我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐的現(xiàn)狀與反思

1從廣州和南京到江陰，我們?cè)谧鍪裁矗?.1以廣州南部新城為中心的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃實(shí)踐由于番禺和花園區(qū)的快速擴(kuò)張，廣州市政府在全省恢復(fù)了發(fā)展概念規(guī)劃體系。中規(guī)院提出的方案把珠江三角洲作為一個(gè)統(tǒng)一的都市區(qū)考慮,在區(qū)域的背景下來(lái)分析研究廣州城市發(fā)展的問(wèn)題和成因、空間發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換、人口增長(zhǎng)的規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)的選擇、交通與土地使用的配合、戰(zhàn)略的實(shí)施與經(jīng)營(yíng)等重大問(wèn)題。我們建議用20年時(shí)間在廣州南部番禺地區(qū)建設(shè)200-300萬(wàn)人口的廣州新城,作為大珠三角市的中心。在廣州北部花都和從化采取抑制城市建設(shè)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境的策略。中規(guī)院提出的“北抑南拓東移西調(diào)”已經(jīng)被廣州市政府采納,南部新城的具體規(guī)劃研究正在逐步落實(shí)之中。廣州總體發(fā)展概念規(guī)劃中對(duì)于城市高速發(fā)展階段的空間模式選擇做出了令人印象深刻的研究。所提出的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于廣州面臨經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)下的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)地位的相對(duì)下降、中心城人口的疏解、環(huán)境的改善和文化遺產(chǎn)的保護(hù)、特別是快速城市化進(jìn)程中國(guó)家發(fā)展的全局需要等重大問(wèn)題做出積極的回應(yīng)。1.2城市空間發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變南京戰(zhàn)略規(guī)劃研究全面而有重點(diǎn)地梳理了南京區(qū)域地位下降、經(jīng)濟(jì)實(shí)力下降、空間分散發(fā)展、城市環(huán)境質(zhì)量惡化、歷史環(huán)境嚴(yán)重破壞等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,提出著眼區(qū)域地位的提升,南京城市需要以有序、有重點(diǎn)的發(fā)展取代目前的分散發(fā)展,以多核心、軸向發(fā)展模式取代以新街口為中心的單中心、主城加組團(tuán)的空間發(fā)展模式,加強(qiáng)同上海的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和對(duì)蘇北-安徽兩省的輻射帶動(dòng),促進(jìn)城市空間發(fā)展同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展的契合。這個(gè)綜合研究對(duì)于南京市規(guī)劃局調(diào)整總體規(guī)劃的任務(wù)而言,目標(biāo)可能過(guò)于遠(yuǎn)大了,例如我們提出南京從現(xiàn)在組團(tuán)加主城的模式走向更自覺(jué)的軸向發(fā)展,如果這個(gè)建議被采納,那么南京的總體規(guī)劃就不是調(diào)整而是修編了。1.3從研究方法看,可分為廣州和南京江陰是一個(gè)城市人口36萬(wàn)的縣級(jí)市,隸屬于無(wú)錫市,經(jīng)濟(jì)總量處于百?gòu)?qiáng)縣之首。由于縣級(jí)市在行政上接近于廣大農(nóng)村,而且有長(zhǎng)江三角洲鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和改制的特殊背景,所以戰(zhàn)略規(guī)劃研究就不可避免地要研究中國(guó)社會(huì)的底層問(wèn)題,比如中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題同市區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系,新的背景下城市化和工業(yè)化相互作用關(guān)系等等,這是廣州和南京這種特大城市很難深入到的問(wèn)題。在江陰概念規(guī)劃中,尋找適于江陰發(fā)展現(xiàn)實(shí)的城市化道路是研究的核心問(wèn)題。通過(guò)對(duì)問(wèn)題的進(jìn)一步分解,規(guī)劃深入研究了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后城鎮(zhèn)化的動(dòng)力問(wèn)題、第二和第三產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展的問(wèn)題、農(nóng)村集中發(fā)展的邊際條件、以及市域不平衡的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展策略的影響。如果比較一下江陰和南京、廣州三個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究的不同,可以看到廣州和南京的發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于采取促進(jìn)大城市發(fā)展,用結(jié)構(gòu)調(diào)整的方法有目的地減弱大城市集聚膨脹可能造成的大城市問(wèn)題,使大城市能夠擔(dān)負(fù)更重要的區(qū)域角色,具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。廣州和南京兩個(gè)特大城市的發(fā)展戰(zhàn)略都是在較大的區(qū)域范圍內(nèi)部尋找更加有利于提高區(qū)域影響力的空間位置和發(fā)展時(shí)機(jī)。隨后完成的幾個(gè)特大城市的戰(zhàn)略規(guī)劃研究,大致也都是屬于這種類型,結(jié)論上都涉及到如何將城市做強(qiáng)做大以及構(gòu)造新的城市中心等重大問(wèn)題。如果說(shuō)幾個(gè)副省級(jí)城市的戰(zhàn)略都考慮了大城市成功發(fā)展的問(wèn)題,那么在江陰,戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)目標(biāo)則不僅是要追求城市發(fā)展的成功,更是要追求城、鄉(xiāng)發(fā)展的共同成功。2大規(guī)模規(guī)劃的資金籌措(1)市場(chǎng)化的背景下城市的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈,城市政府意識(shí)到不是靠簡(jiǎn)單的手法、拷貝其他城市的經(jīng)驗(yàn)就可以解決自身發(fā)展的問(wèn)題。1990年代城市要應(yīng)付土地開(kāi)發(fā)和出讓的問(wèn)題,注重在詳細(xì)規(guī)劃層面進(jìn)行微觀的建設(shè)管理。隨著城市面臨來(lái)自區(qū)域甚至全球其他城市的競(jìng)爭(zhēng),光有微觀的建設(shè)管理已經(jīng)無(wú)法滿足經(jīng)營(yíng)城市的需要,城市必須進(jìn)行符合自身情況的宏觀的戰(zhàn)略管理,把握大的發(fā)展方向。(2)中央和地方政府的關(guān)系發(fā)生變化。中央的財(cái)政和稅收等政策都是向明確分成的方向發(fā)展,地方留有自己一定的經(jīng)濟(jì)空間,而且隨著融資渠道的擴(kuò)大,一些有實(shí)力的城市在不需要中央一分錢(qián)的情況下也可以獲得資金開(kāi)展大規(guī)模的建設(shè)。在規(guī)劃系統(tǒng)中,中央政府通過(guò)擴(kuò)大審批城市總體規(guī)劃的城市數(shù)量,來(lái)體現(xiàn)二者政策和權(quán)力上的從屬關(guān)系。但實(shí)際上,除此之外中央主管部門(mén)沒(méi)有其他切實(shí)的手段控制地方的發(fā)展,監(jiān)管手段也比較單調(diào)。一些城市即使在其總體規(guī)劃得到國(guó)務(wù)院批復(fù)不久,也還是擁有較大的余地選擇自己的出路。盡管戰(zhàn)略規(guī)劃研究的內(nèi)容本屬于總體規(guī)劃的核心內(nèi)容,但是地方政府還是需要、而且有能力、有“自由”在總體規(guī)劃之外,尋找一種更為靈活的規(guī)劃工具來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,及時(shí)調(diào)整發(fā)展的思路。(3)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下區(qū)域發(fā)展的矛盾日益突出,協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有健全。區(qū)域政策不夠明確,而且也沒(méi)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。地方政府要在區(qū)域中謀求發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)上的有利地勢(shì),不可能從現(xiàn)有的區(qū)域政策中尋找根據(jù),只能從自己的局部利益出發(fā)來(lái)考慮發(fā)展的道路。很多潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手同處于一個(gè)區(qū)域,政府必須充分理解彼此的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),戰(zhàn)略規(guī)劃研究正是為政府應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、謀求發(fā)展提供了一種技術(shù)上的幫助。(4)城市規(guī)劃的作用正在不斷地變化之中。規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用也得到越來(lái)越多人的認(rèn)識(shí)。很顯然,規(guī)劃不能簡(jiǎn)單局限于現(xiàn)在的發(fā)展,如何體現(xiàn)新的政府職能是規(guī)劃作用轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要體現(xiàn)。因此,一方面規(guī)劃技術(shù)上要能夠貼近政府(中央的和地方的)宏觀調(diào)控的政策過(guò)程,另一方面技術(shù)上要能夠進(jìn)一步增強(qiáng)應(yīng)變能力,擴(kuò)展規(guī)劃在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、區(qū)域綜合研究上的實(shí)力。現(xiàn)階段戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐方面的探索正體現(xiàn)了這種努力。(5)目前城市規(guī)劃體系存在的問(wèn)題,特別是城市總體規(guī)劃編制辦法中存在的過(guò)于古板教條的傾向已經(jīng)影響到規(guī)劃作用的發(fā)揮。僵化的編制模式忽視了規(guī)劃對(duì)于實(shí)際問(wèn)題的解決能力。如果完全依賴城市總體規(guī)劃來(lái)解決城市發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀層面的問(wèn)題,編制成本過(guò)高,因而迫使地方政府放棄現(xiàn)成的規(guī)劃工具,去尋找其他的模式。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上,在較短時(shí)間里可以獲得多種發(fā)展思路,省錢(qián)省力省時(shí),選擇做戰(zhàn)略規(guī)劃研究或者概念規(guī)劃自然是情理之中的事情。3戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐的技術(shù)反思很多朋友認(rèn)為戰(zhàn)略規(guī)劃研究目前的所作所為相當(dāng)于一個(gè)“小總規(guī)”,形象點(diǎn)講就是一個(gè)減過(guò)肥的總規(guī)。實(shí)際上不然,戰(zhàn)略規(guī)劃有它自己的領(lǐng)域,雖然目前還沒(méi)有完全成型,但是就整個(gè)城市區(qū)域的發(fā)展結(jié)構(gòu)和方向,以及城市發(fā)展的整體思路而言,戰(zhàn)略規(guī)劃所考慮問(wèn)題的長(zhǎng)遠(yuǎn)程度和廣闊程度都比法定的總體規(guī)劃所要求的深度和廣度要大、要自由,而且更為重要的是在有關(guān)體制問(wèn)題、政策問(wèn)題的研究分析方面要比城市總體規(guī)劃深入得多,甚至在一些重大體制和政策問(wèn)題上戰(zhàn)略規(guī)劃研究表現(xiàn)出明顯的超前性和突破性,這些是法定的城市總體規(guī)劃工作中所辦不到的。城市總體規(guī)劃由于現(xiàn)行體制影響對(duì)城市發(fā)展規(guī)模、特別是人口規(guī)模等問(wèn)題過(guò)多地琢磨糾纏,有時(shí)候影響到對(duì)其他一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的判斷和把握,戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐恰恰在體制外擺脫了這些束縛,在分析研究中突出了城市總體規(guī)劃工作階段本應(yīng)突出的技術(shù)內(nèi)容,而且明確體現(xiàn)出以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的規(guī)劃特征。與城市總體規(guī)劃相比,戰(zhàn)略規(guī)劃表現(xiàn)出更加明顯的“激進(jìn)”色彩,很多內(nèi)容的提出是著眼于城市如何在區(qū)域中處于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),而不拘泥總體規(guī)劃過(guò)去的思路和今后審批可能面臨的障礙,有些策略完全是大膽的設(shè)想,而相對(duì)而言,總體規(guī)劃就沒(méi)有那么超脫,顯得有些保守。在去年《城市規(guī)劃》第三期總結(jié)廣州概念規(guī)劃的文章中我曾指出,目前這些戰(zhàn)略規(guī)劃中關(guān)于區(qū)域問(wèn)題的分析都沒(méi)有充足的和法定的政策依據(jù),因此只能算作一種規(guī)劃研究,但是無(wú)論如何,區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展的契合關(guān)系的研究在三個(gè)項(xiàng)目中都得到不同程度的反映,區(qū)域分析和研究在應(yīng)用相關(guān)理論上面進(jìn)了一步。目前的戰(zhàn)略規(guī)劃研究在區(qū)域和城市發(fā)展關(guān)系上試圖有所建樹(shù),但是實(shí)質(zhì)上這項(xiàng)工作一直受到我國(guó)區(qū)域政府組織缺乏、或者協(xié)調(diào)組織無(wú)力的影響,就是說(shuō)要求做戰(zhàn)略規(guī)劃研究的城市主動(dòng)用區(qū)域發(fā)展的觀點(diǎn)和邏輯尋找新的發(fā)展出路,但是因?yàn)闆](méi)有基本的區(qū)域組織保障,所以實(shí)際的意義也只能是開(kāi)拓一下思路,探討區(qū)域合作或者競(jìng)爭(zhēng)的可能途徑,談不上是實(shí)質(zhì)性的區(qū)域政策表達(dá)。值得注意的是,目前完成的所有戰(zhàn)略規(guī)劃研究、總體發(fā)展概念規(guī)劃都是在地方層次上進(jìn)行的,地方自身的發(fā)展需要決定了對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的需要。由于缺乏外部的區(qū)域政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo),戰(zhàn)略規(guī)劃編制行為本身或者通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃研究做出的決策,都或多或少表現(xiàn)為一個(gè)特殊時(shí)期內(nèi)地方政府個(gè)體的決策行為。雖然技術(shù)上貫徹了區(qū)域的觀點(diǎn),但是工作服務(wù)的直接目標(biāo)卻不是區(qū)域的。所以從規(guī)劃技術(shù)合理性的角度審視戰(zhàn)略規(guī)劃的進(jìn)步意義的同時(shí),必須清醒地認(rèn)識(shí)到目前戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐在內(nèi)容和結(jié)論上不可避免地受到地方政府過(guò)程的影響,而且比其他任何規(guī)劃類型都更直接體現(xiàn)出規(guī)劃同政府組織環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系。下面就從三個(gè)方面來(lái)分析這些影響。(1)目標(biāo)認(rèn)同存在分歧目前的戰(zhàn)略規(guī)劃基本上都是在幫助市長(zhǎng)找目標(biāo)、下決心。在廣州、南京以及江陰的規(guī)劃中,規(guī)劃師扮演出謀劃策的角色,希望通過(guò)規(guī)劃讓城市的領(lǐng)導(dǎo)明白城市面臨的問(wèn)題,接受規(guī)劃提出的帶有戰(zhàn)略意義的對(duì)策。而市政府和市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于城市發(fā)展有他們的考慮,這個(gè)在規(guī)劃人員進(jìn)入工作前未必十分清楚。工作過(guò)程中規(guī)劃人員通過(guò)各種途徑逐步領(lǐng)會(huì)城市領(lǐng)導(dǎo)的意圖,由此可以做出判斷,辨別領(lǐng)導(dǎo)意圖中間的得失利弊。在江陰,規(guī)劃人員同市政府在“以港興市”、“工業(yè)興市”的論題上有很多辯論。在南京,針對(duì)石化產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)和其他服務(wù)業(yè)對(duì)南京未來(lái)發(fā)展的意義有著不同的看法,市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)石化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展持樂(lè)觀態(tài)度,從“十五”計(jì)劃中可以看到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)石化產(chǎn)業(yè)的依賴程度,而我們認(rèn)為南京應(yīng)當(dāng)高度重視教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,立足自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展一批地方的中小企業(yè),建立更加安全的、屬于城市自己的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò),減少對(duì)重化工業(yè)的過(guò)分倚重。這種在目標(biāo)認(rèn)同上存在的分歧不僅會(huì)影響到戰(zhàn)略規(guī)劃所選擇的對(duì)策,而且也影響到政府對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃現(xiàn)實(shí)程度和有效程度的評(píng)價(jià)。應(yīng)該承認(rèn),政府的目標(biāo)必然會(huì)對(duì)規(guī)劃人員的判斷產(chǎn)生作用,會(huì)滲透到規(guī)劃人員的認(rèn)識(shí)當(dāng)中,但顯然政府目標(biāo)不應(yīng)完全代替規(guī)劃的目標(biāo),規(guī)劃人員也不應(yīng)完全聽(tīng)命于城市領(lǐng)導(dǎo)。戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同其他規(guī)劃一樣需要保持獨(dú)立的價(jià)值判斷。但通常戰(zhàn)略規(guī)劃(概念規(guī)劃)提上議事日程和城市領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)興趣有直接關(guān)系,因而容易形成這樣的現(xiàn)象,即戰(zhàn)略規(guī)劃是為市長(zhǎng)而做?？陀^而言,在一個(gè)城市中沒(méi)有任何人比市長(zhǎng)更會(huì)、更能關(guān)心城市發(fā)展戰(zhàn)略方面的問(wèn)題,城市一把手關(guān)心戰(zhàn)略規(guī)劃不是壞事,但問(wèn)題是如何來(lái)理解城市領(lǐng)導(dǎo)和政府的目標(biāo),如何來(lái)評(píng)價(jià)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐的質(zhì)量好壞?，F(xiàn)實(shí)中有這樣一種傾向就是往往用市長(zhǎng)是否首肯和接受,來(lái)作為戰(zhàn)略方案好壞的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),這是過(guò)于簡(jiǎn)單化了。盡管戰(zhàn)略規(guī)劃是供市長(zhǎng)和市政府決策之用的,但戰(zhàn)略規(guī)劃決不是牽扯市長(zhǎng)和市政府一方利益的事情,既然是涉及城市整體發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大事,那么它必然與城市各個(gè)利益集團(tuán)的利益緊密相關(guān)。簡(jiǎn)言之,戰(zhàn)略規(guī)劃不能完全淪為“市長(zhǎng)規(guī)劃”。如果戰(zhàn)略規(guī)劃的起點(diǎn)和結(jié)論都是市長(zhǎng)和市府的目標(biāo),就很可能會(huì)影響戰(zhàn)略規(guī)劃技術(shù)的合理性和發(fā)展的前景。在戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注城市領(lǐng)導(dǎo)意圖的同時(shí),對(duì)另一個(gè)問(wèn)題往往沒(méi)有表現(xiàn)出足夠的關(guān)心,那就是在制定和實(shí)施戰(zhàn)略方案的過(guò)程中,必然應(yīng)當(dāng)分析政府和非政府層面的組織目標(biāo)的異同。在廣州,我們提出了在番禺南部地區(qū)建立新城,市政府同意了,但是番禺如何理解市政府的這個(gè)目標(biāo)呢?事實(shí)上番禺繼續(xù)打市政府南拓的牌,把地鐵3號(hào)線的建設(shè)視為市政府給番禺的一份厚禮。眼前大量的房地產(chǎn)商云集番禺,行動(dòng)很快,在政府落實(shí)規(guī)劃意圖之前,土地開(kāi)發(fā)都已經(jīng)完成了,那么以后這個(gè)地區(qū)的發(fā)展利益如何分配就成了問(wèn)題。不同層次的政府之間利益會(huì)有所不同,想法會(huì)有不同,做法會(huì)有不同,政府與非政府的組織目標(biāo)之間更是兩樣,這些目標(biāo)的綜合分析應(yīng)當(dāng)是戰(zhàn)略規(guī)劃中非常重要的內(nèi)容,但我們?cè)趶V州、南京、江陰三次實(shí)踐中都沒(méi)有太多研究。這不能不說(shuō)是一個(gè)缺陷。不能否認(rèn),這些不同組織之間關(guān)系的處理實(shí)際上也是一個(gè)極具戰(zhàn)略意義的問(wèn)題。(2)對(duì)市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和發(fā)展架構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃要分析不同組織之間的目標(biāo),權(quán)衡不同利益集團(tuán)的利益,離不開(kāi)對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)階段我國(guó)普遍缺乏協(xié)調(diào)城市和區(qū)域發(fā)展的有效組織,在各自為政的區(qū)域組織結(jié)構(gòu)中,任何一方提出的有區(qū)域意義的發(fā)展目標(biāo)實(shí)際上都受到這個(gè)組織結(jié)構(gòu)的約束。例如江蘇省政府提出建設(shè)的寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈,包容南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江三市,但是三市之間協(xié)調(diào)發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)是非常松散的,在揚(yáng)州和鎮(zhèn)江的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)兩市都是將加強(qiáng)同上海的經(jīng)濟(jì)往來(lái)作為發(fā)展的目標(biāo),這既是區(qū)域組織結(jié)構(gòu)松散的結(jié)果,同時(shí)也是其原因。對(duì)南京這個(gè)省會(huì)城市來(lái)說(shuō),要在寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈中發(fā)揮應(yīng)有的中心城市的作用,實(shí)際上就面臨區(qū)域組織乏力的約束,南京如何要求鎮(zhèn)江和揚(yáng)州把重化工向江北集結(jié)、又如何要求鎮(zhèn)江和揚(yáng)州把新的中等和高等教育發(fā)展機(jī)會(huì)拿到南京的東部地區(qū),從而形成一個(gè)區(qū)域性的文教科研基地?諸如此類問(wèn)題不少。當(dāng)然,戰(zhàn)略規(guī)劃不是在描述現(xiàn)狀,它畢竟還是要從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體著眼來(lái)解決城市和區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題,可以說(shuō)戰(zhàn)略規(guī)劃提出的目標(biāo)帶有一定的超前性,明確城市和區(qū)域努力的方向,從一個(gè)意義講是明確區(qū)域協(xié)調(diào)組織的建設(shè)目標(biāo)。但無(wú)論如何,從建設(shè)寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈的角度提出南京的發(fā)展目標(biāo)時(shí),還是應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略層面上來(lái)考慮如果不能形成有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制,南京的發(fā)展對(duì)策應(yīng)該是怎樣。按照同樣的道理,城市內(nèi)部的政府組織結(jié)構(gòu),如市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系,也會(huì)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃選擇的目標(biāo)和手段產(chǎn)生重要的影響。在提出廣州總體發(fā)展概念的時(shí)候,番禺、花都撤市改區(qū),從化、增城仍舊是廣州的托管市,廣州市、區(qū)政府的組織結(jié)構(gòu)還在變動(dòng)之中,規(guī)劃實(shí)際上回避了這個(gè)變數(shù),只假設(shè)市政府對(duì)下面四個(gè)區(qū)縣擁有足夠的權(quán)威。在南京的戰(zhàn)略規(guī)劃研究中,我們不再停留在對(duì)市、區(qū)關(guān)系的假設(shè)上面,面對(duì)各區(qū)爭(zhēng)先恐后大發(fā)展的局面,規(guī)劃建議市政府應(yīng)當(dāng)對(duì)各區(qū)的發(fā)展建立某種集中管理協(xié)調(diào)的機(jī)制,強(qiáng)調(diào)集中發(fā)展,扭轉(zhuǎn)諸如“一個(gè)南京,三個(gè)大學(xué)城(浦口、江寧、仙西)”的分散建設(shè)局面。戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)際上對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)提出了改進(jìn)的要求,但這與南京城市政治的現(xiàn)實(shí)是有很大距離的。在江陰,市政府已經(jīng)明確強(qiáng)調(diào)了集中發(fā)展,而且制定了很多很好的政策來(lái)促進(jìn)“三集中”,改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展模式,但是在集中的方式上我們有自己的看法。例如在如何確定重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的問(wèn)題上,市政府在全市28個(gè)鎮(zhèn)中,重點(diǎn)發(fā)展的市區(qū)包括了8個(gè)鎮(zhèn),此外又選擇了7個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn),重點(diǎn)發(fā)展的中心鎮(zhèn)數(shù)量占到總數(shù)一半以上,可以講重點(diǎn)不夠突出。但是在江陰,市、鎮(zhèn)政府在集中發(fā)展問(wèn)題上的正確認(rèn)識(shí)為我們創(chuàng)造了很好的外部條件,我們基于市、鎮(zhèn)政府集中發(fā)展的既定政策,進(jìn)一步提出只選擇有區(qū)域優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ闹行逆?zhèn)作為重點(diǎn),鼓勵(lì)這些鎮(zhèn)首先集中發(fā)展起來(lái)。廣州、南京和江陰的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們,戰(zhàn)略規(guī)劃不僅要提出區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)構(gòu)方面的綜合分析,完成一個(gè)技術(shù)路線精美的規(guī)劃(況且至今還不夠精美),而且還需要對(duì)區(qū)域和城市政府組織的結(jié)構(gòu)特征建立客觀的認(rèn)識(shí)和判斷。由于戰(zhàn)略規(guī)劃偏向宏觀層面,似乎遠(yuǎn)離具體的實(shí)施管理,因此很容易忽略這個(gè)方面問(wèn)題的分析,而把戰(zhàn)略規(guī)劃方案的提出建立在政府組織內(nèi)部目標(biāo)一致、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一的假設(shè)基礎(chǔ)上。恰恰因?yàn)閷?duì)政府組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題做了不合適的簡(jiǎn)化,導(dǎo)致了戰(zhàn)略規(guī)劃方案的現(xiàn)實(shí)性和可操作性常常受到置疑。規(guī)劃人員或許認(rèn)為可以把這些難點(diǎn)問(wèn)題交給政治家們?nèi)タ紤],但眼前的問(wèn)題是,回避這類問(wèn)題的做法反映了戰(zhàn)略規(guī)劃在現(xiàn)階段技術(shù)路線上的不足,這和我們?cè)诔鞘锌傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃中出現(xiàn)的問(wèn)題一樣,規(guī)劃過(guò)多停留在技術(shù)層面,而對(duì)后期管理還不能有效深入。雖然現(xiàn)階段戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐在綜合分析問(wèn)題方面有所進(jìn)步,但是在如何增強(qiáng)規(guī)劃操作性方面并沒(méi)有其他類型的規(guī)劃做得更好。3.3政府過(guò)程中溝通方式的影響對(duì)現(xiàn)階段戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐產(chǎn)生顯著影響的一個(gè)非結(jié)構(gòu)性因素來(lái)自于政府過(guò)程中的溝通方式。在幫助政府制定戰(zhàn)略、篩選方案的過(guò)程中,是否能夠建立有效溝通對(duì)于戰(zhàn)略規(guī)劃的認(rèn)同程度至關(guān)重要。根據(jù)我們的觀察,在戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中城市領(lǐng)導(dǎo)層往往有很多獨(dú)到的見(jiàn)解,但同時(shí)也表現(xiàn)出強(qiáng)有力的意志,試圖通過(guò)對(duì)規(guī)劃的影響來(lái)貫徹自己的思想。在集權(quán)的模式下,政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層同下級(jí)部門(mén)的溝通有時(shí)甚至顯得多余,因?yàn)橄录?jí)對(duì)上級(jí)意圖的揣摩之后再傳達(dá)給規(guī)劃人員的,基本上都限于上級(jí)的看法,沒(méi)有太大距離。在這樣的環(huán)境條件下,城市領(lǐng)導(dǎo)層的戰(zhàn)略意識(shí)和認(rèn)識(shí)水平會(huì)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的工作質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。這并不完全是壞事。規(guī)劃人員其實(shí)并不太愿意碰到對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃工作比較漠然、又沒(méi)有太多想法的領(lǐng)導(dǎo),真的要做得痛快,最好還是遇上一位意氣風(fēng)發(fā)、雄心勃勃、甚至有幾分“霸氣”的市長(zhǎng)。工作交往過(guò)程中,規(guī)劃人員對(duì)一個(gè)城市的“規(guī)劃環(huán)境”會(huì)有所體驗(yàn)理解,潛移默化地會(huì)反映在自己觀點(diǎn)的形成和表達(dá)上面。條件允許的情況下,規(guī)劃人員會(huì)試著揣摩城市領(lǐng)導(dǎo)的意圖,深入理解他思想的細(xì)節(jié),這對(duì)成功地去說(shuō)服領(lǐng)導(dǎo)有所幫助。不過(guò)問(wèn)題是城市政府內(nèi)部上下溝通的特有方式往往很大程度決定規(guī)劃人員同領(lǐng)導(dǎo)討論問(wèn)題的結(jié)果,除非規(guī)劃能夠出“狠著”,一下令領(lǐng)導(dǎo)“折服”。這種現(xiàn)實(shí)一定程度地迫使戰(zhàn)略規(guī)劃工作的既定目標(biāo)“異化”為“一定要打動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)”,而將能否獲得領(lǐng)導(dǎo)的首肯作為評(píng)價(jià)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐效果的重要根據(jù)。從現(xiàn)象上看,規(guī)劃結(jié)論盡可能追求轟動(dòng),連文字有時(shí)也變得煽情。回過(guò)頭來(lái)看,相信這絕對(duì)不是一個(gè)正確的路子,而且對(duì)規(guī)劃的發(fā)展相當(dāng)有害。再看政府和公眾之間的溝通。戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐一開(kāi)始就給人這樣的印象:只有市政府和市領(lǐng)導(dǎo)會(huì)關(guān)注城市發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題,似乎戰(zhàn)略問(wèn)題因遠(yuǎn)離一般公眾和組織的生活,而未必受到他們的關(guān)注。現(xiàn)階段戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)基本上是規(guī)劃人員和政府之間的合作,從問(wèn)題調(diào)研到制定方案,沒(méi)有公眾參與,而且討論的開(kāi)放程度非常有限。例如在江陰,除了和市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)座談外,還同28個(gè)鎮(zhèn)的書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)進(jìn)行了討論,這些鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有一部分參加了階段成果的討論。一些重點(diǎn)企業(yè)(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的領(lǐng)導(dǎo)雖然有所接觸,但是只是在調(diào)研階段,到階段成果討論時(shí)他們沒(méi)有參加。對(duì)于一般的市民,沒(méi)有一人參與到過(guò)程的任何階段。在這個(gè)過(guò)程中,市長(zhǎng)、市政府賦予規(guī)劃人員的任務(wù)是出點(diǎn)子,并不是請(qǐng)你來(lái)充當(dāng)一個(gè)各級(jí)政府、企業(yè)、居民利益協(xié)調(diào)人的角色。一方面,規(guī)劃人員不可能改變政府過(guò)程內(nèi)部的溝通和交往方式,另一方面,他也很難進(jìn)入到政府和非政府、政府和公眾的溝通交往過(guò)程,況且在時(shí)間上也根本沒(méi)有擴(kuò)展工作范圍的余地。這里想要提出戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐中公眾參與的問(wèn)題,現(xiàn)階段戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐折射出我國(guó)城市政治的一個(gè)側(cè)面,有些不是規(guī)劃師能夠有所作為的領(lǐng)域,但是需要規(guī)劃人員批判地理解規(guī)劃過(guò)程中的問(wèn)題。城市發(fā)展的戰(zhàn)略不應(yīng)只是市長(zhǎng)的戰(zhàn)略,城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的政府組織基礎(chǔ)不應(yīng)是一個(gè)缺乏溝通交往、缺乏公眾參與、缺乏組織之間協(xié)同的基礎(chǔ)。如果說(shuō),我們所做僅僅是一個(gè)研究咨詢,還不需要公眾參與,那么因此也就不能高估目前的戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐,在很多問(wèn)題上我們還只是一個(gè)開(kāi)始。一個(gè)完整的戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐過(guò)程需要有公眾的參與。綜上所述,主導(dǎo)現(xiàn)階段我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐走向的主要力量,不是來(lái)自于規(guī)劃人員自身,而是城市政府,尤其是城市的領(lǐng)導(dǎo)層。從現(xiàn)階段城市的需要以及目前戰(zhàn)略規(guī)劃研究停留的層面上看,戰(zhàn)略規(guī)劃研究還逃不出為市長(zhǎng)出謀劃策的范圍,遠(yuǎn)沒(méi)有到討論我們規(guī)劃界需要什么樣戰(zhàn)略規(guī)劃的時(shí)候。有朋友講“概念規(guī)劃”是“策劃”,是“謀士規(guī)劃”,也不為過(guò)。但是這樣的環(huán)境實(shí)際上向規(guī)劃人員提出了更高的挑戰(zhàn),當(dāng)規(guī)劃人員的意見(jiàn)同領(lǐng)導(dǎo)層的意見(jiàn)相左時(shí),規(guī)劃人員不僅需要的是“墨汁”,而且還需要“膽汁”,有“你可以不聽(tīng),但我一定要說(shuō)”的勇氣,而不能以領(lǐng)導(dǎo)層的好惡來(lái)決定規(guī)劃自身對(duì)問(wèn)題和對(duì)策的判斷。4戰(zhàn)略規(guī)劃的法制化從戰(zhàn)略規(guī)劃目前的技術(shù)方向上看,由于能夠提倡和堅(jiān)持區(qū)域-產(chǎn)業(yè)-空間等主導(dǎo)要素的綜合研究,有希望發(fā)展成為一種協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展利益和發(fā)展方向的綱領(lǐng)。而最后能夠?qū)崿F(xiàn)這個(gè)作用,首先取決于戰(zhàn)略規(guī)劃是否能夠結(jié)束由單個(gè)城市研究編制的現(xiàn)狀,成為區(qū)域內(nèi)多個(gè)或者全部城市合作完成的行動(dòng)指南。同時(shí)要成為一個(gè)有約束力的規(guī)劃政策文件,還需要通過(guò)制度化的途徑,使戰(zhàn)略規(guī)劃編制的過(guò)程和成果確實(shí)受到規(guī)劃法律法規(guī)的保障。但是當(dāng)考慮到戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展前景時(shí),很多人關(guān)心的并不是戰(zhàn)略規(guī)劃本身,而是關(guān)心戰(zhàn)略規(guī)劃同城市總體規(guī)劃的關(guān)系問(wèn)題,把法定的城市總體規(guī)劃作為考慮戰(zhàn)略規(guī)劃命運(yùn)的前提。這其中的原因是非常復(fù)雜的。隨著戰(zhàn)略規(guī)劃研究和概念規(guī)劃在越來(lái)越多的城市展開(kāi),規(guī)劃界尤其是規(guī)劃行政部門(mén)已經(jīng)無(wú)法回避戰(zhàn)略規(guī)劃在規(guī)劃體系內(nèi)的定位問(wèn)題。根據(jù)所見(jiàn)所聞,我歸納了五種典型論點(diǎn),作為大家進(jìn)一步討論的基礎(chǔ)。(1)戰(zhàn)略規(guī)劃的銜接無(wú)論戰(zhàn)略規(guī)劃的屬性如何,現(xiàn)實(shí)的工作定位往往是總體規(guī)劃修編或者調(diào)整的前期研究,那么戰(zhàn)略規(guī)劃需要同現(xiàn)有的總體規(guī)劃特別是總體規(guī)劃的綱要加以銜接。這種思考的基點(diǎn)是既承認(rèn)戰(zhàn)略規(guī)劃研究的現(xiàn)實(shí)意義,又從根本上肯定城市總體規(guī)劃的作用和法律地位,把戰(zhàn)略規(guī)劃研究作為充實(shí)和改進(jìn)總體規(guī)劃的重要步驟。(2)中國(guó)城市規(guī)劃的改進(jìn)有一部分規(guī)劃師認(rèn)為,城市總體規(guī)劃這種形式從名稱到實(shí)質(zhì)內(nèi)容,都帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中國(guó)城市規(guī)劃體系的改進(jìn)以及政府職能的調(diào)整已經(jīng)大勢(shì)所趨,城市總體規(guī)劃這個(gè)名稱遲早需要改掉,很多在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期非常有用但現(xiàn)在用處很小的技術(shù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)刪除。這是對(duì)中國(guó)城市規(guī)劃體系的重大變革,戰(zhàn)略規(guī)劃或者結(jié)構(gòu)規(guī)劃正是一個(gè)可以啟用的新名稱,而且戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容上突出結(jié)構(gòu)性、戰(zhàn)略性的內(nèi)容,更符合政府宏觀調(diào)控的職能特征。(3)戰(zhàn)略規(guī)劃“研究”而非“總體規(guī)劃”戰(zhàn)略規(guī)劃搞得越來(lái)越多,特別是一些城市往往還是在總體規(guī)劃剛剛得到國(guó)務(wù)院批復(fù)的情況下進(jìn)行的,所以總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。很多人都在擔(dān)心,戰(zhàn)略規(guī)劃的層次高于總體規(guī)劃可能會(huì)不斷破壞和瓦解城市總體規(guī)劃的權(quán)威,甚至是規(guī)劃行政管理的權(quán)威。當(dāng)然如果永遠(yuǎn)是戰(zhàn)略規(guī)劃“研究”倒也沒(méi)有必要擔(dān)心替代掉總體規(guī)劃,但如果逐步形成正規(guī)的戰(zhàn)略規(guī)劃文件,結(jié)果會(huì)是怎樣?有些人士強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃不能替代城市總體規(guī)劃,認(rèn)為戰(zhàn)略規(guī)劃能研究的在城市總體規(guī)劃中都能研究,而且從1950年代至今逐步發(fā)展起來(lái)的城市總體規(guī)劃有中國(guó)的特色,不能隨意放棄。在討論總體規(guī)劃有無(wú)必要繼續(xù)存在的問(wèn)題上,有些資深的專家甚至非常謙和地懷疑自己是否有資格討論對(duì)總體規(guī)劃的改革。這提醒我們認(rèn)真思考城市總體規(guī)劃背后歷史性的意義。對(duì)于城市總體規(guī)劃是否能夠被取代以及是否應(yīng)該被取代要做十分認(rèn)真的、基于現(xiàn)實(shí)的評(píng)估,而與此同時(shí)也必須全面反思規(guī)劃界在適應(yīng)新的改革環(huán)境上有沒(méi)有行動(dòng),因?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃編制技術(shù)中的一些教條所導(dǎo)致的尷尬局面,到現(xiàn)在也沒(méi)有真正的化解。(4)規(guī)劃實(shí)踐:教學(xué)相結(jié)合持該觀點(diǎn)者完全避開(kāi)上述的敏感問(wèn)題,單純將近來(lái)的戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐看作一種研究項(xiàng)目,雖然稱之為規(guī)劃,但還是研究性的。前景如何也不重要,重要的是規(guī)劃部門(mén)通過(guò)綜合研究城市和區(qū)域,拓展規(guī)劃的思路和眼界,改進(jìn)工作的質(zhì)量。(5)戰(zhàn)略規(guī)劃的“研究階段”和“政策環(huán)境中初露端面”與“務(wù)虛論”者不同的是,“指導(dǎo)論”比較務(wù)實(shí)。這些人士認(rèn)為,既然地方需要做戰(zhàn)略規(guī)劃,那么戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性和合理性就是存在的。持這種觀點(diǎn)的人士所關(guān)心的問(wèn)題根本就不涉及規(guī)劃體系問(wèn)題,他們認(rèn)為戰(zhàn)略規(guī)劃目前的處境不是要替代總體規(guī)劃,也不是成為總體規(guī)劃的一個(gè)組成部分,而是要承認(rèn)它作為一種地方規(guī)劃,具有一定的合理性,把總體規(guī)劃的地位問(wèn)題先放在一邊,將戰(zhàn)略規(guī)劃技術(shù)的要點(diǎn)集中在如何把所研究的戰(zhàn)略目標(biāo)同城市近期建設(shè)結(jié)合起來(lái),使得戰(zhàn)略規(guī)劃的技術(shù)能夠逐步向著一個(gè)可操作的方向趨近。從上面五種觀點(diǎn)看,問(wèn)題的焦點(diǎn)實(shí)際上是考慮由地方政府推動(dòng)的規(guī)劃類型與中央政府的法定規(guī)劃之間的相互關(guān)系。建國(guó)后,城市總體規(guī)劃經(jīng)歷了一個(gè)自上而下的形成過(guò)程。而現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃恰恰相反,首先表現(xiàn)出地方政府根據(jù)發(fā)展需要制定戰(zhàn)略規(guī)劃,是地方自發(fā)的規(guī)劃行動(dòng),完全自下而上的過(guò)程。問(wèn)題是一連串的:戰(zhàn)略規(guī)劃這個(gè)自下而上的規(guī)劃類型最后能夠上升到哪里?能不能最后反過(guò)來(lái)轉(zhuǎn)化成為中央要求地方做的法定規(guī)劃類型?是不是存在這樣的情況:就是中央完全可以默認(rèn)戰(zhàn)略規(guī)劃在地方的存在,而對(duì)于地方的戰(zhàn)略規(guī)劃根本不加干涉?但由此可能出現(xiàn)的問(wèn)題是,地方的戰(zhàn)略規(guī)劃和中央要求編制的總體規(guī)劃之間的關(guān)系是不是需要規(guī)范(盡管中央可以不討論戰(zhàn)略規(guī)劃的技術(shù)編制內(nèi)容)而且如果越來(lái)越多的城市展開(kāi)戰(zhàn)略規(guī)劃的編制(如果完全務(wù)虛,開(kāi)拓思路就沒(méi)有這些問(wèn)題),結(jié)果可能產(chǎn)生地方政府在戰(zhàn)略規(guī)劃中確定的發(fā)展思路和做出的重大決策超出了城市總體規(guī)劃規(guī)定的范圍,地方利益借助“規(guī)劃科學(xué)”的載體不斷膨脹,那么中央政府是否能夠坐視?廣州就面臨這個(gè)難題,廣州現(xiàn)在確定了“南拓”的戰(zhàn)略,而過(guò)去批復(fù)的總體規(guī)劃明顯對(duì)現(xiàn)實(shí)的建設(shè)失去了指導(dǎo)意義。如果主管部門(mén)對(duì)廣州的情況完全采取默認(rèn)的態(tài)度,或者沒(méi)有明確的說(shuō)法,那么很可能在其他城市越來(lái)越多的類似情況會(huì)使中央的規(guī)劃政策在執(zhí)行上面臨困難。在國(guó)家結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期,越來(lái)越多的城市都把戰(zhàn)略規(guī)劃提到議事日程,這種綜合性的工作可能會(huì)因?yàn)橛欣诶砬灏l(fā)展思路而大受地方政府的歡迎。對(duì)于中央政府而言,可能會(huì)面臨的問(wèn)題就是現(xiàn)在正在修改的城市規(guī)劃法是否留下了足夠的解釋空間,是否修改過(guò)的城市規(guī)劃法仍然保留了過(guò)去的編制體系,根