#第七章公共政策問題的形成與認定第一節(jié)公共政策問題的界定、內(nèi)涵、屬性與分類一、社會問題、公共問題和公共政策問題要弄清公共政策問題，就勢必首先涉及問題、私人問題、社會問題、公共問題和公共政策問題等概念。所謂問題（ ）通常泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。正因為這種差距，才導(dǎo)致很多緊張狀態(tài)。社會問題（ p公共問題（ ）和公共政策問題（ ）這三個概念的涵義較為接近，易于造成混淆。對此，有學(xué)者曾從彼此概念外延關(guān)系上提出：三者既有相通之處，也有差異。3問公共政策問題的定義公共政策問題是指統(tǒng)治集團或社會大多數(shù)人,感覺到現(xiàn)實中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價值和規(guī)范,有相當(dāng)嚴重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動,要求有關(guān)社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。二、公共政策問題的基本內(nèi)涵公共政策問題的基本內(nèi)涵,應(yīng)主要包括如下五個方面：．客1觀的事實或問題情境:政策問題來源于一些可以觀察到的，能夠表述出來的客觀事實和問題情境。．問2題的察覺:客觀的事實或情境已為社會大多數(shù)人或統(tǒng)治集團及其少數(shù)權(quán)威統(tǒng)治者所察覺，從各自的角度感覺到了問題的存在。．現(xiàn)3實與利益期望等的沖突性:嚴重的沖突使人們感到有強烈的需求或者是一種受到剝奪的感覺,有必要采取行動改變這種狀況。4．團體與組織活動:人們只有采取一定的團體或組織行動才有可能影響有關(guān)公共組織和政府。5．政府和社會公共組織的必要政策行動:由有關(guān)政府組織或社會公共組織依法采取相應(yīng)的政策行動來加以解決。三、公共政策問題的基本屬性公共政策問題的基本屬性或稱基本特征主要有以下:．關(guān)聯(lián)1性與公共性．主觀2性和人為性．歷史3性與動態(tài)性四、公共政策問題的分類1鄧.恩從政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型:（1在）結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題中，決策者人數(shù)較少，只有一個人或少數(shù)幾個人；對于問題的解決方案也僅有幾個。決策者在政策方案的效用或價值方面，能夠達成一致。（2結(jié)）構(gòu)適度問題是指涉及一位或數(shù)位決策者在相對有限的備選方案中進行選擇。方案的效用能夠反映目標的一致性。但結(jié)果是不確定的。（3結(jié)）構(gòu)不良問題通常涉及不同的決策者，其效用無法達成一致，目標之間相互沖突。備選方案及其結(jié)果可能是未知的，也不能夠確定其風(fēng)險。2從.政策問題發(fā)生領(lǐng)域的不同，也可以將政策問題劃分為政治問題、經(jīng)濟問題、文化問題、外交問題、民族問題等等。（1政）治政策問題主要涉及國家權(quán)力的分配、組織和運行，公民權(quán)利的維護等。在解決政治問題時，首要遵循的是合法性的原則。（2經(jīng)）濟問題涉及經(jīng)濟制度和結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟運行與發(fā)展等，與其他問題相比，它更加注重效益的原則。（3在）國際關(guān)系領(lǐng)域的政策強調(diào)的是維護國家的利益和主權(quán)原則。3從.作用范圍看，公共政策問題可以分為全國性問題、區(qū)域性問題和地方性問題。國家既存在統(tǒng)一性的全國政策，又存在具有差異性的區(qū)域性和地方性的政策，它們構(gòu)成了整個國家的政策體系。第二節(jié)公共政策問題的形成與提出一、公共政策問題的形成因素1觸.發(fā)一般問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的事件的領(lǐng)域分為國內(nèi)和國際兩方面。（1國）內(nèi)方面的因素包括自然災(zāi)害、經(jīng)濟災(zāi)害、技術(shù)突破、環(huán)境變化和社會的演進等五個方面。（2國）際方面的因素包括戰(zhàn)爭、間接沖突、經(jīng)濟對抗、軍備升級等。2公.共政策問題不僅會受一些客觀因素的影響，還會受人們主觀因素的作用。在客觀條件一定的情況下，主觀因素的變化（如價值觀的更新、人們期望目標的改變等）也會引發(fā)許多新的公共政策問題。3還.需要注意的兩點是：很多因素可能同時發(fā)生;經(jīng)濟全球化和金融全球化使得國內(nèi)外因素相互影響。二、由誰提出公共政策問題通常，公共政策問題的提出主體主要有以下幾種:政府1部.門政治2領(lǐng).袖政黨3組.織和利益集團大眾4傳.媒各類5政.策研究組織第三節(jié)公共政策問題的分析方法一、邊界分析法1.邊界分析就是一種對政策問題的本質(zhì)屬性和實際范圍進行分析和界定的方法。2邊.界分析往往有三個步驟：（1飽）和抽樣:通過多重階段的抽樣盡可能廣泛地獲得利益相關(guān)人的飽和樣本,了解他們對有關(guān)政策問題的觀點及其差異。誘（導(dǎo)2性）提問:這一步驟目的是要引出對問題的各種不同陳述。以多種形式（如當(dāng)面交談、電話交談等）誘導(dǎo)性地提出各種可供人們思索、探討的問題。邊（界3估）計:可以利用元問題邊界圖，橫軸表示政策利益的相關(guān)者，縱軸反映的是問題的概念要素。該方3法.和程序一般能適合問題界定的基本要求，能幫助弄清政策問題的本質(zhì)與特征、成本與效益等，但是它的結(jié)果即便是合理的，也不一定是完全肯定的。二、多角度分析多角度分析，即一種通過系統(tǒng)地運用個人、組織、技術(shù)等多重認識來獲得對公共政策問題的全面了解和解決辦法的分析方法。．個人1角度:許多政策抉擇往往與決策者個人的感知、感情和利益密切相關(guān)，因而政策問題的分析必須重視決策者或相關(guān)人員的個人感情、感知和利益需求等對政策問題的影響。2.組織角度:重視從組織角度進行分析,分析組織的組成形態(tài)、自我利益、價值取向等因素對有關(guān)政策問題的影響.通常,它采用標準的操作程序、規(guī)則和機構(gòu)的常規(guī)做法，而且與實現(xiàn)目標、改進業(yè)績只有很低的相關(guān)性。3．技術(shù)角度:從純技術(shù)角度進行分析,可以探尋到公共政策問題的客觀性所在，可以將問題的特征和嚴重危害程度加以定量化和定性化地反映出來。三、類別分析法.類別分析法通常要經(jīng)過邏輯區(qū)分和邏輯歸類兩個過程。邏輯區(qū)分是指將某種政策問題細分成許多次類的過程;邏輯歸類指將多種問題組合成一個大的類別。2運.用類別分類法時應(yīng)注意如下五項原則：（1實）質(zhì)的相關(guān)性:使建立的分類與問題情境的現(xiàn)實相接近。（2窮）盡性:分類應(yīng)涵蓋一個類目中所有的細類.（3相）互排斥性:同一層級的類目之間必須相互獨立并排斥。（4一）致性:每一層級的分類標準應(yīng)該統(tǒng)一，否則就會出現(xiàn)分類交叉問題。（5層）次分明性:分類的層級應(yīng)該清晰，而不應(yīng)混亂不堪。四、層次分析法將政策問題的原因劃分成可能原因（ s合理原因（）和可訴原因（ ）三個層次的一種分析方法就是對問題原因的層次分析法。.可能原因、合理原因和可訴原因這三個層次的含義:（1可）能原因，是指一切有可能促成某種問題得以產(chǎn)生的因素。（2合）理原因指以科學(xué)的研究或直接的經(jīng)驗為基礎(chǔ)所探查出的，對問題的發(fā)生產(chǎn)生重要影響的原因。（3可）訴原因是指可由政策制定者操控的原因。.其實，原因?qū)哟畏治龇☉?yīng)屬一種分類分析法，因此它一般也應(yīng)遵循上述五條重要原則。.另外,這兩種分析方法都會受到分析者所持價值偏好的強烈影響，都有局限性，都不能確保問題認定的正確性。五、頭腦風(fēng)暴法頭腦風(fēng)暴法（ ）是指由一定數(shù)目的人員，尤其是一些專家學(xué)者或利益當(dāng)事人，從各個角度共同討論有關(guān)的公共政策問題，并因而激發(fā)大量新構(gòu)想的一種分析過程和方法。2頭頭腦風(fēng)暴法在政策問題分析中通常包含如下一些階段：（1組）建團體:腦力激蕩團體成員的選擇應(yīng)依據(jù)要研究和討論的問題性質(zhì)和特點而定。（2意）見產(chǎn)出:嚴格區(qū)分政策問題意見的產(chǎn)生與評估，應(yīng)盡量激發(fā)出很多意見。（3意）見評估:所有的政策問題意見產(chǎn)出后方才進行評估。（4意）見排序:政策問題意見評估結(jié)束后，對所提出的政策問題意見進行排序，同時編制有關(guān)政策問題定性和解決方面的計劃方案。3該頭方法主要是要提高腦力激蕩團體成員間的共識程度,其主要的局限性在于:有可能削弱有關(guān)政策問題本質(zhì)的創(chuàng)造性沖突和爭論。六、假設(shè)分析法假設(shè)分析（ ）,是一種旨在將相互沖突的政策問題立論假設(shè),創(chuàng)造性地綜合為一體的分析技術(shù)。2頭這一方法所要做的工作主要是：（1弄）清分析人員、決策者、利害關(guān)系人對問題所做的基本假設(shè)；（2比）較和評估這些假設(shè)；（3檢）視假設(shè)以及假設(shè)推論的政策問題在邏輯上的推演性；（4獲）得一項嶄新的政策。3頭假設(shè)分析的基本步驟如下:（1確）定利害關(guān)系人（2呈）現(xiàn)假設(shè)（3評）比假設(shè)（4匯）集假設(shè)（5綜）合假設(shè)第四節(jié)公共政策問題的認定一、政策議程的含義與類型1.政策議程，通常是有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為予以解決的政策問題的過程。2.現(xiàn)代民主國家中，存在多種不同的議程，一般將議程通常分為如下兩大類：（1系）統(tǒng)議程:它由政治群體的成員,共同認為值得公眾關(guān)注并且處于政府管轄范圍之內(nèi)的所有問題構(gòu)成，指政治系統(tǒng)討論和認定有關(guān)公共政策問題的過程。（2政）府議程:它是指政府組織正式討論和認定有關(guān)公共政策問題的過程。3系.統(tǒng)議程和政府議程兩者在本質(zhì)上是有差異的。（1前）者僅有一些較抽象的項目所組成，其概念和范圍都還很模糊；僅是整個政策過程中的問題發(fā)生或提出階段；它可以不涉及可行性解決方案問題，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點。（2后）者則由一些較具體的項目所組成；處于政策問題認定的最后階段；主旨在于最終認定與政策問題有關(guān)的種種事實。4最.近國外有學(xué)者將公共政策議程按政策問題的重要性程度分為實質(zhì)性議程和象征性議程兩大類。（1實）質(zhì)性議程是指認定那些影響深遠和潛在意義重大的政策問題的議程。（2象）征性議程則指一些政策問題雖然屬象征性的，但也引起社會和決策者政治上的關(guān)注的議程。二、進入政策議程的條件與障礙一個政策問題要進入政策議程，應(yīng)具備什么樣的條件呢？許多政策問題不能進入政策議程又是因為什么樣的障礙因素所致的呢？（一）進入政策議程的條件1首.先，事件或問題必須明朗而嚴重一些問題必須充分暴露且表現(xiàn)得非常嚴重才有可能引發(fā)社會公眾和政府組織的高度關(guān)注，從而進入政策議程。.要有政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者的預(yù)測性發(fā)動敏銳的政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人或有關(guān)專家學(xué)者對該問題將來的嚴重趨勢有所察覺，那么他們就會及時地把它提出來。.要有正常、民主和開放的察覺機制與過程。（二）進入政策議程的障礙1首.先，與上述幾方面正向條件相對應(yīng)的反向條件均可構(gòu)成政策議程的障礙因2存.在雙重關(guān)卡：一是社群的價值規(guī)范，二是制度或程序上的限制。3.一定程度上與對該問題的表達方式和技巧等有一定的關(guān)系。三、