PAGEI新公共服務(wù)理論視角下行政服務(wù)中心建設(shè)研究目錄摘要……………………=1\*ROMANI緒論 11新公共服務(wù)理論及其對行政服務(wù)中心建設(shè)的借鑒意義 81.1新公共服務(wù)理論的緣起及其理論淵源 81.2新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵和核心價值理念 101.3新公共服務(wù)理論對行政服務(wù)中心建設(shè)的借鑒意義 121.3.1樹立以人為本的服務(wù)理念 131.3.2注重服務(wù)效率與質(zhì)量的提高 131.3.3追求公共利益的實現(xiàn) 132我國行政服務(wù)中心建設(shè)的現(xiàn)狀分析 152.2我國行政服務(wù)中心的現(xiàn)存問題 152.2.1行政服務(wù)中心整體認(rèn)識上的偏差 152.2.2管理體制尚需進(jìn)一步健全 182.2.3公共利益目標(biāo)實現(xiàn)途徑不夠完善 202.3我國行政服務(wù)中心存在問題的原因分析 212.3.1行政人員服務(wù)理念的缺失 212.3.2現(xiàn)行管理體制的制約 222.3.3部門利益和個人利益的潛在影響 223新公共服務(wù)理論視角下行政服務(wù)中心的發(fā)展路徑 243.1提升行政人員以人為本的公共服務(wù)理念 243.1.1加強(qiáng)行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念培訓(xùn) 243.1.2強(qiáng)化行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念宣傳 253.1.3加快行政服務(wù)中心公共服務(wù)理念的制度化建設(shè) 253.2完善行政服務(wù)中心的管理體制 263.2.1增加行政服務(wù)中心的管理權(quán)限 263.2.2完善行政服務(wù)中心的各項規(guī)章制度 273.3變革公共利益的實現(xiàn)途徑 273.3.1構(gòu)建民主合作型的行政服務(wù)中心組織體系 283.3.2改變行政服務(wù)中心公共服務(wù)的供給方式 28結(jié)束語 29參考文獻(xiàn) 30摘要行政服務(wù)中心是我國地方政府行政改革的實踐，也是公共服務(wù)領(lǐng)域的一項重要創(chuàng)新，其宗旨是為公眾提供便利、快捷、高效、透明的服務(wù)，其價值在于，它在整個體制無法取得進(jìn)展的情況下，開辟出一塊新的改革空間，從政府管制的角度撕開了傳統(tǒng)體制改革的鐵幕。行政服務(wù)中心從成立到現(xiàn)在，發(fā)展態(tài)勢良好，收到了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效果。但是，由于缺乏系統(tǒng)性制度變革大環(huán)境，依靠行政命令推進(jìn)發(fā)展的行政服務(wù)中心，在發(fā)展和運(yùn)行過程中也凸顯出各種問題和深層次的制度性缺陷。行政服務(wù)中心這種管理模式最早起源于英國的“一站式”服務(wù)(one-shopstation)，它所建立的理論依據(jù)是新公共管理理論中的顧客導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向理論。因此，它不是我國政府改革的獨(dú)創(chuàng)，而是西方改革成果的借鑒和我國政府改革相結(jié)合的產(chǎn)物，它在我國的出現(xiàn)并非一種生硬的制度移植，而是各地方政府改革和公共服務(wù)創(chuàng)新的必然要求。為了擺脫行政服務(wù)中心現(xiàn)存的困境，防止中心的運(yùn)作停滯不前，本文改變以往人們研究的視野，另辟途徑，以新公共服務(wù)理論的視角，結(jié)合我國建設(shè)服務(wù)型政府的奮斗目標(biāo)和當(dāng)前實際情況，提出解決問題的思路。本文共分為三部分，第一部分闡述了新公共服務(wù)理論及其對行政服務(wù)中心建設(shè)的借鑒意義。第二部分分別從我國行政服務(wù)中心的現(xiàn)存問題和行政服務(wù)中心存在問題的原因分析了我國行政服務(wù)中心建設(shè)的現(xiàn)狀。第三部分提出了新公共服務(wù)理論視角下行政服務(wù)中心的發(fā)展路徑：首先在提升行政人員以人為本的公共服務(wù)理念方面，應(yīng)加強(qiáng)行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念培訓(xùn)；強(qiáng)化行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念宣傳；加快行政服務(wù)中心公共服務(wù)理念的制度化建設(shè)。其次在完善行政服務(wù)中心的管理體制方面，應(yīng)增加行政服務(wù)中心的管理權(quán)限；完善行政服務(wù)中心的各項規(guī)章制度。最后在變革公共利益的實現(xiàn)途徑方面，應(yīng)構(gòu)建民主合作型的行政服務(wù)中心組織體系以及改變政府公共服務(wù)的供給方式。緒論0.1問題的提出及研究意義0.1.1問題的提出人類政府起源伊始，公共服務(wù)一直是其不可或缺的重要職能之一。因為“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”?！恶R克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第219頁。然而由于歷史上公民權(quán)利曾長期受到壓制和忽視，整個社會的公共服務(wù)需求一直未能得到有效的表達(dá)和滿足。20世紀(jì)以來，伴隨著人類社會民主進(jìn)程的加速、政府公共性的凸現(xiàn)以及公民權(quán)利和社會權(quán)利的興起，公民的這種長期受到壓抑的公共服務(wù)需求才日益彰顯出來，從而使得公民的公共服務(wù)需求同傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式之間的矛盾日益高漲起來。目前，我國的政府改革也正面臨著這些問題?！肮卜?wù)是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念”《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第219頁。王郅強(qiáng)，靳江好﹒堅持科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能中國行政學(xué)會2004年暨“政府社會管理和公共服務(wù)改革”理論研討會綜述[J]．中國行政管理，2004（10）：600.1.2研究意義理論意義研究我國行政服務(wù)中心的建設(shè)情況，對于我們繼承和發(fā)揚(yáng)前人有關(guān)行政服務(wù)的研究成果以及進(jìn)一步完善現(xiàn)有的行政服務(wù)中心建設(shè)都將具有較強(qiáng)的理論指導(dǎo)意義。行政服務(wù)中心是在我國行政審批制度改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新興組織，也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要組成部分。其宗旨是為公眾提供便利、快捷、高效、透明的服務(wù)，其價值在于，它在整個體制無法取得進(jìn)展的情況下，開辟出一塊新的改革空間，從政府管制的角度撕開了傳統(tǒng)體制改革的鐵幕。經(jīng)過幾年的運(yùn)行，行政服務(wù)中心取得了較好的效果，但也出現(xiàn)了一定的問題。發(fā)展和完善公共行政服務(wù)中心不僅需要大膽改革，也需要貼近實際的理論探索?，F(xiàn)有關(guān)注行政服務(wù)中心的論著及相關(guān)實踐經(jīng)驗總結(jié)都集中于從新公共管理理論的視角來闡述其理論意義和實踐價值。然而，它們都沒有提出解除行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展過程中面臨困境的有效途徑，因此有必要轉(zhuǎn)換研究視角以為行政服務(wù)中心的建設(shè)和發(fā)展提供可行的理論支持?，F(xiàn)實意義第一，有利于政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。過去在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府承擔(dān)了所有的社會事務(wù)，既制定政策、又執(zhí)行政策，是全能型的政府。雖然我國也進(jìn)行了多次的改革，但是政府職能仍然沒有根本轉(zhuǎn)變，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事，行政效率低下、服務(wù)意識淡薄是大多數(shù)政府職能部門的通病。而行政服務(wù)中心的建立將政府的各部門集中到一起，人員到位、職責(zé)分明，既有利于簡化各種審批手續(xù)，提高工作效率，又讓“掌舵者”和“劃槳者”更好地各司其職，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為政府由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供了良好的途徑，突出“以民為本”、“官為民”的民主行政精神。正如美國行政學(xué)家奧斯本和蓋布勒所指出的“政府開始轉(zhuǎn)向一種政策制定同服務(wù)提供分開的機(jī)制?！钡诙?，有利于打破部門間的壁壘，促進(jìn)各部門間的合作。傳統(tǒng)的官僚制要求在公共行政過程中，以嚴(yán)格的非人格化的金字塔結(jié)構(gòu)為其制度基礎(chǔ)。而這種“非人格化”的制度結(jié)構(gòu)也是造成現(xiàn)代社會“科層失效”的原因之一。由于它過分強(qiáng)調(diào)職能分工，再加上公職人員的“理性經(jīng)濟(jì)人”角色，就容易造成職能各自為政，部門之間存在明顯的壁壘，所提供的服務(wù)也是支離破碎的。行政服務(wù)中心通過把政府不同部門、不同科室、不同工作人員集中在同一地點(diǎn)同時進(jìn)行有效的工作，提供全面的服務(wù)項目，從根本上提高了政府辦事效率，解決了“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的衙門式工作方式，避免相互推委和扯皮，有利于加強(qiáng)行政職能履行過程中各部門間的協(xié)調(diào)與合作，形成網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)體系，打造政府組織的無縫隙化。第三，有利于節(jié)省公民成本，提高行政效率。行政服務(wù)中心體現(xiàn)了現(xiàn)代政府管理“一站式”服務(wù)體制的世界潮流，使市民和企業(yè)能在更短的時間里，以更高的效率辦好事情，大大地節(jié)省了顧客成本，同時也提高了政府的行政效率，降低政府服務(wù)的社會成本。原來要跑幾十個部門辦的事項，現(xiàn)在是“一幢樓”辦公，“一站式”服務(wù)，通過采取“一門受理、窗口運(yùn)作、統(tǒng)一收費(fèi)、承諾辦結(jié)”的方式開展行政審批工作，將過去的“串聯(lián)式”改為“并聯(lián)式”服務(wù)，實行窗口菜單式服務(wù)，大大提高了行政效率。各職能部門大都以觸摸屏、告示牌、服務(wù)向?qū)Эǖ刃问竭M(jìn)行審批流程告知，辦事人員只要按照流程圖和服務(wù)向?qū)Эǖ闹敢k理即可，改變了過去公眾因不了解辦事流程而反復(fù)跑冤枉路的現(xiàn)象。第四，有利于體現(xiàn)政務(wù)公開的原則，加強(qiáng)了對政府及其工作人員的監(jiān)督。長期以來，政府許多活動都處于不公開狀態(tài)，從政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限、權(quán)力的使用規(guī)則和方式、工作程序都很難為外人所知。與百姓切身利益相關(guān)的各種政策和決定出臺和實施都由政府單方?jīng)Q定，缺乏互動與溝通。這不僅使政府與公眾之間產(chǎn)生了距離和隔膜，更嚴(yán)重的是“暗箱操作”會帶來腐敗問題。行政服務(wù)中心通過將政府各個職能部門集中在一起，采取窗口式辦理、一站式收費(fèi)、公開公示服務(wù)內(nèi)容、政府的政策規(guī)定、辦事程序、優(yōu)惠條件和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，讓公共服務(wù)和管理活動直接呈現(xiàn)在“顧客”及社會各界的面前，廣泛地接受市民(企業(yè))、監(jiān)督機(jī)構(gòu)對各個行政部門的監(jiān)督和評估，促使其健全內(nèi)部的管理機(jī)制，改進(jìn)工作作風(fēng)，極大地增強(qiáng)行政過程的透明度，減少腐敗現(xiàn)象，同時，由于在制度上保障了市民對行政機(jī)關(guān)辦理相應(yīng)的事務(wù)的知情權(quán)，激發(fā)了其參與管理監(jiān)督政務(wù)超市的積極性，使工作人員無法利用職權(quán)暗箱操作、徇私舞弊。行政服務(wù)中心的出現(xiàn)，也為市民開啟了一個“政務(wù)公開”的窗口，使市民充分享受到“知政權(quán)”、“知情權(quán)”。0.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評0.2.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀國內(nèi)關(guān)于行政服務(wù)中心的研究始于20世紀(jì)90年代末我國第一家行政服務(wù)中心--浙江省金華市行政服務(wù)中心的建立。對于這種新型的政府服務(wù)機(jī)構(gòu)，國內(nèi)學(xué)者對它進(jìn)行了大量的研究。關(guān)于行政服務(wù)中心出現(xiàn)的背景研究學(xué)者錢再見（2002）即認(rèn)為行政服務(wù)中心就是由近年來世界范圍內(nèi)的新公共管理運(yùn)動而引起的，“近期在我國一些城市中相繼建立的‘政務(wù)超市’，就是借鑒新公共管理理論的‘公共服務(wù)’理念而進(jìn)行地方政府管理模式創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變的有益探索”。錢再見．新公共管理對我國地方政府改革的啟示—論“政府超市錢再見．新公共管理對我國地方政府改革的啟示—論“政府超市”在中國的興起[J]．江西行政學(xué)院學(xué)報，2002（2）：2張建．建設(shè)便民高效的政務(wù)“超市”—對滁州市行政服務(wù)中心的調(diào)研與思考[J]．中國行政管理，2005（4）：48關(guān)于行政服務(wù)中心發(fā)展中所面臨的問題方面由于行政服務(wù)中心作為一種新鮮事物，它自身還存在許多需要進(jìn)一步完善的地方，因而不少學(xué)者就行政服務(wù)中心所存在的問題進(jìn)行了分析。學(xué)者姜曉萍（2004）在分析行政服務(wù)中心時，認(rèn)為行政服務(wù)中心在建設(shè)過程中存在下面6個方面的問題：定位不夠明確，成為事實上的收發(fā)中心；管理權(quán)限和職責(zé)不到位；部門對審批窗口授權(quán)不充分；與辦證中介組織的關(guān)系微妙，影響審批程序的公正、公平；對行政服務(wù)中心的監(jiān)管體制不完善；在收費(fèi)過程中不能夠嚴(yán)格實行收支兩條線。姜曉萍，唐冉熊．完善行政服務(wù)中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學(xué)，2004（2）：30—34南京市行政學(xué)院課題組（2005）對南京行政服務(wù)中心的調(diào)查結(jié)果顯示，行政服務(wù)中心在實現(xiàn)政府職能從“管制”到“服務(wù)姜曉萍，唐冉熊．完善行政服務(wù)中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學(xué)，2004（2）：30—34南京市行政學(xué)院課題組．關(guān)于南京市政務(wù)超市的調(diào)查與思考[J]．中共南京市委黨校南京市行政學(xué)院學(xué)報，2005（1）：76-80關(guān)于行政服務(wù)中心的發(fā)展對策方面針對行政服務(wù)中心在實踐中所存在的問題，有一部分學(xué)者開始思索行政服務(wù)中心進(jìn)一步發(fā)展的策略問題。比如學(xué)者楊樹人（2000）認(rèn)為針對行政服務(wù)中心所存在的問題，可以從加強(qiáng)制度建設(shè)，對“一站式”服務(wù)體制進(jìn)行必要的規(guī)范；注重服務(wù)人員隊伍建設(shè)，提高從業(yè)人員的素質(zhì)；加強(qiáng)辦公設(shè)備的自動化、現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步提高服務(wù)效率；完善行政審批程序立法，從源頭上對審批權(quán)的行使進(jìn)行控制等幾個方面來努力。楊樹人．論行政審批“一站式”服務(wù)體制[J]．四川行政學(xué)院學(xué)報，2002（5）：15綜上所述，雖然迄今為止還沒有學(xué)者就行政服務(wù)中心這一新鮮事物進(jìn)行過系統(tǒng)的研究，但是上述眾多學(xué)者所取得研究成果都將我為本文進(jìn)一步系統(tǒng)地展開行政服務(wù)中心建設(shè)的研究工作提供了大量的實踐素材與理論指導(dǎo)。0.2.1國外研究現(xiàn)狀行政服務(wù)中心出現(xiàn)的一個重要原因就是為了解決傳統(tǒng)官僚制下的部門分割問題，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)過程中的一體化共給。可以說，國外政府在這些方面的嘗試也一直沒有停止過。就新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)必要性所展開的研究從國外類行政服務(wù)中心（表述在國外的那些類似于行政服務(wù)中心的提供集中式或一體化公共服務(wù)供給的政府機(jī)構(gòu)的意思）的發(fā)展情況來看，它們被納入到了整個國家的“一站式”政府的發(fā)展戰(zhàn)略之中，因而我們在分析國外行政服務(wù)中心的類似機(jī)構(gòu)之時，可以發(fā)現(xiàn)它經(jīng)常與“一站式”政府的概念聯(lián)系在一起。1997年美國聯(lián)邦基準(zhǔn)協(xié)會(FederalBenchmarkingConsortium)的研究報告就認(rèn)為“一站式服務(wù)提供了一個強(qiáng)有力的解毒劑，在一站式范式之下，一個顧客所有的業(yè)務(wù)都能夠在一個單一的接觸中完成”。FederalBenchmarkingConsortiumStudyReport.ServingtheAmericanPublic:BestPracticesinOne-StopCustomerService,http://govinfo.library.unt.edu/npr/libray/papers.學(xué)者本特（Bent,1999）按照另外一個維度--服務(wù)傳輸?shù)那缹ⅰ耙徽臼健闭譃閷嶓w地點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)亭和呼叫中心等幾種形式。其中的實體地點(diǎn)既是指通過傳統(tǒng)的行政辦公場所或是其他的實體機(jī)構(gòu)重組的方式來提供公民所需要的公共服務(wù)，如“政務(wù)超市FederalBenchmarkingConsortiumStudyReport.ServingtheAmericanPublic:BestPracticesinOne-StopCustomerService,http://govinfo.library.unt.edu/npr/libray/papers.HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.關(guān)于國外類行政服務(wù)中心基本宗旨的研究雖然國內(nèi)外在行政服務(wù)中心的稱謂上存在著一定的差異，但是有關(guān)它們建設(shè)的基本指導(dǎo)思想?yún)s具有很大的相似性。如學(xué)者庫彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）就認(rèn)為政府公共服務(wù)一體化供給模式是公共行政改革和研究領(lǐng)域里的一個全新的模式，它是指“在一站式的范式下從公民或是公共服務(wù)的顧客的角度出發(fā)來為他們集中提供公共服務(wù)。所有客戶的事情都能通過一個簡單的接觸完成，無論它是通過面對面的方式，還是通過電話、傳真、網(wǎng)絡(luò)或是其他方式”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au學(xué)者薩德（Sader,2000）也認(rèn)為“一站式”政府的理念比較受歡迎，并指出“它的基本思想是一個投資者只需要接觸單一實體機(jī)構(gòu)就能夠完成他所需要的文書工作，而整個辦事過程是一個流線型和合作型的過程，而不是讓公民在不同政府部門的迷宮中來回奔波”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.auFrankSader.Do“One-StopShop”Work?http://rru.Worldbank.Org/documents/discussions.關(guān)于國外類行政服務(wù)中心所面臨挑戰(zhàn)方面的研究因為官僚制作為當(dāng)今世界上大多數(shù)國家所采用的行政組織模式，它的層級節(jié)制和部門分工思想已經(jīng)侵入到政府肌體的任何一個部位，所以要想建立一體化的類行政服務(wù)中心，必然要受到來自傳統(tǒng)體制的較大阻力。學(xué)者庫彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）認(rèn)為在建設(shè)類行政服務(wù)中心的過程中可能遇到以下幾個方面的阻礙：缺乏組織的合作；缺少合法的規(guī)章；技術(shù)因素；人員因素；適當(dāng)數(shù)量的資金；政治支持。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au學(xué)者卡洛斯（Klaus,2002）在分析瑞典和德國等國的地方政府集中服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程時，認(rèn)為在地方政府將廣泛的服務(wù)集中在公民辦公室這類機(jī)構(gòu)的過程中，IT技術(shù)發(fā)揮了重要的作用，“這種運(yùn)動如果沒有IT技術(shù)在處理單一項目方面的明顯潛力，單一服務(wù)項目的柜臺也是很難得以支撐下去的”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.auKlausLenk.ElectronicServiceDelivery—ADriverofPublicSectorModernization.InformationPolity,2002(7).0.3研究方案0.3.1研究目標(biāo)行政服務(wù)中心是在我國行政審批制度改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新興組織。經(jīng)過幾年的運(yùn)行，行政服務(wù)中心取得了較好的效果，但也出現(xiàn)了一定的問題。本文從新公共服務(wù)理論的視角出發(fā)，改變傳統(tǒng)的對行政服務(wù)中心分析視角，通過對我國行政服務(wù)中心建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出解除行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展過程中面臨困境的有效途徑。0.3.2研究內(nèi)容第一部分闡述了新公共服務(wù)理論及其對行政服務(wù)中心建設(shè)的借鑒意義。第二部分分別從我國行政服務(wù)中心的現(xiàn)存問題和行政服務(wù)中心存在問題的原因分析了我國行政服務(wù)中心建設(shè)的現(xiàn)狀。第三部分提出了新公共服務(wù)理論視角下行政服務(wù)中心的發(fā)展路徑：首先在提升行政人員以人為本的公共服務(wù)理念方面，應(yīng)加強(qiáng)行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念培訓(xùn)；強(qiáng)化行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念宣傳；加快行政服務(wù)中心公共服務(wù)理念的制度化建設(shè)。其次在完善行政服務(wù)中心的管理體制方面，應(yīng)增加行政服務(wù)中心的管理權(quán)限；完善行政服務(wù)中心的各項規(guī)章制度。最后在變革公共利益的實現(xiàn)途徑方面，應(yīng)構(gòu)建民主合作型的行政服務(wù)中心組織體系以及改變政府公共服務(wù)的供給方式。0.3.3可能的創(chuàng)新點(diǎn)其一，現(xiàn)有關(guān)注行政服務(wù)中心的論著及相關(guān)實踐經(jīng)驗總結(jié)都集中于從新公共管理理論的視角來闡述其理論意義和實踐價值，本文嘗試從新公共服務(wù)理論的視角來加以闡述。其二，在對我國行政服務(wù)中心建設(shè)現(xiàn)狀分析后，從新公共服務(wù)理論的視角，提出我國行政服務(wù)中心發(fā)展新途徑，既能檢驗本文的觀點(diǎn)，又能提升研究的實際價值。0.3.4研究方法本文所采用的研究方法是：運(yùn)用了文獻(xiàn)研究法和系統(tǒng)分析法，在寫作過程中搜集和分析了大量的文獻(xiàn)資料，從新公共服務(wù)理論的視角，對行政服務(wù)中心建設(shè)進(jìn)行了深入的研究。PAGE141新公共服務(wù)理論及其對行政服務(wù)中心建設(shè)的借鑒意義1.1新公共服務(wù)理論的緣起及其理論淵源1.1.1新公共服務(wù)理論的緣起新公共服務(wù)理論直接緣起于對新公共管理理論的反思與批判。在新公共管理理論思潮席卷全球的大背景下，面對滾滾而來的新公共管理改革洪流，仍有許多學(xué)者在對新公共管理進(jìn)行了深刻的反思基礎(chǔ)上，提出了一些不同的觀點(diǎn)和批判性的看法。這種批判是全方位的，既有前面所提及的對新公共管理理論本身的質(zhì)疑，更有對其實踐模式和改革具體措施的否定和批判，如貝倫(Bellon·C)等人總結(jié)了企業(yè)化政府模式內(nèi)含的四大價值沖突和價值矛盾，即企業(yè)自主與民主責(zé)任之間的價值沖突；公共企業(yè)愿景(publicentrepreneurialvision)與公民參與價值之間的沖突；企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突；企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險與公共財政處置責(zé)任之間的沖突。周志忍﹒當(dāng)代國外行政改革比較研究[M]﹒北京：國家行政學(xué)院出版社，1999：586一587而美國學(xué)者查爾斯·古德塞爾更是針對奧斯本和蓋布勒所倡導(dǎo)的企業(yè)化政府模式的十大原則，提出了針鋒相對的十條原則：周志忍﹒當(dāng)代國外行政改革比較研究[M]﹒北京：國家行政學(xué)院出版社，1999：586一587丁煌﹒西方行政學(xué)說史[M]﹒武漢：武漢大學(xué)出版社，1999：428一429客觀地講，眾多批判之中，不乏“只言一點(diǎn)，不及其它”的偏頗之處以及為強(qiáng)化批判效果的夸大之辭，但毫無疑問這些批判并非空穴來風(fēng)，反而必須承認(rèn)，其中的一些批判的確是切中要害的。而這樣一些詰問和質(zhì)疑，很多都是新公共管理所無法回避和饒過的問題。對這些問題的回答和解決，也將在相當(dāng)程度上決定了新公共管理的未來走向和命運(yùn)。換言之，如不能對這些質(zhì)疑和批判做出積極的回應(yīng)和有效的解答，那么走向自我解構(gòu)，將是新公共管理不可避免的命運(yùn)和歸宿。新公共服務(wù)理論無疑受到這些批判性觀點(diǎn)的深刻影響。1.1.2新公共服務(wù)理論的淵源作為替代性的理論體系，新公共服務(wù)理論的概念和體系框架，直接建構(gòu)在以下幾個先導(dǎo)性理論基礎(chǔ)之上：民主公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會模型以及組織人本主義和公共對話理論?！裁馈沉_伯特·〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵[J]﹒中國行政管理，2002(10)：41民主公民權(quán)理論(Democraticcitizenship)。與建立在“自利”的人性假設(shè)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)觀點(diǎn)不同，民主社會的公民權(quán)理論認(rèn)為，健全的民主社會中的公民會超越一己私利而去關(guān)注更大的公共利益。因此強(qiáng)調(diào)應(yīng)尊重和保障民主社會的公民權(quán)利和參與價值，積極開發(fā)公民的“民主品質(zhì)”，主張倡導(dǎo)和復(fù)興更為積極的公民參與，重構(gòu)公民與政府之間的合作關(guān)系。相應(yīng)地，政府公共管理應(yīng)將關(guān)注的焦點(diǎn)放在增強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)回應(yīng)性和加強(qiáng)與公民合作上。這為新公共服務(wù)提供了直接的理論來源。社區(qū)和市民社會模型(CommunityandCivilSociety)。針對近年來人們對社區(qū)價值的淡化和冷漠，該理論主張要重新認(rèn)識社區(qū)在民主治理過程中的作用。該理論認(rèn)為當(dāng)代社會是一個價值觀念高度多元化的社會，亦是群體組合和利益高度分化和多元化的社會，在此背景下，社區(qū)在社會基本價值觀念整合和公共利益整合方面所發(fā)揮的積極的作用，應(yīng)被重新加以認(rèn)識和得到重視。羅伯特·B·登哈特援引美國前健康、教育和福利部的部長約翰·加德納(JohnGardner)的話指出：“一個好的社群中的每個成員，都富有人情地對待他人，尊重人和人之間的差異并重視彼此之間的真誠正直。一個好的社群會培育合作和相互依賴的氛圍。所有的成員都有這樣的共識，即他們彼此都相互需要。社群中有一種歸屬感和認(rèn)同感，以及一種相互負(fù)責(zé)的精神?！薄裁馈沉_伯特·〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒公共組織理論(第三版)[M]﹒北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：200組織人本主義和公共對話理論(OrganizationalhumanismandPublictalk)。建立在科層制認(rèn)識視野下的傳統(tǒng)組織理論，強(qiáng)調(diào)權(quán)威、控制、系統(tǒng)化的規(guī)則體系和嚴(yán)格的程序，推崇基于理性考量基礎(chǔ)上的組織管理的非人格化特征，試圖以此來追求和保證組織效率。與此觀點(diǎn)不同，組織人本主義則倡導(dǎo)更具人本主義意味的組織發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展應(yīng)建立在組織成員個人的成長、發(fā)展和創(chuàng)造性的培養(yǎng)上，強(qiáng)調(diào)組織對組織成員的信任、尊重、減少控制以及對共同目標(biāo)的認(rèn)同感的培養(yǎng)上。公共對話理論屬于后現(xiàn)代公共行政的范疇，它信奉“對話”理念，主張在一個日益復(fù)雜、多樣而同時又聯(lián)系日益緊密的后現(xiàn)代世界中，隨著公共問題復(fù)雜性的增加以及彼此間依賴性的增強(qiáng)，打破?？怂购兔桌?FoxandMi11er)所稱之的層級結(jié)構(gòu)下的“獨(dú)白式的溝通”，促進(jìn)積極的公共對話，通過相關(guān)治理主體的對話、溝通和協(xié)商來解決問題變得越來越重要。1.2新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵和核心價值理念作為傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的一個標(biāo)準(zhǔn)的替代模式，登哈特指出，新公共服務(wù)理論的核心和實質(zhì)有兩個主題：一是促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價值；二是將民主、公民權(quán)和公共利益等價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M]﹒北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：前言〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M]﹒北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：42-441.2.1服務(wù)而非掌舵登哈特認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)，而不僅僅是“掌舵”。公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發(fā)展。如今政府的作用在于：與私營及非營利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法。其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問題的協(xié)商解決提供便利。行政官員將要扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中介人甚至是裁判員。1.2.2追求公共利益公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。事實上，在確立社會遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，廣泛的公眾對話和協(xié)商至關(guān)重要。政府的作用將更多的體現(xiàn)在把人民聚集到能無拘無束、真誠的進(jìn)行對話的環(huán)境中，共商社會應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。除了這種促進(jìn)作用，政府還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范，確保公共利益居于主導(dǎo)地位。因此，公共行政官員應(yīng)當(dāng)積極地為公民通過對話清楚地表達(dá)共同的價值觀念并形成共同的公共利益觀念提供舞臺，應(yīng)當(dāng)鼓勵公民采取一系列的行動，而不應(yīng)當(dāng)僅僅通過促成妥協(xié)而簡單地回應(yīng)不同的利益需求。1.2.3戰(zhàn)略的思考，民主的行動符合公共需要的政策和計劃，如果通過集體努力和協(xié)作的過程，能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹和執(zhí)行。為了實現(xiàn)集體意識，就必須規(guī)定角色和責(zé)任并且要為實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而確立具體的行動步驟?！氨M管政府不能夠創(chuàng)造社區(qū)，……卻能夠為有效的和負(fù)責(zé)任的公民行動奠定基礎(chǔ)。”〔美〕珍妮特·〔美〕珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特﹒新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵[M]，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年：81.2.4服務(wù)于公民而不是顧客公共利益源于對共同價值準(zhǔn)則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡單相加。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客”的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。在政府中，公正和公平是其提供服務(wù)時必須考慮的一個重要因素，政府不應(yīng)該首先或者僅僅管制“顧客”自私的短期利益，相反，扮演著公民角色的人必須關(guān)心更大的社區(qū)，必須對一些超越短期利益的事務(wù)承擔(dān)義務(wù)，必須愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔(dān)個人責(zé)任。政府必須關(guān)注公民的需要和利益。1.2.5責(zé)任并不單一公務(wù)員所應(yīng)關(guān)注的不只是市場，還應(yīng)關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。公共行政官員已經(jīng)受到并且應(yīng)該受到包括公共利益、憲法法令、其他機(jī)構(gòu)、其他層次的政府、媒體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價值觀和價值標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需求在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜的綜合影響，而且他們應(yīng)當(dāng)對這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素負(fù)責(zé)。1.2.6重視人而不只是生產(chǎn)率如果公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)能夠以對所有人的尊重為基礎(chǔ)通過合作和分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程來運(yùn)作的話，那么從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看他們就更有可能獲得成功。如果要求公務(wù)員善待公民，那么公務(wù)員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待。公務(wù)員的動機(jī)和報酬遠(yuǎn)不止是薪水或保障的問題，他們希望與別人的生活有所不同。因此，分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念對于為公共雇員和公民提供機(jī)會以便他們的言行符合其公共服務(wù)的動機(jī)和價值至關(guān)重要。通過人民或與人民一起來行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可以改變參與者并且可以把他們的關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到更高層次的價值觀念上。在這個過程中，公民和公共雇員的公共服務(wù)動機(jī)同樣可以得到承認(rèn)、支持和報償。1.2.7公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要新公共服務(wù)理論認(rèn)為，與那些試圖將公共資金視為己有的企業(yè)管理者相比，樂于為社會做出有意義貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民更能夠促進(jìn)公共利益。公共行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理者，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)者等角色來為公民服務(wù)。公共行政官員不僅要分享權(quán)力，通過人民來工作，通過中介來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者，而非企業(yè)家。1.3新公共服務(wù)理論對行政服務(wù)中心建設(shè)的借鑒意義新公共服務(wù)提倡公共利益、公民權(quán)利、民主程序、公平和公正、回應(yīng)性等理念。它倡揚(yáng)政府的“公共性”、“服務(wù)性”本質(zhì)，主張對新公共管理所倚的“政府再造”進(jìn)行“再造”，從而回歸政府的“公共服務(wù)”本質(zhì)；它強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，在此基礎(chǔ)上明確區(qū)分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則，摒棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷，提出和建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。李小偉，新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的政府職能定位[J]．經(jīng)濟(jì)問題，2006（10）：14-15行政服務(wù)中心是在市場經(jīng)濟(jì)背景下政府改革的產(chǎn)物，是公共事務(wù)治理方式的一大創(chuàng)新?！罢?wù)超市”的別稱說明行政服務(wù)中心包含了政府在進(jìn)行公共事務(wù)管理中引入服務(wù)模式的一面，在一定程度上切合了新公共服務(wù)理論的“政府的職能是服務(wù)”的基本觀點(diǎn)。新公共服務(wù)理論為行政服務(wù)中心建設(shè)提供了理論和現(xiàn)實的指導(dǎo)。李小偉，新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的政府職能定位[J]．經(jīng)濟(jì)問題，2006（10）：14-151.3.1樹立以人為本的服務(wù)理念新公共服務(wù)理論主張公民權(quán)，鼓勵公民積極參與公共管理活動，使公共政策真正體現(xiàn)公民的公共利益。行政服務(wù)中心就是以行政相對人為服務(wù)對象，集中實施行政審批、提供多種政務(wù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)新公共服務(wù)理論，行政服務(wù)中心的一切工作都應(yīng)當(dāng)從行政相對人的角度出發(fā)，保持對他們需求的響應(yīng)力。無論是窗口工作人員還是管理層的工作人員，都應(yīng)明確服務(wù)對象在他們工作中的中心地位，強(qiáng)化服務(wù)意識、創(chuàng)新服務(wù)方式、體高服務(wù)水平。例如，公開服務(wù)項目、推行服務(wù)承諾、受理服務(wù)反饋等。行政服務(wù)中心的設(shè)立，是從公眾的心理認(rèn)知進(jìn)行的實踐，拆除了政府“衙門”的森嚴(yán)壁壘，無障礙、公開透明辦公，代表了一方政府既“親民”又“清明”的形象。1.3.2注重服務(wù)效率與質(zhì)量的提高新公共服務(wù)倡導(dǎo)建立具有使命感的服務(wù)型政府，極其重視提升政府實施公共管理的能力和提供政府服務(wù)的結(jié)果，因此，如何在有限資源面前實施有效管理、提供高質(zhì)量服務(wù)，就成為其關(guān)注重點(diǎn)?？茖W(xué)、合理的績效測評和管理體系便不可或缺。一個有效的、具有服務(wù)精神的政府必須堅持公民滿意的原則。政府必須盡可能通過各種渠道傾聽民眾的呼聲，同時重構(gòu)其基本運(yùn)作程序以滿足公眾的需求，強(qiáng)調(diào)其政府雇員的公共服務(wù)意識。根據(jù)新公共服務(wù)理論，行政服務(wù)中心已經(jīng)逐步在探索適應(yīng)其發(fā)展的，以服務(wù)對象的滿意度為核心指標(biāo)、以辦事效率為重要因素的績效管理模式。例如，由前來辦事者填寫意見卡或向監(jiān)督機(jī)構(gòu)投訴或反應(yīng)情況，定期發(fā)布對窗口工作人員盡心考評結(jié)果，并于其原屬單位的考評掛鉤，進(jìn)行相應(yīng)的激勵和懲戒。1.3.3追求公共利益的實現(xiàn)新公共服務(wù)的核心原則之一，就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位。在新公共服務(wù)理論看來，公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要找到由個人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。在確立社會遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，廣泛的公眾對話和協(xié)商至關(guān)重要。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進(jìn)行對話的環(huán)境中，共商社會應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。除了這種促進(jìn)作用，政府還有責(zé)任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范，確保公共利益居于主導(dǎo)地位。因此，公共行政官員應(yīng)當(dāng)積極地為公民通過對話清楚地表達(dá)共同的價值觀念并形成共同的公共利益觀念提供舞臺。PAGE192我國行政服務(wù)中心建設(shè)的現(xiàn)狀分析2.2我國行政服務(wù)中心的現(xiàn)存問題行政服務(wù)中心的存在使得各地政府都把它當(dāng)作體現(xiàn)政府形象的重要窗口。它從一定程度上反映了政府的高效、廉潔和以人為本的形象；體現(xiàn)了政府便民、利民的規(guī)范、便捷和舒適的制度創(chuàng)新；落實了行政審批服務(wù)的集中、統(tǒng)一和透明。但是，由于缺乏系統(tǒng)性制度變革的大環(huán)境，依靠行政命令推進(jìn)發(fā)展的公共行政服務(wù)中心，在發(fā)展和運(yùn)行過程中也凸顯出各種問題和深層次的制度性缺陷。綜合有關(guān)文獻(xiàn)來看，從新公共服務(wù)理論的視角來看，當(dāng)前行政服務(wù)中心存在的內(nèi)在問題主要表現(xiàn)在以下方面：2.2.1行政服務(wù)中心整體認(rèn)識上的偏差行政服務(wù)中心作為一種新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu),它的發(fā)展意味著對傳統(tǒng)政府管理模式的一種“反動”，但是既有政府管理模式下的各種認(rèn)識觀念的影響具有很大的慣性，在這種情況下，如果“中心”在建設(shè)中不夠重視觀念的作用，即它在觀念領(lǐng)域里不主動出擊或徹底清除舊的觀念影響，傳統(tǒng)政府的那些落后的認(rèn)識觀念就會繼續(xù)影響并嚴(yán)重限制我國行政服務(wù)中心的進(jìn)一步發(fā)展。正是由于在我國行政服務(wù)中心建設(shè)過程中所存在的這些認(rèn)識偏差，導(dǎo)致了實際建設(shè)過程中的管制思維猶在、部門利益泛濫、形式主義嚴(yán)重等問題，嚴(yán)重地制約了我國行政服務(wù)中心的發(fā)展。管制理念的路徑依賴我國行政服務(wù)中心與傳統(tǒng)的政府組織之間是出于兩種不同的政府理念所建立的，前者倡導(dǎo)一種“以公民為中心”的服務(wù)型政府理念，而后者卻建立在政府及其行政人員對公民和社會的全面控制的管制型政府理念之上。盡管從管制型政府模式向服務(wù)型政府模式的轉(zhuǎn)變是歷史的大趨勢，但是由于改革是要實現(xiàn)兩種政府模式下政府與公民、社會關(guān)系的根本性變革，其困難與艱巨性是可以想象的，這也就決定了其轉(zhuǎn)變過程的曲折性和長期性。當(dāng)前，我國政府正處于由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的特殊時期，雖然服務(wù)型政府的理念已經(jīng)產(chǎn)生并得到實踐，但是傳統(tǒng)的管制思維仍然控制著政府及其工作人員的主流思想，“官本位、政府本位與權(quán)力本位”思想從根本上仍未得到改變。作為服務(wù)型政府建設(shè)的“先鋒”力量，我國行政服務(wù)中心是在管制型政府的大背景下產(chǎn)生和得到發(fā)展的，因而必然會受到來自于傳統(tǒng)管制型政府模式下的各種管制觀念的嚴(yán)重影響。我國行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展的過程在某種層面上就是兩種不同的政府模式較量和斗爭的過程，它們的主要觀念都會在這一過程中得到反映，共同決定了我國行政服務(wù)中心的處境必然是在“夾縫”中求生存。由于管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變是一個長期的過程，就決定了在我國行政服務(wù)中心建設(shè)過程中仍然可能存在各種“管制”思想?？梢哉f，這些殘留的管制思想已經(jīng)嚴(yán)重地影響到我國行政服務(wù)中心的健康發(fā)展。管制思維的路徑依賴也就決定了傳統(tǒng)的行政方式很難輕易地被新型的行政服務(wù)中心方式革除或替代，如果缺乏有效的改革，既有的各種落后的行政方式還會在行政服務(wù)中心占有很大的市場。這些管制思維的存在，從根本上制約著我國行政服務(wù)中心在組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、運(yùn)行機(jī)制和組織文化等方面的“以公民為中心”的變革。部門利益的思維定勢部門利益的存在，已經(jīng)嚴(yán)重地制約了我國行政服務(wù)中心的發(fā)展，“在任何一個‘一站式’政府項目當(dāng)中，權(quán)力結(jié)構(gòu)和平衡都會受到影響。由于害怕失去對人員、法律或是財政資源的權(quán)力的原因，往往抑制了個別機(jī)構(gòu)參與一站式政府的熱情”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.我國行政服務(wù)中心所欲實現(xiàn)的“一站式”目標(biāo)也因某些利益部門的各自為政而成為“多站式”和“非一站式”；或是由于進(jìn)入“中心”辦理的是一些無關(guān)緊要的審批項目，關(guān)系到部門利益的審批環(huán)節(jié)仍然牢牢地掌握在各個部門手中，出現(xiàn)“兩頭審批”的情況，而使“中心”變質(zhì)為一個新增的審批部門?！叭杂猩贁?shù)有權(quán)部門對行政服務(wù)中心持抵觸情緒……不愿把‘含金量’高的審批辦證項目拿進(jìn)行政服務(wù)中心，個別部門和工作人員甚至對行政服務(wù)中心冷嘲熱諷，有意刁難”。四川省政府研究室調(diào)查組：《對綿陽市行政服務(wù)中心的調(diào)查》，四川行政學(xué)院學(xué)報，2001（2）：29可以說，部門利益已經(jīng)成為我國行政服務(wù)中心建設(shè)過程中的“焦點(diǎn)”問題。從我國各地的行政服務(wù)中心建設(shè)情況來看，由于部門利益、部門權(quán)利和私人利益的存在而使“大廳”無法發(fā)展甚至是“關(guān)門大吉”的情況也時有發(fā)生。如包頭市歷史上第一個“一廳式”服務(wù)大廳“熱鬧掛牌冷清收場”，“行政執(zhí)法部門的權(quán)力人物為什么不愿出來”，而死死縮在‘土圍子’里……‘一廳式’審批對投資者有利，對有些權(quán)力者來說，卻是從制度上遏制了他們對權(quán)力的濫用，它們的權(quán)錢交易就不大好做了”。殷國安﹒“一廳式”審批遭遇權(quán)力“土圍子”，人民日報，2002年4月14日從長遠(yuǎn)來看，我國行政服務(wù)中心的發(fā)展在很大程度上是與改革部門的利益問題相一致的，從“咨詢臺”向“收發(fā)室”再到“一站式”的跨越過程實質(zhì)上也是一個重新整合政府職能和消除部門利益的過程。同時還由于部門利益與每個政府工作人員的私人利益密切相關(guān)，因而革除部門利益、組織行政服務(wù)中心的過程就是一個“自我剝奪”的過程?？v觀我國各地的行政服務(wù)中心發(fā)展情況，部門利益問題已經(jīng)成為關(guān)乎到“HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.四川省政府研究室調(diào)查組：《對綿陽市行政服務(wù)中心的調(diào)查》，四川行政學(xué)院學(xué)報，2001（2）：29殷國安﹒“一廳式”審批遭遇權(quán)力“土圍子”，人民日報，2002年4月14日落后政績觀念的殘留作為一個新鮮事物，行政服務(wù)中心的建設(shè)已經(jīng)成為各地政府改革政府審批和服務(wù)功能的重要手段。根據(jù)2007年10月底有國家發(fā)展改革委員會網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)字，已有31個省（區(qū)、市）共取消和調(diào)整審批項目25000多項，占審批項目總數(shù)一半以上，建立政務(wù)服務(wù)大廳3714個。從目前情況來看，這一數(shù)字還在上升之中，全國已有更多的地方政府正在籌建行政服務(wù)中心。與以往任何一項新的行政改革所遇到的“一窩式”和形式主義一樣，我國行政服務(wù)中心建設(shè)也很難逃避落后的政績觀念對其的影響。從當(dāng)前我國各地的行政服務(wù)中心建設(shè)情況來看，已經(jīng)能夠察覺到落后政績觀念對其的影響，雖然全國幾千家行政服務(wù)中心之中的大多數(shù)還堅持了求真務(wù)實的創(chuàng)新精神并取得了比較好的改革效果，但是也有不少地方的行政服務(wù)中心建設(shè)仍然走著形式主義的老路。落后的政績觀用在行政服務(wù)中心建設(shè)過程中就表現(xiàn)為以下幾種情況。首先是在建設(shè)過程中盲目的“貪大、求多”，過于追求數(shù)字上的增長，“扎扎實實走形式，認(rèn)認(rèn)真真玩花樣”，而忽視了“中心”內(nèi)涵意義上的改革?，F(xiàn)在很多人評價一個行政服務(wù)中心是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)不是從考察“中心”的內(nèi)部運(yùn)作情況入手，而是從外在的房屋建設(shè)的好壞、辦公面積的大小或是進(jìn)駐窗口和工作人員多少的角度來評價。如湖南面積最大的縣級“政務(wù)超市”在長沙縣啟用后，該“政務(wù)超市”投資3000多萬元建成，建筑面積達(dá)6500平方米，是目前全省面積最大的縣級“政務(wù)超市”，“中心”設(shè)窗口343個，招投標(biāo)室8個，縣長、局長審批辦公室16個。程放軍﹒湖南面積最大的縣級“政務(wù)超市”在長沙縣啟用，長沙晚報，2004年11月19日其次是行政服務(wù)中心的服務(wù)視角偏狹。所謂服務(wù)視角的偏狹主要是指有些地方的“中心”沒有將普通民眾作為其主要的服務(wù)對象，即使有對普通民眾服務(wù)的項目也是其輔助功能，而是將某些特定群體納入到自己的服務(wù)范圍之中。如我國部分地方的行政服務(wù)中心就只是為“招商引資”而成立，甚至有些地方的行政服務(wù)中心明確提出“對多少萬元以上的招商引資項目，‘中心’開辟了審批‘綠色通道’，提供全程‘保姆式’服務(wù)”。行政服務(wù)中心作為服務(wù)型政府建設(shè)的“先鋒”力量，如果其喪失了為“廣大群眾”服務(wù)的理念，也就從根本上背離了行政服務(wù)中心的遠(yuǎn)大理想，將會喪失其寬闊的發(fā)展視野和宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)。最后是行政服務(wù)中心建設(shè)過程中的重復(fù)建設(shè)。在沒有探討行政服務(wù)中心應(yīng)該如何設(shè)置以及在哪級政府設(shè)置的情況下，不少地方的政府在臨近區(qū)域內(nèi)建設(shè)多家具有可能替代性的行政服務(wù)中心，造成“中心”的開工不足、冷熱不均甚至是“撂荒”等問題。行政服務(wù)中心的“‘撂荒’，則意味著政府在辦公室租賃、硬件配置、人員調(diào)配等方面花費(fèi)的巨額資金變?yōu)闊o效投入。更為嚴(yán)重的后果是，它無形中助長了官場‘形式秀’、‘政績秀’等程放軍﹒湖南面積最大的縣級“政務(wù)超市”在長沙縣啟用，長沙晚報，2004年11月19日張培元.“行政服務(wù)中心”為何“撂荒”，工人日報，2004年6月17日2.2.2管理體制尚需進(jìn)一步健全作為一種新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，我國行政服務(wù)中心在管理體制上所存在的問題已經(jīng)成為制約“中心”進(jìn)一步發(fā)展的重要功障礙因素。我國各地行政服務(wù)中心的管理體制普遍有待進(jìn)一步完善，諸如“中心”內(nèi)部調(diào)控能力不足、窗口人員管理乏力、缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制等問題還存在于很多行政服務(wù)中心之中。內(nèi)部調(diào)控能力的不足內(nèi)部調(diào)控能力主要是指“中心”對進(jìn)駐的各職能部門的工作人員所具有的一中整體上的調(diào)度能力。這一調(diào)度能力使行政服務(wù)中心能夠在其內(nèi)部有效地調(diào)度任何一名工作人員，促使他們協(xié)同運(yùn)作，充分的利用“中心”的各種資源，實現(xiàn)中心在行政審批和服務(wù)方面的產(chǎn)出最大化，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。如果行政服務(wù)中心的內(nèi)部調(diào)控能力不足就會表現(xiàn)為中心的各職能部門窗口冷熱不均的問題，進(jìn)駐中心的各職能部門的工作人員也因為辦理業(yè)務(wù)量的不同而處于忙閑兩種不同的境地，行政服務(wù)中心也因為缺乏應(yīng)有的調(diào)控能力而無法改變自身“物業(yè)部門”的角色。而當(dāng)前的行政服務(wù)中心正處于這種狀態(tài)，有的窗口無事可做，行政工作人員或看書、或閑聊，更有甚者則睡覺；而有的熱門窗口則排起了長龍，嚴(yán)重影響了公眾的辦事效率和質(zhì)量。當(dāng)前我國各地的行政服務(wù)中心解決“中心”各窗口因業(yè)務(wù)量的不同而帶來的“冷熱不均”問題的主要做法就是，根據(jù)職能部門的業(yè)務(wù)量來安排窗口和工作人員的數(shù)量。有些地方的行政服務(wù)中心根據(jù)業(yè)務(wù)量的多少、季節(jié)性等因素將窗口工作人員分為長期坐班、定期坐班、臨時召集等形式，這也在一定程度上緩解了“中心”各窗口之間的“冷熱不均”問題。由于大部分的行政審批或服務(wù)申請的隨機(jī)性較大，我們就無法預(yù)料每一窗口的具體業(yè)務(wù)量的多少，也沒有辦法確定哪些職能部門應(yīng)該進(jìn)駐“中心”以及進(jìn)駐人員的多少，從而也就沒有辦法從根本上實行行政服務(wù)中心內(nèi)部的業(yè)務(wù)協(xié)作和資源配置的問題。而當(dāng)前，我國各地的行政服務(wù)中心普遍缺乏這樣的一個內(nèi)部調(diào)控機(jī)制，因而也就無法去解決“中心”職能窗口之間的冷熱不均問題。管理權(quán)限的乏力行政服務(wù)中心的內(nèi)部調(diào)控能力主要是從“業(yè)務(wù)分擔(dān)”的角度來考察“中心”的調(diào)度能力，而人員管理權(quán)限則主要是指“中心”對所有進(jìn)“廳”人員的管理權(quán)限大小的問題。行政服務(wù)中心作為一個新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果自己在人員管理方面沒有足夠的權(quán)限，就不能有效地克制傳統(tǒng)政府組織中所存在的各種弊病，也就不能從根本上樹立“中心”的服務(wù)文化。從目前我國各地的行政服務(wù)中心建設(shè)情況來看，由于“中心”缺乏必要的人員管理權(quán)限，致使“中心”的各種規(guī)章制度不能得到有效的運(yùn)行，從而影響了整個“中心”的運(yùn)行效果。同時，由于職能部門對窗口工作人員的實質(zhì)性授權(quán)太少，責(zé)權(quán)不夠明確?！皞€別單位前一階段放了權(quán)，后一階段又莫名其妙地收了回去?；蛟瓉碜h定的項目根本就沒有進(jìn)入窗口辦理?！鄙轿魇∷苤菔惺虚L張建欣﹒解放思想，轉(zhuǎn)變職能——在政務(wù)大廳工作促進(jìn)會上的講話，朔州市政府辦公廳，2003年11月8日許多部門山西省塑州市市長張建欣﹒解放思想，轉(zhuǎn)變職能——在政務(wù)大廳工作促進(jìn)會上的講話，朔州市政府辦公廳，2003年11月8日溝通與制衡的困難行政服務(wù)中心其中一個運(yùn)行機(jī)制是“聯(lián)合辦理制”，它要求各職能部門實現(xiàn)信息的溝通與合作的協(xié)調(diào)。但由于法律對中心的功能定位不足，責(zé)權(quán)劃分不明確，造成原單位和中心以及中心內(nèi)部的窗口單位內(nèi)部科室與窗口之間的權(quán)力之爭，造成上下改革不統(tǒng)一，左右步調(diào)不一致的局面，使得“聯(lián)合辦理制”備受掣肘，各部門各單位的溝通和權(quán)力的制衡僅僅成為一種美好的愿望。缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督?！拔覈壳靶姓?wù)中心的監(jiān)督僅限于內(nèi)部監(jiān)督，而且重點(diǎn)和力度也有失偏頗。大部分地方存在重審批、輕監(jiān)督的現(xiàn)象，重審批權(quán)力、輕監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)、對審批行為缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和有效的約束。一旦出現(xiàn)違法審批、違紀(jì)審批、該批不批等情況，不易或無法追究審批部門和審批人員的責(zé)任?！迸硐騽偐q我國行政審批制度的突出問題與政策的目標(biāo)模式[J]﹒學(xué)術(shù)研究，2003（9）：87目前政務(wù)公開的力度仍然不夠，外部監(jiān)督或社會監(jiān)督的前提條件不夠充分，社會公眾只能對窗口工作人員的工作態(tài)度和效率這些表面現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和提出意見，內(nèi)部的操作過程仍處于封閉狀態(tài)。同時，監(jiān)督方面的立法仍不完善，缺乏法律依據(jù)。此外，網(wǎng)上監(jiān)督作為一種新型透明的監(jiān)督形式，現(xiàn)在仍不成熟，許多地方推行政府上網(wǎng)、電子政務(wù)，也設(shè)立了監(jiān)督專欄，但這些大部分是“網(wǎng)絡(luò)形象工程”彭向剛﹒我國行政審批制度的突出問題與政策的目標(biāo)模式[J]﹒學(xué)術(shù)研究，2003（9）：87吳愛明，朱國斌，林震﹒中國電子政務(wù)——理論與實踐[M]．北京：人民出版社，2004：3412.2.3公共利益目標(biāo)實現(xiàn)途徑不夠完善公眾參與機(jī)制未建立健全我國新頒布的《行政許可法》要求信息公開，讓公眾監(jiān)督其公開性和公正性，并建立公眾參與機(jī)制，讓利害關(guān)系人和社會公眾有一個發(fā)表不同看法的機(jī)會。但這僅僅是為建立公眾參與機(jī)制提供法律基礎(chǔ)，目前，我國公眾參與的渠道并未規(guī)范化、法制化，參與方式也多為非制度化參與，甚至是反制度化參與，各項聽政制度也并未發(fā)揮其應(yīng)有的功效，有些地區(qū)，雖然公眾在聽政會上對公共事務(wù)提出了很好的意見和建議，但當(dāng)?shù)赜行┱块T并不予采納。公共服務(wù)供給機(jī)制的制約行政服務(wù)中心提供的公共服務(wù)，不是以公眾的需求為出發(fā)點(diǎn)，不是以公眾的滿意度為核心指標(biāo)。在供給公共服務(wù)的過程中，提供什么樣的服務(wù)、哪些服務(wù)該放手、哪些服務(wù)該松綁、哪些服務(wù)可以加強(qiáng)，公共服務(wù)的供給不是建立在公民和社區(qū)團(tuán)體之間的利益充分協(xié)商和協(xié)調(diào)，進(jìn)而創(chuàng)建共同價值觀的基礎(chǔ)之上，而是由政府單方面確定的。這樣的結(jié)果往往造成，政府供給的并不是公眾所需要的，而公眾需要的，政府又不能給與提供，進(jìn)而導(dǎo)致了供需失衡。公共服務(wù)供給機(jī)制的制約主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是公共服務(wù)提供主體的單一性。由于管制型政府在我國的長期存在，行政權(quán)力的觸角已經(jīng)延伸到全社會的各個角落小，政府將社會上許多本應(yīng)該由社會自身來管理的事情均納入到了自身的管理范圍之中，公共管理活動完全由政府這單一的主體來承擔(dān)。其次是公共服務(wù)客氣地有限性。由于整個社會的公共管理均來自政府這一家供給單位，由于政府供給能力的有限性，因而能夠享受到公共服務(wù)的群體也必定是有限的。最后是公共服務(wù)缺乏制度性供給。在強(qiáng)調(diào)管制、輕視服務(wù)的管制型政府時期，政府公共服務(wù)的供給從制度上得不到保障。因此在這一時期即使個別政府部門提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也只能是“陣發(fā)式”的。由此可以看出，服務(wù)主體的單一性、服務(wù)客體的有限性、服務(wù)缺乏制度化等公共服務(wù)供給機(jī)制，嚴(yán)重地阻礙了公共利益目標(biāo)實現(xiàn)。2.3我國行政服務(wù)中心存在問題的原因分析行政服務(wù)中心作為行政審批制度改革的產(chǎn)物,在其發(fā)展過程中，出現(xiàn)上述問題是有深刻的原因的。2.3.1行政人員服務(wù)理念的缺失實行市場經(jīng)濟(jì)、法制經(jīng)濟(jì)、以人為本，政府需要限制自己和官員的行為，樹立為市場、企業(yè)和人民提供服務(wù)的理念。從這個意義上說,我們要建設(shè)公共服務(wù)型政府,需要在意識形態(tài)和文化方面，反對“官本位”，進(jìn)行“反封建”的補(bǔ)課。薛克儉，“中國轉(zhuǎn)型時期政府改革國際研討會(2003)綜述”[J]﹒中國改革論壇，2003（12）：21行政服務(wù)中心運(yùn)行的初始階段，傳統(tǒng)官僚制的一些思想和行為并未完全消失，中心未能實現(xiàn)政府職能從“管治”到“服務(wù)”的根本轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在重管理輕服務(wù)和重收費(fèi)輕監(jiān)督的行政觀念。中心工作人員不是自覺地便民利民、顧客至上、服務(wù)為先，有時甚至?xí)[架子、顯神氣一些部門認(rèn)為建立行政服務(wù)中心可能侵犯了他們的權(quán)利，打亂了行政管理格局和秩序，想方設(shè)法敷衍甚至抵制。例如，巴州消防局，就于2004年11月在沒有經(jīng)過州政府同意的情況下，擅自撤回原單位。在傳統(tǒng)的管理方式與各自利益的多重因素的作用下，轉(zhuǎn)變政府職能仍停留在一般的宣傳上，而在實際運(yùn)作中則難以形成上下一致的共識和必要的合力。換言之，中心還僅僅是政府在為群眾提供行政服務(wù)時的一種服務(wù)方式的改變，并沒有真正觸及到政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。南京市行政學(xué)院課題組，薛克儉，“中國轉(zhuǎn)型時期政府改革國際研討會(2003)綜述”[J]﹒中國改革論壇，2003（12）：21南京市行政學(xué)院課題組，“關(guān)于南京市政務(wù)超市(服務(wù)中心)的調(diào)查與思考”[J]﹒中共南京市委黨校南京市行政學(xué)院學(xué)報，2005（1）：782.3.2現(xiàn)行管理體制的制約英國開展“一站式”服務(wù)一個主要目的就是為了克服多年來實行韋伯官僚制科層組織理論帶來的行政組織僵化保守、效率低下、自我利益膨脹的弊端，使每一個機(jī)關(guān)或窗口都能獨(dú)立完成一項完整的服務(wù)。就目前我國行政管理體制而言，行政服務(wù)中心還未從根本上動搖“條塊分割”的行政管理模式，并未改變傳統(tǒng)的行政命令和行政干預(yù)方式，政府職能也未完成從“統(tǒng)治”到“治理”的徹底轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的管理方式、思維方式及部門利益、個人利益等多重因素作用下，行政服務(wù)中心遇到很大阻力。“中心”要改變過去“群眾圍著政府轉(zhuǎn)，政府圍著部門轉(zhuǎn)，部門圍著權(quán)利轉(zhuǎn)”，實現(xiàn)“部門圍著窗口轉(zhuǎn)，窗口圍著群眾轉(zhuǎn)”，必然對政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化現(xiàn)象造成極大的沖擊，這時候部門的對抗、抵觸情緒就出來了。從而出現(xiàn)部門對窗口授權(quán)不充分，不嚴(yán)格執(zhí)行“中心”的制度，不積極配合“中心”的協(xié)調(diào)現(xiàn)象，也就導(dǎo)致了“中心”不能更好地發(fā)揮優(yōu)化審批流程、監(jiān)督審批行為的作用。其次，就行政審批制度改革而言，行政審批制度改革應(yīng)該是一場“組合戰(zhàn)”，但目前的行政審批制度改革，很大程度上還僅僅是“單兵作戰(zhàn)”。就上下銜接而言，行政審批制度改革未實現(xiàn)上下聯(lián)動，在具體實踐中，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，地方各行其是，對行政服務(wù)中心這樣一個由基層推動的新生機(jī)構(gòu)，從省到縣沒有建立起一套自上而下的法律規(guī)范，也就出現(xiàn)“中心”的名稱和機(jī)構(gòu)設(shè)置多樣性。就左右配合而言，行政審批制度改革并沒有與行政管理體制改革、財政管理體制改革很好地結(jié)合，所以在行政服務(wù)中心的運(yùn)行中對收費(fèi)的監(jiān)督管理就顯得力度不夠。姜曉萍，唐冉熊﹒完善行政服務(wù)中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學(xué)，2004（2）：32-33姜曉萍，唐冉熊﹒完善行政服務(wù)中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學(xué)，2004（2）：32-332.3.3部門利益和個人利益的潛在影響按照公共選擇理論，在政治市場上，行政人員也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，一方面，他們的行為動機(jī)是自利的，設(shè)法充分地利用他們所能得到的，如權(quán)力信息等公共資源謀取私人利益的最大化；另一方面，在行動上，他們又是理性的，他們一般不會為了利益而觸犯法律，只是在可能逃避現(xiàn)行法律懲罰的情況下來謀取自身利益的最大化。而在我國，由于法律的不完備，以及司法系統(tǒng)的執(zhí)法不力，給行政人員以可乘之機(jī)，導(dǎo)致國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化。很多部門把行政審批權(quán)作為實現(xiàn)部門利益和個人利益的重要手段，平時想方設(shè)法設(shè)置關(guān)卡，而現(xiàn)在，讓他們把行政審批權(quán)交到服務(wù)中心，而服務(wù)中心實行一個窗口統(tǒng)一收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公開，實行票款分離，全部收費(fèi)納入財政專戶管理。這就導(dǎo)致許多單位本來以此作為“小金庫”的源泉中斷。并且，原來行政審批權(quán)在各職能部門時，一直實行暗箱操作，直接審批人經(jīng)常以研究研究為借口，撈取個人利益?；谝陨弦蛩兀姓徟鷻?quán)的讓出自然會遇到很大的阻力。趙定濤，盧正剛﹒我國行政服務(wù)中心存在的問題及其對策研究[J]．行政論壇，2004（3）：22趙定濤，盧正剛﹒我國行政服務(wù)中心存在的問題及其對策研究[J]．行政論壇，2004（3）：22PAGE343新公共服務(wù)理論視角下行政服務(wù)中心的發(fā)展路徑新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)：“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)。換言之，將公民置于首位，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不應(yīng)該放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)該放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上。”[美]珍妮特·V·登哈特羅伯特·B[美]珍妮特·V·登哈特羅伯特·B·登哈特﹒新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M]﹒北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：2433.1提升行政人員以人為本的公共服務(wù)理念只有提升行政人員的公共服務(wù)理念，才能實現(xiàn)我國行政服務(wù)中心所期望的高效、優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)目標(biāo)，也才能推動整個政府向服務(wù)型政府模式的跨越。當(dāng)然在這一過程中，我們應(yīng)該做到既要立足于本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等基礎(chǔ)之上，又要借鑒其他國家在提升行政理念方面的有效做法。3.1.1加強(qiáng)行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念培訓(xùn)行政服務(wù)中心應(yīng)定期舉行有關(guān)公共服務(wù)理念的學(xué)習(xí)班，使“其所關(guān)注的是一種新的職業(yè)感和職業(yè)認(rèn)同感，怎樣才使公職官員形成適當(dāng)?shù)膫惱韮r值，從而誘導(dǎo)他們具有更加強(qiáng)烈的對公共利益負(fù)責(zé)的精神”。金太軍﹒將廉潔自律內(nèi)化為公務(wù)員的自覺意識行政腐敗解讀與治理[M]。廣州：廣東人民出版社，2002：68還可以在適時舉行的行政服務(wù)中心工作人員的培訓(xùn)過程中加入公共服務(wù)精神方面的培訓(xùn)課程。其具體內(nèi)容應(yīng)該與時俱進(jìn)，既要體現(xiàn)新時期我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的成果以及對政府提出的新要求，也要時時反映人民對政府及其行政人員提出的道德要求和倫理愿望?！傲Ⅻh為公，執(zhí)政為名”、金太軍﹒將廉潔自律內(nèi)化為公務(wù)員的自覺意識行政腐敗解讀與治理[M]。廣州：廣東人民出版社，2002：683.1.2強(qiáng)化行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念宣傳通過行政系統(tǒng)內(nèi)外有影響的報紙、期刊、電臺或行政服務(wù)中心的工作簡報，或抓住具體行政活動中的個案來樹立行政服務(wù)中心的模范人物以宣傳公共服務(wù)理念的重要性，在全社會形成客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，讓社會公眾來監(jiān)督和評價其所接觸到的“中心”工作人員。同時通過服務(wù)理念宣傳的方式還可以從外在方面監(jiān)督“中心”工作人員的良心以及榮譽(yù)感的生成，從而將公共服務(wù)理念所要求的義務(wù)和責(zé)任內(nèi)化為行政人員的倫理信念。3.1.3加快行政服務(wù)中心公共服務(wù)理念的制度化建設(shè)自2006年1月1日開始，新的《國家公務(wù)員法》已經(jīng)得到實行，但是其中就公共服務(wù)理念的制度化要求方面仍然顯得非常不足。近年來，不少地方屢屢出現(xiàn)行政人員倫理失范的現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響到政府的公眾形象?；诖?，針對我國公務(wù)員行政倫理問題進(jìn)行專門的立法也顯得十分必要。盡管現(xiàn)行的《公務(wù)員法》中要求公務(wù)員“德、能、勤、績”，“廉潔奉公、作風(fēng)正派、辦事公道、起模范作用”，甚至對“違反社會公德造成不良影響的”追究責(zé)任，然而，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為了從根本上杜絕行政人員的不倫理行為，樹立公共行政人員的公共服務(wù)理念，必須形成系統(tǒng)的法律條文，將行政人員個人道德、職業(yè)操守等詳細(xì)規(guī)定下來，整個政府的公共服務(wù)理念的樹立將會有助于我國行政服務(wù)中心工作人員公共服務(wù)精神的培養(yǎng)。具體到行政服務(wù)中心的建設(shè)中，它必須制定出詳細(xì)的規(guī)章制度來具體落實公共服務(wù)理念所提出的各項要求，提升行政服務(wù)中心工作人員的公共服務(wù)理念。同時，加大行政服務(wù)中心工作人員公共服務(wù)理念的監(jiān)督。從宏觀的角度，可以設(shè)立政府的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這也是公共服務(wù)理念制度化建設(shè)的一個重要內(nèi)容。這種行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)的存在對于我國行政服務(wù)中心工作人員公共服務(wù)理念的提升也將發(fā)揮著重大作用。從微觀的角度來說，雖然沒有必要專門成立我國行政服務(wù)中心的公共服務(wù)理念監(jiān)督部門，但是可以在現(xiàn)有行政服務(wù)中心的管理委員會或行政服務(wù)中心的行政投訴中心增加一項職責(zé)，來行使對“中心”工作人員是否具備公共服務(wù)理念的考核職能，把公共服務(wù)理念切實貫徹到實處。3.2完善行政服務(wù)中心的管理體制雖然合法性建設(shè)和職能界定對于我國行政服務(wù)中心的發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，但是作為一種新型的行政機(jī)構(gòu)，它更急需在自身管理體制方面的進(jìn)一步完善。較性質(zhì)和職能方面的規(guī)范化建設(shè)而言，管理體制主要是從組織內(nèi)部來規(guī)范我國行政服務(wù)中心的建設(shè)，它充當(dāng)著組織發(fā)展內(nèi)部動力機(jī)制的角色。因而，如何“使管理機(jī)制服務(wù)于組織使命，而不是相反”〔美〕保羅〔美〕保羅·C·萊特﹒持續(xù)創(chuàng)新：打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營利組織[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：1633.2.1增加行政服務(wù)中心的管理權(quán)限通過進(jìn)一步規(guī)范“中心”管理權(quán)限的途徑來完善我國行政服務(wù)中心管理體制的做法主要可從以下幾個方面來著手。首先，在人事管理權(quán)方面。要想從根本上解決“中心”在內(nèi)部工作人員管理上權(quán)限不足的問題，就應(yīng)該加大行政服務(wù)中心對進(jìn)駐工作人員的管理力度。雖然當(dāng)前完全將窗口工作人員的人事管理權(quán)交由“中心”來管理還不是很現(xiàn)實，但是我們可以加大“中心”在工作人員的工資、福利、考核、獎懲等方面的影響力。對于重要的崗位可以試行聘任制，公開選拔、競爭上崗，行成能者上、平者讓、庸者下的用人機(jī)制；也可以采用末位淘汰制，將不稱職者淘汰出行政服務(wù)中心；還可以建立完善投訴待崗制、違規(guī)待崗制、監(jiān)督反饋制、績效考評制、失責(zé)追究等系列制度，來提高行政服務(wù)中心工作人員的服務(wù)水平。付思明﹒行政審批制度改革與法制化[M]．北京：中共中央黨校出版社，2003：123其次，在“事權(quán)”調(diào)節(jié)方面。要想解決“中心”內(nèi)部各窗口之間的“冷熱不均”的問題，充分利用“中心”的各項資源，提升“中心”的總體服務(wù)能力，就需要加大“中心”在進(jìn)“廳”項目上的調(diào)控能力。而這種調(diào)控能力又是建立在行政服務(wù)中心內(nèi)部的“工作分擔(dān)”機(jī)制之上。因此，可以通過對行政服務(wù)中心工作人員的培訓(xùn)，提升他們的“跨部門”行政能力，使所有窗口的工作人員以一個“團(tuán)隊”出現(xiàn)在行政審批或服務(wù)活動之中。最后，在“財權(quán)”付思明﹒行政審批制度改革與法制化[M]．北京：中共中央黨校出版社，2003：1233.2.2完善行政服務(wù)中心的各項規(guī)章制度與傳統(tǒng)的政府管理模式相比，雖然我國行政服務(wù)中心在辦理機(jī)制、協(xié)作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行了根本性的革新，但是如果不能夠用規(guī)章制度對這些改革的最新成果予以確定，就不能從長效機(jī)制上來保證行政服務(wù)中心的發(fā)展，這種新型服務(wù)機(jī)構(gòu)的實踐就有可能會流于形式。因此，作為一個新生事物，我國行政服務(wù)中心的發(fā)展離不開內(nèi)部管理制度的完善。而一個完善的內(nèi)部管理制度就應(yīng)該包括方方面面的內(nèi)容，如服務(wù)制度、獎懲制度、監(jiān)督制度、考核制度等共同形成一個無縫隙的制度體系，不能允許制度“缺口”的存在。當(dāng)然，行政服務(wù)中心內(nèi)部規(guī)章制度的完善并不是一蹴而就的過程，而是一個需要在實踐中不斷“磨合”的過程值得提出的是，在規(guī)范我國行政服務(wù)中心的內(nèi)部管理過程中，應(yīng)該充分重視“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的制定工作。根據(jù)我國標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)網(wǎng)的解釋：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要是指對某項服務(wù)工作應(yīng)達(dá)到的要求所制定的標(biāo)準(zhǔn)；而通常意義所說的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化則主要是指通過對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，以及對標(biāo)準(zhǔn)化原則和方法的運(yùn)用，以達(dá)到服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化，從而獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)的過程?？梢?，服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化離不開服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化和服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化。從西方國家行政改革的經(jīng)驗來看，通過制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確有利于政府服務(wù)水準(zhǔn)的提高。如加拿大政府機(jī)構(gòu)按照國民需求來設(shè)計服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在其《公共服務(wù)2000》中就有關(guān)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；美國政府早在1994年就由國家績效評估委員會匯集各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所設(shè)立的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并出版了美國歷史上第一本政府服務(wù)手冊--《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》，截止1996年，聯(lián)邦政府共有200多個機(jī)構(gòu)執(zhí)行了3000多種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。王世雄﹒克林頓治下美國聯(lián)邦政府改革述評[J]．廣東行政學(xué)院學(xué)報，2003（5）：91-96王世雄﹒克林頓治下美國聯(lián)邦政府改革述評[J]．廣東行政學(xué)院學(xué)報，2003（5）：91-963.3變革公共利益的實現(xiàn)途徑公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，建立社會遠(yuǎn)景目標(biāo)的過程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員。事實上，在確立社會遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，廣泛的公眾對話和協(xié)商至關(guān)重要。3.3.1構(gòu)建民主合作型的行政服務(wù)中心組織體系新公共服務(wù)理論不是簡單地強(qiáng)調(diào)市場和公民社會的作用，而是強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮市場和公民社會作用時的政府能力。應(yīng)該看到，當(dāng)前我國政府承擔(dān)的行政審批職能還很多，其中有些是可以轉(zhuǎn)移到市場組織和社會組織的，但有些則不能。行政審批職能應(yīng)該由政府承擔(dān)，還是由市場組織承擔(dān)或社會組織承擔(dān)，要結(jié)合具體的職能內(nèi)容、職能狀態(tài)和組織特點(diǎn)、地域特點(diǎn)來確定。但無論如何改革，政府都應(yīng)該在其中發(fā)揮重要作用，既要承擔(dān)某些審批職能，又要推動部分審批職能向市場組織或社會組織轉(zhuǎn)移。而且，在職能調(diào)整過程中，政府都必須充分尊重公民的權(quán)利，使他們參與到職能變革過程中來。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府部門，包括行政服務(wù)中心的管理者在管理過程中應(yīng)該堅持一些最基本的價值規(guī)范，如人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感、關(guān)心他人等。這些價值觀要求管理者在管理過程中“應(yīng)該鼓勵、模仿并且實踐我們對民主理想的承諾和我們對他人的信任”。就行政服務(wù)中心的組織結(jié)構(gòu)和實踐管理績效而言，當(dāng)前的呼聲是要“虛”或“實”，即通過改變其組織性質(zhì)來提高績效，或者是通過嚴(yán)格監(jiān)督來提高績效。3.3.2改變行政服務(wù)中心公共服務(wù)的供給方式新公共管理理論認(rèn)為，公共服務(wù)不應(yīng)該由政府直接供給。政府在公共服務(wù)的供給過程中起催化劑的作用，使相關(guān)的市場力量來供給公共服務(wù)。因此，從新公共管理理論的視角而言，行政服務(wù)中心可以通過簡單地改變服務(wù)程序和服務(wù)方式而獲得效率，而且，行政服務(wù)中心在供給公共服務(wù)的過程中，也僅僅需要由政府來確定哪些服務(wù)該放手，哪些服務(wù)該松綁，哪些服務(wù)可以加強(qiáng)。而新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共服務(wù)應(yīng)該由政府供給。但公共服務(wù)的供給必須建立在公民和社區(qū)團(tuán)體之間的利益充分協(xié)商和協(xié)調(diào)，進(jìn)而創(chuàng)建了共同價值觀的基礎(chǔ)上。也就是說，政府在供給公共服務(wù)之前，必須得到社會的廣泛同意。公民需要哪些服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)該怎樣供給，都必須經(jīng)過公民的廣泛探討而確定。政府僅僅是這些討論的組織者和主持者，而發(fā)言權(quán)掌握在公民手中。當(dāng)然，這樣探討的結(jié)果是否理性和有效也在一定程度上取決于政府這位主持者和組織者的能力。因此，行政服務(wù)中心的工作內(nèi)容和工作方式在其存在之前被公民充分地討論，也就不存在是否符合公民意愿的問題了。

結(jié)束語隨著公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)的重要價值導(dǎo)向之一就是實現(xiàn)由以公共權(quán)力為核心的消極行政向“以公共服務(wù)為核心”的積極行政轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的行政服務(wù)中心是以服務(wù)為本的價值理念引入到政府部門工作行為中。這種新型的地方政府管理模式提高了公共服務(wù)質(zhì)量，改變了政府在公民心目中的形象。但目前全國大多數(shù)省市的行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)多半集中在行政審批上，對公民的其他服務(wù)關(guān)注不夠。這種現(xiàn)象與行政服務(wù)中心現(xiàn)處初級階段有關(guān)，也與中心的級別設(shè)置有關(guān)。隨著行政體制改革的整體推進(jìn)和行政服務(wù)中心的自身發(fā)展，在城市的各個社區(qū)和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立便民的行政服務(wù)中心，建立一整套比較完整的公共服務(wù)體系，把行政服務(wù)中心打造成政府為社會提供公共服務(wù)的綜合平臺，為公民提供更全面更具體的服務(wù)是行政服務(wù)中心發(fā)展的必然趨勢。

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