地方對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼為標(biāo)志,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度先河,也使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)從商業(yè)性制度的框架中走了出來(lái)。但是,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的制度如何設(shè)計(jì)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要遵循什么原則,如何經(jīng)營(yíng)和管理等問(wèn)題從中央到地方并不十分明確。按照中國(guó)的傳統(tǒng)思維模式,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也總是要先行試驗(yàn),“摸著石頭過(guò)河”。但這對(duì)于缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論和經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐知識(shí)的各省、直轄市和自治區(qū)主管部門(mén)來(lái)說(shuō),有些勉為其難。所以,大部分省份或者因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到位,或者因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)知識(shí),沒(méi)有設(shè)計(jì)適合本地農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。有的省、直轄市、自治區(qū)雖然設(shè)計(jì)了自己的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,有自己的一些特點(diǎn),也不乏創(chuàng)造性。但還不完善,實(shí)踐中的問(wèn)題比較多。例如,有的省對(duì)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各方(政府、保險(xiǎn)人和投保人)的責(zé)任和義務(wù)關(guān)系的的規(guī)定不明確,使保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)由于受到不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)而嚴(yán)重傷害了被保險(xiǎn)人的利益;也有的省設(shè)計(jì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,對(duì)在發(fā)生大災(zāi)損失后準(zhǔn)備金不足情況時(shí)的融資途徑和方式,缺乏必要和合理的安排,以致在發(fā)生大災(zāi)時(shí)無(wú)力應(yīng)對(duì)投保農(nóng)戶(hù)的賠款。再如,公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的重要要素,但現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼制度在各地執(zhí)行中還有不少值得關(guān)注的問(wèn)題。有的地方要求地縣都要給予配套補(bǔ)貼,這種規(guī)定給地縣政府較大壓力,那些財(cái)力不足的地區(qū)只好放棄或者在極其有限范圍里種一點(diǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“試驗(yàn)田”。同時(shí),這種補(bǔ)貼制度無(wú)形中賦予了政府特別是基層政府在保險(xiǎn)承保、定損和理賠中較大的權(quán)利,導(dǎo)致了多種弊端,在很多情況下影響了保險(xiǎn)基本原則的貫徹,也正在損害這種保險(xiǎn)的可持續(xù)性。好在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》已經(jīng)頒布,期望通過(guò)貫徹條例并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),完善條例,較好解決因?yàn)橹贫炔煌晟茙?lái)的問(wèn)題。(二)農(nóng)保企業(yè)面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直備受?chē)?guó)內(nèi)外同行的關(guān)注,在目前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中,據(jù)筆者調(diào)查,在有些方面,逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)有愈來(lái)愈嚴(yán)重的趨勢(shì)。保險(xiǎn)人設(shè)計(jì)產(chǎn)品回避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主要和重要風(fēng)險(xiǎn),對(duì)旱災(zāi)、病蟲(chóng)災(zāi)害等農(nóng)業(yè)產(chǎn)量保障有重要意義的風(fēng)險(xiǎn)不予承保。同時(shí),除了浙江和內(nèi)蒙之外,各省在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中普遍沒(méi)有實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū),一個(gè)農(nóng)作物險(xiǎn)種實(shí)行一省(直轄市、自治區(qū))一個(gè)費(fèi)率,像能繁母豬保險(xiǎn),甚至全國(guó)一個(gè)費(fèi)率,致使農(nóng)戶(hù)希望承保的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有被保險(xiǎn)責(zé)任所覆蓋,對(duì)于已經(jīng)列為保險(xiǎn)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn),那些風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的農(nóng)戶(hù)投保熱情顯然很高,低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)就缺乏投保積極性。在那些將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率作為地方政府政績(jī)工程的地方,名義上是自愿投保,實(shí)際上是通過(guò)行政方式強(qiáng)制投保,使得那些低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)民不自愿也沒(méi)有選擇,而據(jù)說(shuō)在那些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)甚至出現(xiàn)排隊(duì)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的罕見(jiàn)場(chǎng)面,這種景象在其他保險(xiǎn)領(lǐng)域只是在20世紀(jì)末特殊條件下見(jiàn)過(guò)。這就人為地強(qiáng)化了費(fèi)率的不科學(xué)不公平性。在某地調(diào)查時(shí),從一位基層保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人那了解到,有位農(nóng)民承包了數(shù)百畝低洼地種水稻,其午季稻遭澇災(zāi)受損尚在查勘理賠,就積極咨詢(xún)和要求投保秋季稻。這位農(nóng)民雖然不懂保險(xiǎn)精算,但他對(duì)自己經(jīng)營(yíng)土地的風(fēng)險(xiǎn)非常清楚,保險(xiǎn)公司當(dāng)下“一視同仁”的費(fèi)率對(duì)他這片澇災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較大的田畝來(lái)說(shuō)非?！皠澋脕?lái)”。在前一種情況下,保險(xiǎn)人選擇風(fēng)險(xiǎn)雖然情有可原,但是與“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的政策目標(biāo)尚有差距。在后一種情況下,雖然農(nóng)民投保積極性可佳,但在這種情況普遍存在的條件下,保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)和管理的科學(xué)性和有效性必然無(wú)從談起。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)也在不止一個(gè)地方產(chǎn)生重要影響,有的地方發(fā)生保險(xiǎn)人假承保、降費(fèi)承保的問(wèn)題,而投保農(nóng)戶(hù)以各種方式騙賠的案件頻發(fā)。同時(shí),被稱(chēng)為“協(xié)議賠付”的不規(guī)范的理賠問(wèn)題,在一些地方也很突出。本來(lái),在一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中,道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題主要存在于投保人一方,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于存在特殊的三方主體(保險(xiǎn)方、投保方和政府部門(mén))關(guān)系,不僅投保農(nóng)戶(hù)存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,保險(xiǎn)方和參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳、組織和推動(dòng)的基層政府部門(mén)工作人員也存在道德風(fēng)險(xiǎn)事故,這不僅使有些地方投保“業(yè)績(jī)”存在虛假,更使理賠的準(zhǔn)確性真實(shí)性無(wú)法保證。根據(jù)在一些地方的調(diào)查,有些保險(xiǎn)公司的經(jīng)辦人員通過(guò)假承保騙取國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼受到保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)的嚴(yán)厲處罰。但有些問(wèn)題卻是保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)難以對(duì)付和解決的。有的基層政府出面要求保險(xiǎn)公司“倒簽單”,還要求豁免農(nóng)民應(yīng)繳保費(fèi),無(wú)災(zāi)或在免賠范圍內(nèi)也要賠付,甚至與投保農(nóng)戶(hù)聯(lián)合起來(lái)“吃保險(xiǎn)”,保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中腐敗現(xiàn)象也時(shí)有所聞。在這種情況下,經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率、綜合成本率必然居高不下,保險(xiǎn)公司當(dāng)然“招架”不住,只能對(duì)這些道德風(fēng)險(xiǎn)難以防控的險(xiǎn)種放棄承保。這是近幾年某些領(lǐng)域(例如能繁母豬保險(xiǎn))和地區(qū)發(fā)展不快的主要原因,也是這些領(lǐng)域保險(xiǎn)業(yè)務(wù)萎縮或者發(fā)展緩慢的主要原因之一。(三)農(nóng)保企業(yè)面臨的困難中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)有其獨(dú)特的地方,在很大意義上區(qū)別于美國(guó)、加拿大、法國(guó)等。美國(guó)、加拿大、法國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)多是大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng),保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶(hù)直接做買(mǎi)賣(mài),或者通過(guò)代理人,并在定損理賠時(shí)找些有經(jīng)驗(yàn)的人(例如,退休農(nóng)民)幫忙;在日本,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社(也譯“農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合”)經(jīng)營(yíng),合作社的經(jīng)營(yíng)人員都是本市、町、村的農(nóng)民,其承保、定損、理賠時(shí),對(duì)被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)標(biāo)的和損失情況非常熟悉,操作方便且準(zhǔn)確,所以他們能做到按地塊投保。但像我國(guó)這樣的小規(guī)模農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的情況,短時(shí)間里不可能產(chǎn)生和普遍發(fā)展日本那種由農(nóng)民自己操作的合作制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),只能主要依靠有一定專(zhuān)業(yè)人才和技術(shù)基礎(chǔ)的商業(yè)保險(xiǎn)公司作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給主體,而保險(xiǎn)公司要直接與大量的高度分散的農(nóng)戶(hù)洽談保險(xiǎn)合同,其交易成本就會(huì)難以承受,而且保險(xiǎn)合同的時(shí)效性也不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需要,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀(guān)經(jīng)營(yíng)會(huì)比較困難,這是當(dāng)前和今后很長(zhǎng)時(shí)間里,我國(guó)縣、鄉(xiāng)、村行政機(jī)構(gòu)(縣、鄉(xiāng)、村政府部門(mén))和涉農(nóng)企事業(yè)機(jī)構(gòu)(縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技站)必然介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的主要原因之一,也是迄今為止各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成功經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵因素之一。但是,因?yàn)榉煞ㄒ?guī)對(duì)涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府部門(mén)的行為內(nèi)容和行為邊界缺乏明確規(guī)定,很多情況下基層政府在一定程度上決定著保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入,甚至決定著保險(xiǎn)公司的盈虧,也決定著農(nóng)民可以獲得的賠款多少。面對(duì)引人注目的保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所,人們都說(shuō)保險(xiǎn)公司很氣魄很強(qiáng)勢(shì),但是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中,離不開(kāi)基層政府的他們?nèi)鮿?shì)得多。因?yàn)?與市場(chǎng)上出售其他財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)的相對(duì)比較平等的交易不同,在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)非標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)上,經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司在某種意義上更像是在接受“施舍”。(四)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼問(wèn)題2007年~2009年,中央財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度很大,預(yù)算年年邁大步。近年,中央財(cái)政預(yù)算似乎放慢了支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的步伐。盡管增加了試驗(yàn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)省分和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種,但每年財(cái)政盤(pán)子增加不多。2011年實(shí)際的財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果還不到100億元,所以2012年的的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政預(yù)算只有100億元多一點(diǎn)。關(guān)鍵是中央財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算連續(xù)幾年都花不完,而同時(shí),全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保面并不如人意,一些省想增加的保險(xiǎn)項(xiàng)目暫時(shí)還沒(méi)有得到中央的財(cái)政支持,而光靠本省的財(cái)政支持又力不從心,只好不做。所以,2011年末種植業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面不到農(nóng)作物播種面積的三分之一。財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得以廣泛試驗(yàn)和迅速擴(kuò)展的最主要的政策動(dòng)力。在2007年至今的5年多時(shí)間里,接受中央財(cái)政補(bǔ)貼的各省中,中央和地、市、縣各級(jí)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)全部收入中一直占80%左右的份額。其他沒(méi)有納入中央補(bǔ)貼的省市自治區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),保費(fèi)補(bǔ)貼的份額也在60%~80%。作為一種激勵(lì)機(jī)制,財(cái)政的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼起到了鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)投保的作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種社會(huì)互助機(jī)制,即使農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)只有20%的份額,2011年也從農(nóng)民那里籌集了30多億元農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的補(bǔ)償資金,財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)是非常明顯的。從財(cái)政和農(nóng)民那里籌集的保費(fèi)形成的保險(xiǎn)基金,在補(bǔ)償農(nóng)民災(zāi)害損失方面,的確發(fā)揮了其他公共措施例如救濟(jì)所起不到的作用。但是,財(cái)政補(bǔ)貼也有負(fù)面作用。第一,全國(guó)各省都希望得到中央的財(cái)政補(bǔ)貼,中央財(cái)力不可能平均分配財(cái)政資源。第二,按照現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼政策,接受中央財(cái)政補(bǔ)貼的省,省里要配套補(bǔ)貼,省里又要求地(市)縣配套補(bǔ)貼,試驗(yàn)范圍越大承保的保險(xiǎn)種類(lèi)越多,各省地(市)縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)越大,在這些省,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展速度實(shí)際上取決于省地(市)縣的財(cái)力和愿望。所以,今后如果依然執(zhí)行這個(gè)“保險(xiǎn)補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)”政策,即使中央財(cái)政增加補(bǔ)貼力度,各地的試驗(yàn)不會(huì)再有前幾年那種增長(zhǎng)速度,有的地方甚至產(chǎn)生抵觸。第三,如前所述,財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼也引發(fā)了特殊的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,地方政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在通過(guò)不當(dāng)方式甚至違規(guī)違法手段套取中央財(cái)政補(bǔ)貼的一定動(dòng)機(jī)和行為。造成財(cái)政補(bǔ)貼資金的漏損,從而削弱和減低了財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度和效果。第四,有的地方追求補(bǔ)貼力度,存在“補(bǔ)貼比例越高越好”的誤區(qū),在某些地區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到90%,甚至更高。這實(shí)際上并不利于培養(yǎng)農(nóng)戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)意識(shí)。當(dāng)然這與相關(guān)研究滯后有一定關(guān)系,理論界還沒(méi)有提供關(guān)于合理補(bǔ)貼界限的更有價(jià)值的實(shí)證研究結(jié)果。(五)從公司層面到地方政府層面不少?lài)?guó)家的研究表明,由于水澇、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故的頻率較高和風(fēng)險(xiǎn)單位較大,其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)比一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)要大,很容易發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。加拿大幾個(gè)農(nóng)業(yè)大省(例如,曼尼托巴、薩斯嘎瓊溫和阿爾伯塔省)在1986年和1988年的較大旱災(zāi)發(fā)生后,這些省份因支付巨額農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款而借債務(wù),拖延了近二十年才還清。據(jù)筆者最近的了解,2012年由于較大面積的持續(xù)干旱,多數(shù)省份當(dāng)年的責(zé)任準(zhǔn)備基金肯定不足支付今年的賠款,需要?jiǎng)佑眠^(guò)去年份積累的儲(chǔ)備基金(大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金)。因此,像加拿大、美國(guó)等發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)比較早和比較成功的過(guò)國(guó)家,都有比一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)更加完善的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的制度安排。在公司層面除了一般的責(zé)任準(zhǔn)備金和賠款準(zhǔn)備金之外,還要建立諸如“大災(zāi)準(zhǔn)備基金”這樣的特殊責(zé)任準(zhǔn)備金。在中央或者地方政府層面也還要建立相配套的準(zhǔn)備制度。這些安排一般都通過(guò)法律制度來(lái)規(guī)定。例如美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》規(guī)定在發(fā)生大的災(zāi)害,保險(xiǎn)公司的準(zhǔn)備金不足支付賠款時(shí),可以通過(guò)發(fā)行債券融資。加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法則規(guī)定,這種情況下農(nóng)作物保險(xiǎn)公司可以向省和聯(lián)邦的財(cái)政部借款。我國(guó)試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)5年多了,盡管還沒(méi)有遇到很大的和范圍較廣的災(zāi)害,但是局部地區(qū)也發(fā)生過(guò)較大旱災(zāi),從而導(dǎo)致保險(xiǎn)公司賠付困難的情況。而無(wú)論從公司層面還是政府層面,除了少數(shù)省份外,大多還缺少完善的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的制度安排。所以,有的省或公司便不得不在減小保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任方面找出路,出現(xiàn)了“封頂賠付”和“協(xié)議賠款”的值得注意的傾向。如果不能很好地解決大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制問(wèn)題,投保農(nóng)民的利益將無(wú)法得到確實(shí)保證,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)將受到挑戰(zhàn)。三、是否存在粗線(xiàn)條的正式游戲規(guī)則?我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)盡管剛剛頒布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》,有了粗線(xiàn)條的正式的游戲規(guī)則,也還存在一些需要解決的問(wèn)題。但在從中央到地方各級(jí)政府重視和連續(xù)多年的力推之下,其發(fā)展是光明的和令人無(wú)限期盼的。(一)農(nóng)戶(hù)參與度不斷提高自2007年以來(lái)隨著各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視程度升級(jí),中央和地方財(cái)政給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度逐步加大,不少省份將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為本省的“民生工程”將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率或參與率列入各級(jí)政府的考核指標(biāo),并加以宣傳和組織。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的了解逐步增多,對(duì)農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)有了進(jìn)一步提高,參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性普遍高漲。在安徽省,自2009年以來(lái),連續(xù)四年水稻、油菜等作物的投保面積占播種面積的9%以上。能繁母豬在開(kāi)展試驗(yàn)的不少地區(qū)承保率也很高。隨著中央和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度增大,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種不斷增加,同時(shí),涉農(nóng)保險(xiǎn)項(xiàng)目農(nóng)房保險(xiǎn)、漁船保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)等險(xiǎn)別險(xiǎn)種也在不斷擴(kuò)展,農(nóng)戶(hù)參與率在迅速上升。有幾個(gè)省甚至實(shí)行全省農(nóng)房統(tǒng)保。在未來(lái)幾年這種高參與率的勢(shì)頭還將繼續(xù)保持。(二)財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大到全國(guó)的各個(gè)地域財(cái)政支持是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本特征之一。近5年多,中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度不斷加大,補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種和標(biāo)的范圍不斷擴(kuò)大,從最初2007年補(bǔ)貼小麥、水稻、玉米、棉花、大豆五種作物和能繁母豬、奶牛兩種家畜的保險(xiǎn),擴(kuò)大到油菜、花生、某些地區(qū)的土豆、青稞、橡膠和香蕉、甜菜、牦牛、生豬等15種。有的省份的財(cái)政支持范圍就更寬,例如,北京市,政府補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種包括當(dāng)?shù)刂饕Z食、水果、蔬菜和農(nóng)業(yè)機(jī)械等19類(lèi)之多。中央財(cái)政補(bǔ)貼的森林保險(xiǎn)的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。隨著試驗(yàn)的推進(jìn),經(jīng)驗(yàn)的積累,中央和地方財(cái)政支持力度必將不斷加大,財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)類(lèi)別增加到包括各地的農(nóng)林牧漁主要產(chǎn)品,支持地域范圍已經(jīng)擴(kuò)大到全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū),保險(xiǎn)標(biāo)的范圍必將不斷增多,補(bǔ)貼總額也還會(huì)進(jìn)一步增加。河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)馮文麗教授在其研究中發(fā)現(xiàn),2009年美國(guó)財(cái)政給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼,約占其農(nóng)業(yè)增加值的3.5%,按照這個(gè)比例計(jì)算,如果播種面積的80%都投保的話(huà),我國(guó)同年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼可以達(dá)到1350多億元人民幣,而現(xiàn)在的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的總額只不過(guò)100多億元。補(bǔ)貼總盤(pán)子固然重要,補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的合理性也很重要。為了真正體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持目標(biāo),財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)因地制宜,不僅考慮農(nóng)產(chǎn)品總體必要性也要考慮不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn),不僅考慮公共財(cái)政的公平性,也要考慮不同地區(qū)發(fā)展水平的差異性和政策的目標(biāo)性,不僅考慮其對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束,也要考慮這種約束的限度。所以,未來(lái)幾年,政府的財(cái)政補(bǔ)貼政策可能做出適當(dāng)?shù)暮侠淼恼{(diào)整,特別是補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)會(huì)更加合理和符合各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。(三)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品發(fā)展趨勢(shì)的判斷可以從兩個(gè)層面進(jìn)行:一個(gè)層面是與種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和涉農(nóng)保險(xiǎn)標(biāo)的相聯(lián)系的險(xiǎn)種的擴(kuò)展。盡管中央財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種目前不算多,但是為了滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的需求,中央和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度必然不斷加強(qiáng),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的開(kāi)發(fā)和推出必將不斷增加。另一個(gè)層面是承保方式和保障程度。目前,在售的絕大部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是只保部分物質(zhì)成本的“成本保險(xiǎn)”,個(gè)別地方正在試驗(yàn)承保一定比例作物產(chǎn)量的“產(chǎn)量保險(xiǎn)”。還有的地方正在研究和試驗(yàn)易于控制道德風(fēng)險(xiǎn)和降低管理成本的“天氣指數(shù)保險(xiǎn)”和“區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)”。還有的地方借鑒美國(guó)、加拿大的經(jīng)驗(yàn),研究和開(kāi)發(fā)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn),這個(gè)趨勢(shì)表明,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求和供給都在變化,在爭(zhēng)取改善管理的同時(shí)供給會(huì)力求適應(yīng)多種需求。(四)多種保險(xiǎn)組織并存的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)目前在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上,供給主體主要是所謂“5+2”,即7家商業(yè)性財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和專(zhuān)業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司,他們承擔(dān)了95%以上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)業(yè)務(wù)。但也還有不可忽視的“非正規(guī)軍”,例如中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)和浙江、江蘇等省的漁業(yè)互保協(xié)會(huì)、陜西和湖北的農(nóng)機(jī)互保協(xié)會(huì),他們正在比較專(zhuān)業(yè)的領(lǐng)域試驗(yàn)漁船、農(nóng)機(jī)、農(nóng)機(jī)手、漁民人身意外傷害等保險(xiǎn)。不過(guò),根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》,這些“非正規(guī)軍”已經(jīng)獲得合法身份,將會(huì)按照條例規(guī)定,名正言順地從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。就是說(shuō),盡管保監(jiān)會(huì)會(huì)適當(dāng)控制進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體,但未來(lái)的市場(chǎng)將不可能是“寡頭壟斷市場(chǎng)”?；蛘哒f(shuō),市場(chǎng)很可能是一個(gè)“壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”,一個(gè)適當(dāng)?shù)幕蛘哂邢薷?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。也就是有多家和多種保險(xiǎn)組織并存的適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。這種適度競(jìng)爭(zhēng)不可避免,但可能對(duì)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)有重要意義。(五)缺少服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是在廣袤的土地上進(jìn)行的,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后需要一系列的服務(wù),作為災(zāi)害損失補(bǔ)償制度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然是其中一個(gè)環(huán)節(jié),也很專(zhuān)業(yè)。但據(jù)筆者調(diào)查和觀(guān)察,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)有可能會(huì)從風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償?shù)膯我活I(lǐng)域,向其他相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大。近幾年加拿大很多省已經(jīng)將昔日單純的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司發(fā)展成“農(nóng)業(yè)服務(wù)公司”或“農(nóng)業(yè)金融綜合服務(wù)公司”,其業(yè)務(wù)也由單純的農(nóng)作物保險(xiǎn),擴(kuò)展到家畜家禽保險(xiǎn),并提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)。這是一個(gè)值得重視的發(fā)展趨勢(shì)。其實(shí)我國(guó)陜西和湖北省的農(nóng)機(jī)風(fēng)險(xiǎn)互助保險(xiǎn)組織,在提供農(nóng)機(jī)意外事故損失和農(nóng)機(jī)手人身傷害互助保險(xiǎn)的同時(shí),也提供事故救援、農(nóng)機(jī)作業(yè)信息提供等服務(wù),很受農(nóng)民歡迎。這方面的創(chuàng)新(盡管是嘗試)存在巨大空間。只要政策具有較大包容力,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷延伸發(fā)展成包括風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償在內(nèi)的農(nóng)業(yè)(或農(nóng)村金融)綜合服務(wù)是可能的,例如,不僅提供商業(yè)信貸的保險(xiǎn)支持,而且直接向小額信貸業(yè)務(wù)和其他可行的農(nóng)村投融資業(yè)務(wù)拓展。(六)建章立制:農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的加速推進(jìn)目前,全國(guó)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的政府部門(mén)、保險(xiǎn)組織、農(nóng)民消費(fèi)者都翹首期盼的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》已經(jīng)頒布。在這個(gè)條例之下,與《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》配套的一系列規(guī)章制度也會(huì)陸續(xù)產(chǎn)生。盡管建章立制對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)尚需時(shí)日,但肯定會(huì)積極推進(jìn)。因?yàn)檎咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有重大區(qū)別,沒(méi)有完備的游戲規(guī)則要做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不大容易,目前財(cái)政部門(mén)不敢較多增加公共資金支持,不少省不敢或不愿擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模,在某種意義上說(shuō)都與缺乏科學(xué)合理的規(guī)則有關(guān)。(七)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究進(jìn)展五年多來(lái),政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)的大規(guī)模試驗(yàn)以致全面推行過(guò)程中,提出了很多理論的、制度的、技術(shù)的問(wèn)題,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才也倍感匱乏。不少地方教育和科研機(jī)構(gòu)都大大提高了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)科研和專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的關(guān)注度。國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金和自然科學(xué)基金、教育部人文社科基金等國(guó)際級(jí)科研基金每年都有幾個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的選題,這在前些年是沒(méi)有的。中國(guó)保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部每年也都安排有關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的部級(jí)研究項(xiàng)目。近年來(lái),不少省份也對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究增加了關(guān)注度,甚至申請(qǐng)了一些世界銀行技援貸款項(xiàng)目研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)課題。自2007年以來(lái),北京市政府每年都要設(shè)立多個(gè)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題的委托研究項(xiàng)目,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做前瞻性和跟蹤研究。中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司和安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司還專(zhuān)門(mén)成立了相關(guān)研究機(jī)構(gòu),根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展實(shí)踐的需要,撥巨資充分利用社會(huì)科研資源做農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究。同時(shí),自2010年吉林農(nóng)大設(shè)立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)之后,其他不少高校也在積極申請(qǐng)?jiān)O(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的科學(xué)研究成果將越來(lái)越多,發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所需專(zhuān)業(yè)人才也會(huì)不斷充實(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)和管理機(jī)構(gòu)之中。這將不斷提升我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的質(zhì)量和水平。四、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策建議我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康和可持續(xù)發(fā)展,并在實(shí)踐中不斷完善,離不開(kāi)一系列宏觀(guān)政策的支撐。我們認(rèn)為,當(dāng)前比較重要的是:(一)政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度越來(lái)越小作為一種政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù),僅有規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)的《保險(xiǎn)法》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)檎咝员ｋU(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)有一系列的重要區(qū)別和操作特點(diǎn)?！侗ｋU(xiǎn)法》除了部分內(nèi)容和條款外,大部分內(nèi)容無(wú)法用來(lái)規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。所以,其他國(guó)家,例如美國(guó)、加拿大、日本、法國(guó)等,都從一開(kāi)始就頒布了專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》(美國(guó)、加拿大)、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)法》(日本)等。從我國(guó)幾十年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn),特別是自2007年以來(lái)的試驗(yàn)情況來(lái)看,如上所述,由于沒(méi)有法律規(guī)范,無(wú)論是各省市自治區(qū)的制度設(shè)計(jì),各級(jí)政府的參與,還僅僅是參與試驗(yàn)的保險(xiǎn)公司和農(nóng)、漁業(yè)合作保險(xiǎn)組織,其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的操作程序、方式和業(yè)務(wù)、統(tǒng)計(jì)、和財(cái)務(wù)管理,以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管依據(jù)和內(nèi)容,都因?yàn)槿狈τ螒蛞?guī)則而出現(xiàn)了不少問(wèn)題,以筆者來(lái)看,有些問(wèn)題還是比較普遍甚至比較