一、緒論（一）研究背景新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：土地改革階段（1949-1952年）、農(nóng)業(yè)合作化階段（1953-1957年）、人民公社階段（1958-1978年）和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度（1979－至今），農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民支配權(quán)長期沒有明確界定，阻礙了農(nóng)村發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的引入剝奪了農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，增強(qiáng)了農(nóng)民的權(quán)能，提高了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。但是，國家授予農(nóng)民的長期和有保障的土地使用權(quán)或土地承包權(quán)的物權(quán)或合法占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、處置、抵押、繼承等權(quán)利經(jīng)常受到侵害。究其原因，農(nóng)村土地所有權(quán)問題并沒有得到本質(zhì)解決，主要表現(xiàn)在：所有權(quán)主體錯(cuò)誤、使用權(quán)缺乏自主性和穩(wěn)定性、收益權(quán)被分割、獨(dú)享性缺失、轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由，同時(shí)造成了影響“三農(nóng)”的許多問題。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告強(qiáng)調(diào)：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要加快完善體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素均衡交換和公共資源均衡配置。可見，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)不僅是解決近14億人口的糧食問題，更是通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)更全面、更廣泛的公平。黨的十八屆三中全會(huì)要求改革農(nóng)村土地所有制，明確要求賦予農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、處置和抵押集體土地的權(quán)利。2016年10月，國家發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。同一年12月，又發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，要求逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)力充分、流動(dòng)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。（二）研究目的與意義中國共產(chǎn)黨十九大于2017年10月，通過了農(nóng)村復(fù)興戰(zhàn)略的決策和實(shí)施?？倳浟?xí)近平在報(bào)告中提出，必須保持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。對(duì)于農(nóng)村方面，加強(qiáng)和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革和完善“三權(quán)分置”制度的訂立。黨中央、政府高度重視農(nóng)村發(fā)展，明確土地承包關(guān)系長期保持穩(wěn)定，第二輪協(xié)議到期后再延續(xù)30年。這一決定加強(qiáng)了農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的土地制度，給了農(nóng)民“確定性”，讓更多的投資者關(guān)注農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，這肯定會(huì)給農(nóng)村地區(qū)帶來大量的資本流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。中國共產(chǎn)黨十九大的主要決策和投入，為解決“三農(nóng)”問題提供了根本指南，指明了工作方向。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度出臺(tái)近40年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村面貌和農(nóng)民觀念發(fā)生了重大變化。今天，現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)不能完全滿足農(nóng)村發(fā)展的要求，在一定程度上阻礙了農(nóng)村發(fā)展的活力。理論和實(shí)踐表明，為了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的有效運(yùn)行，必須明確界定各種經(jīng)濟(jì)要素的產(chǎn)權(quán)。所以，實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革可以為其他領(lǐng)域的集體產(chǎn)權(quán)改革提供強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力，成為解決“三農(nóng)”問題、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，打破城鄉(xiāng)二元化的必然要求。（三）研究綜述雖然我國與土地公有制產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)有很大不同，但在大多數(shù)情況下，國外農(nóng)村土地私有制的定義經(jīng)歷了一個(gè)實(shí)施權(quán)利的過程，并有一個(gè)實(shí)施權(quán)利的固定政策。例如，美國保護(hù)農(nóng)地權(quán)益的農(nóng)村土地權(quán)利實(shí)施政策。美國自建國以來，先后公布了《土地法》（1785年）、《宅地法》（1862年）和《聯(lián)邦土地政策與管理法》（1997年），從法律角度對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行了嚴(yán)格界定。美國60%以上的土地主為家庭農(nóng)場(chǎng)私有，其余由聯(lián)邦和州政府所有。私有土地和家庭農(nóng)場(chǎng)有權(quán)使用、經(jīng)營和處置。美國的土地所有權(quán)管理部門共同負(fù)責(zé)地理信息服務(wù)和審計(jì)，地理信息辦公室主要負(fù)責(zé)測(cè)量和勘測(cè)土地并收集土地?cái)?shù)據(jù)，審計(jì)局負(fù)責(zé)登記土地?cái)?shù)據(jù)。私有土地的產(chǎn)權(quán)是明確的、確定的，一旦發(fā)生糾紛，完全由法律解決，政府無權(quán)干預(yù)。像我國的農(nóng)村和耕地保護(hù)制度一樣，美國也有土地使用規(guī)劃的控制機(jī)制。規(guī)劃監(jiān)督介入土地規(guī)劃和開發(fā)，只要對(duì)土地所有者的意愿進(jìn)行充分考慮。例如，華盛頓州限制和禁止將高質(zhì)量的農(nóng)村土地用于非農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國完整的私有制、有關(guān)的法律保護(hù)和農(nóng)村土地規(guī)劃控制機(jī)制共同構(gòu)成了美國現(xiàn)代農(nóng)村制度的基本框架。像日本的免費(fèi)出租農(nóng)村土地權(quán)確認(rèn)制度。日本自然資源稀缺，但也是典型的私有制國家。日本政府對(duì)土地權(quán)利和土地使用的設(shè)立、取得和轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格的限制。二戰(zhàn)以來，日本土地確權(quán)法律制度日益完備。1950年，戰(zhàn)后日本政府制定了《土地法》，從法律上保障了農(nóng)村地主的永久所有權(quán)。在接下來的半個(gè)世紀(jì)里，《農(nóng)村土地法》（1952年）、《農(nóng)業(yè)基本法》（1961年）、《農(nóng)村土地利用增進(jìn)法》（1980年）和《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》（1999年）等法律，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定的法律體系逐步明確。嚴(yán)格限制，不得隨意轉(zhuǎn)讓和重復(fù)使用。未經(jīng)都道府縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)省批準(zhǔn)而改變其他用途。還需要檢查和批準(zhǔn)土地的耕種性質(zhì)。總之，日本農(nóng)村是私有的，經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和收益權(quán)相對(duì)獨(dú)立，屬于農(nóng)民和其他所有者。經(jīng)過多年的發(fā)展，土地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)非常明確，我國應(yīng)該借鑒日本的確權(quán)制度。改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，土地所有權(quán)歸屬不清的問題是亟待解決的當(dāng)務(wù)之急，這也是國內(nèi)大多數(shù)研究者建議從強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)入手的原因。2008年下半年，山東省棗莊市率先研究實(shí)施農(nóng)村土地利用改革。通過廣泛的研究，加強(qiáng)土地使用權(quán)是關(guān)鍵的第一步，地區(qū)政府確認(rèn)農(nóng)村土地使用權(quán)。2010年，蔡婕萍提出明確土地所有權(quán)主體，提高土地所有權(quán)的權(quán)能，對(duì)土地使用權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)行完善和規(guī)范，促進(jìn)改革順利進(jìn)行。2011年，李鑫峰等人提出了有關(guān)的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)的明晰使得明確土地產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)力的土地產(chǎn)權(quán)制度改革成為可能。產(chǎn)權(quán)和扶持措施可以有效完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。王淑梅等研究人員指出，一旦土地產(chǎn)權(quán)登記完成，就有必要通過加強(qiáng)權(quán)利和激活農(nóng)村發(fā)展來優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)村土地制度的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。特別是使用權(quán)的優(yōu)化，優(yōu)化的方法是承包土地經(jīng)營權(quán)的輪換。實(shí)際上，在2012年，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)作為一個(gè)整體仍然是相對(duì)相互關(guān)聯(lián)的，承包經(jīng)營權(quán)共同賦予了農(nóng)民對(duì)其獲得的土地的使用權(quán)。在此背景下，改革更多是以各級(jí)政府政策為導(dǎo)向，結(jié)合本地實(shí)際，明確土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)力及其及時(shí)登記，構(gòu)建合理的土地資源價(jià)格評(píng)估機(jī)制，完善法人資格。完善登記機(jī)制和減免稅政策，構(gòu)建多元化農(nóng)村融資體系，構(gòu)建農(nóng)村土地資源循環(huán)市場(chǎng)。一些專家和研究人員強(qiáng)烈支持?jǐn)U大農(nóng)村土地權(quán)利，如農(nóng)民永久和穩(wěn)定的使用權(quán)、共同和國家土地所有權(quán)平等以及建設(shè)自由市場(chǎng)。對(duì)于國家來說，承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該加快。在中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，王?；趯?duì)土地私有化和國有化不同方面的分析和研究，提出了中國特色的基于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的土地共同所有權(quán)的新觀點(diǎn)，并進(jìn)行了改革，使農(nóng)民能夠提出分享城市化成果的政策建議的土地征用制度。綜上所述，我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度還存在許多問題，阻礙了農(nóng)村發(fā)展的活力，農(nóng)民的切身利益無法得到充分保障。當(dāng)前的主流觀點(diǎn)是，改革應(yīng)著眼于保護(hù)農(nóng)民利益，明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為法律的出發(fā)點(diǎn)，規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，消除要素流通的障礙，密切監(jiān)測(cè)土地流轉(zhuǎn)過程，有效提高土地集約利用。與此同時(shí)，必須重視國家土地采購的合理性和合法性，完善生產(chǎn)要素公平交換機(jī)制，保障各方利益最大化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、穩(wěn)定、健康的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二、相關(guān)概念（一）土地產(chǎn)權(quán)所有權(quán)是指以經(jīng)濟(jì)所有權(quán)為基礎(chǔ)的法定權(quán)利的出現(xiàn)，包括支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、所有權(quán)、處置權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條，我國實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，目前的土地所有制是社會(huì)主義公有制。我國土地的產(chǎn)權(quán)屬于國家，除了農(nóng)民集體以外的個(gè)人、實(shí)體和組織可以通過出讓和劃撥國有土地來享有國有土地。與國有土地不同，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定的國有土地外，屬于共有；房屋所有權(quán)、私人土地和私人山丘也屬于共同所有權(quán)?！鞭r(nóng)村共有的是指由農(nóng)民共同所有，所有權(quán)歸農(nóng)民共有，由村民委員會(huì)或者農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織管理和使用的土地。但是他們有合同和管理權(quán)。與一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相比，我國的土地所有權(quán)還具有禁止交易性、權(quán)屬穩(wěn)定性、主體特定性的特點(diǎn)。土地權(quán)利的主體不僅是國家，還包括是農(nóng)民集體?！锻恋毓芾矸ā返?(3)條規(guī)定：“實(shí)體或個(gè)人不得以任何其他形式買賣、侵占或非法轉(zhuǎn)讓土地?！币磺行问降膯挝惶囟ㄍ恋亓鬓D(zhuǎn)都是非法的，這意味著除非國家騰出集體土地，否則農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)不會(huì)改變。（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革農(nóng)村或農(nóng)村社區(qū)土地所有制改革是農(nóng)村集體所有制改革的一部分。農(nóng)村集體所有制改革將主要進(jìn)行：分配股權(quán)、經(jīng)營管理、收益分紅、清產(chǎn)核資、界定成員、確權(quán)頒證、股權(quán)配置。土地產(chǎn)權(quán)制度的改革主要通過成員的界定、測(cè)量和登記、核實(shí)和公布、確權(quán)頒證以及規(guī)范運(yùn)用進(jìn)行。改革將首先解決社區(qū)產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)利義務(wù)不清、隨意破壞農(nóng)民利益等問題。最終目標(biāo)是加快解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。三、中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀——以S市為例S有605個(gè)行政村。2012年通過財(cái)產(chǎn)清算和家底檢查發(fā)現(xiàn)村級(jí)集體資產(chǎn)34.87億元，村級(jí)債務(wù)5.75億元。農(nóng)村平均收入63萬元，最高超過1600萬元，最低為零。大多數(shù)村集體收入在30萬元左右。相比于先進(jìn)地區(qū)，該村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，發(fā)展不平衡，發(fā)展能力弱。農(nóng)民人均純收入11874元，基數(shù)低，增長慢。尤其是與人均可支配收入25613元的城市相比，差異較大，生活條件也有顯著差異。農(nóng)民長期在國外打工，很多家庭農(nóng)場(chǎng)閑置不用，導(dǎo)致了“空殼村”的現(xiàn)象。耕地、林地已有一定規(guī)模流轉(zhuǎn)，但群眾積極性不高，參與率低，規(guī)模較小。農(nóng)村小型水利工程管理權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)模糊，權(quán)責(zé)不清，效益不明顯。農(nóng)村整體情況不符合S經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，城鄉(xiāng)融合和諧發(fā)展需求差距較大。如何找到突破口，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加農(nóng)民實(shí)際收入，成為S面臨的難題。利用現(xiàn)有農(nóng)村資產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，已成為城市重視和迫切解決的首要問題。（一）權(quán)責(zé)不清晰集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)為共同所有，主要由村委會(huì)直接控制。群眾只是在控制之外。沒有充分體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，沒有充分發(fā)揮參與和決策的權(quán)利。集體土地所有權(quán)歸集體所有，群眾有使用權(quán)。沒有有效的憑證，共同利益和個(gè)人權(quán)益的適應(yīng)和變化是不可預(yù)測(cè)的，群眾不放心，對(duì)生產(chǎn)有疑慮；堅(jiān)持舊的傳統(tǒng)和做法，對(duì)新業(yè)務(wù)方法討論不多，方法死板，影響不大。供水設(shè)施的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)歸國家、集體和私人所有，權(quán)利義務(wù)不明確，存在濫用現(xiàn)象。這些都導(dǎo)致群眾參與集體管理的機(jī)會(huì)減少，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入減少，群眾缺乏參與治理、爭(zhēng)取權(quán)益的積極性，發(fā)展欲望淡薄。（二）要素流動(dòng)慢改革前，一些農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行了資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，包括耕地、林地等也有一定規(guī)模的流轉(zhuǎn)和小型供水設(shè)施被租用，但形式相對(duì)簡(jiǎn)單、規(guī)模較小、效率低。大多數(shù)轉(zhuǎn)讓交易都是通過個(gè)人窺探和自我協(xié)商促成的。沒有監(jiān)管限制，資產(chǎn)變現(xiàn)緩慢，需要很長時(shí)間，從幾個(gè)月到一年多不等。缺少一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)和一個(gè)元素積累的地方，會(huì)大大減少交易機(jī)會(huì)。缺乏統(tǒng)一的規(guī)則，溝通手段不足，活動(dòng)方式不規(guī)則，開展活動(dòng)時(shí)間長。沒有統(tǒng)一管控，存在違法隱患，交易風(fēng)險(xiǎn)高。在缺乏統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村資產(chǎn)交易平臺(tái)的情況下，要素流動(dòng)緩慢。（三）資本融入少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)村資產(chǎn)變現(xiàn)效率低以及農(nóng)村地區(qū)所有權(quán)不明確等問題引起了風(fēng)險(xiǎn)資本的障礙和顧慮。商業(yè)銀行等大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為，由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)投資大、資本回報(bào)率長、資本回報(bào)率低，不愿意將資金投向農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目貸款獲取相對(duì)困難。一些社會(huì)資本也大多選擇投資回報(bào)率高的行業(yè)。他們對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)信心不足，也沒有太多研究。他們普遍認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是勞動(dòng)密集型的，資本回流較慢。沒有資本干預(yù)，農(nóng)村地區(qū)未使用的資產(chǎn)和高效資源將難以產(chǎn)生效益，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力、可持續(xù)性差。四、地改革存在的問題及原因（一）土地改革存在的問題1.確權(quán)登記頒證工作不夠徹底這主要體現(xiàn)在確權(quán)范圍有限。S市土地改革試點(diǎn)的法律確認(rèn)范圍是以20世紀(jì)90年代第二次土地承包經(jīng)營權(quán)的劃定為基礎(chǔ)的，目的是強(qiáng)化集體和個(gè)人對(duì)原土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利認(rèn)定。即我以前種過這塊地，以后還要種。集體保留的流動(dòng)土地不分配給農(nóng)民個(gè)人，確權(quán)證書使之更加確定。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)了諸如登記不正確和漏登等問題，部分村確權(quán)登記發(fā)證后，部分村民對(duì)該區(qū)域提出異議，原土地、畝地記錄的復(fù)印件未單獨(dú)核實(shí)，導(dǎo)致與個(gè)別村民實(shí)際承包土地不符的現(xiàn)象。一些耕地和宅基地將在未來很長一段時(shí)間內(nèi)處于爭(zhēng)議之中，權(quán)利將難以確權(quán)。2.部分農(nóng)村經(jīng)營主體發(fā)展?fàn)顩r不佳農(nóng)村土地所有制改革為村級(jí)發(fā)展提供了機(jī)遇，但具體活動(dòng)仍取決于村集體經(jīng)濟(jì)組織的完成，改革“紅利”的發(fā)展離不開集體本身。截至2016年底，全市605個(gè)村中有383個(gè)實(shí)行了企業(yè)所有制改革，294個(gè)村成立了村級(jí)股份合作社，每個(gè)村平均10個(gè)。數(shù)量的快速增長并不意味著質(zhì)量的全面提高，在許多村莊，合作社是空的。僅根據(jù)數(shù)據(jù)分析，每個(gè)村莊注冊(cè)了10家合作社。在股份主導(dǎo)的情況下，運(yùn)營團(tuán)隊(duì)無法保證這一點(diǎn)。一些村級(jí)合作社只有名稱，沒有實(shí)際的辦公室或?qū)Ｂ毴藛T。3.集體建設(shè)用地使用和管理欠缺近幾年以來，隨著農(nóng)村城市變得越來越公共化，年輕人涌入城市，很大一部分農(nóng)村空間被閑置。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市土地逐漸減少，特別是在農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮情況下，農(nóng)業(yè)建設(shè)土地已經(jīng)成為包括政府在內(nèi)的許多政黨的“競(jìng)爭(zhēng)”場(chǎng)所。在一些城中村，拆遷是接連發(fā)生的。由于拆遷費(fèi)用高，一些市民正在等待拆遷。在城市以外的郊區(qū)村莊，土地配額也因城市擴(kuò)張而轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移資金用于建設(shè)社區(qū)。在土地指標(biāo)“增減結(jié)合”的制度下，S市在城市建設(shè)用地指標(biāo)不足時(shí)，提高城中村和城郊村建設(shè)用地指標(biāo)，購買偏遠(yuǎn)村莊建設(shè)用地指標(biāo)，允許偏遠(yuǎn)村莊通過建設(shè)居民點(diǎn)等方式解放，舊村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為耕地增加，一減一增保障了耕地“紅線”。雖然農(nóng)民被賦予了使用農(nóng)村建筑用地（宅基地）的權(quán)利，但面對(duì)舊村普遍改造和棚戶區(qū)改造等政策，他們經(jīng)常會(huì)失去自主權(quán)，雖然經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償最符合人們的期望，但也可能存在人們的利益受到侵犯的情況。因此，農(nóng)村土地所有權(quán)制度的改革在以現(xiàn)行制度的價(jià)格出售和使用共同建設(shè)用地方面仍然存在缺陷。確權(quán)后的建設(shè)用地（宅基地）使用證明不能充分保障農(nóng)民權(quán)益。（二）問題原因1.相關(guān)法律有待完善2015年8月27日，第12屆全國人大第16次會(huì)議發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報(bào)告》，它明確提出了權(quán)利確立的有效時(shí)限問題?！掇r(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定，農(nóng)村土地的承包期為30年。“長期不變”這個(gè)模糊的概念需要多久才能被視為“長期”的？根據(jù)全國農(nóng)村土地承包活動(dòng)最新測(cè)算，S大部分土地承包活動(dòng)將于2026年到期，因此此前確權(quán)的有效期也已確定至2026年。中國共產(chǎn)黨十九大明確表示“第二輪土地協(xié)議將在協(xié)議結(jié)束后再延長30年”，這讓農(nóng)民放下心來。一方面，現(xiàn)有證書尚未進(jìn)行調(diào)整，另一方面，據(jù)報(bào)道，明確權(quán)利地登記在很大程度上取決于現(xiàn)有的政策和法規(guī)，相關(guān)法律的完善必然會(huì)提供更多支持。2.村級(jí)認(rèn)識(shí)不到我調(diào)研的結(jié)論是，村級(jí)對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革認(rèn)識(shí)不足，一些村莊沒有足夠的動(dòng)力發(fā)展合作社和其他合作經(jīng)濟(jì)組織，以獲取眼前的利益。主要體現(xiàn)在：第一，對(duì)考核的回應(yīng)。由于2016年城市和街道評(píng)估涉及從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度建立的合作社數(shù)量，因此村莊的城市水平評(píng)估也是可見的。為了開展年度考核，一些村成立了一定數(shù)量的合作社；第二種是增加收入的方法。作為村級(jí)發(fā)展帶頭人，村黨部、村委會(huì)并不主觀尋求以股份合作的形式行使根據(jù)現(xiàn)行村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制，以村集體名義外包或合作的方式一方面更直接、更促進(jìn)收入分配，一方面投資合作社的方式在等待股份分紅放緩，另一方面從審計(jì)的角度來看，從合作社賬戶到村級(jí)可用資金的轉(zhuǎn)換將不得不經(jīng)過更復(fù)雜的程序，使合作社的真正作用沒有得到充分發(fā)揮；第三是投入成本高。合作社的活動(dòng)不可避免地涉及勞動(dòng)力成本、辦公成本和各種行政和運(yùn)營成本的增加，此外，如果合作社涉及其他資本利益，可能會(huì)損害村委會(huì)的權(quán)益，導(dǎo)致一些運(yùn)營主體不能完成他們的任務(wù)。3.過多依靠國家試點(diǎn)支持S農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革是在國家各種試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，農(nóng)村集體經(jīng)營財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度改革也不例外，目前正處于試點(diǎn)階段，改革有很強(qiáng)的目的性。一方面有助于確保改革的順利實(shí)施和影響，另一方面也加強(qiáng)了地方改革的自主權(quán)。由于一些不利因素的影響和改革的客觀缺陷，市政府主觀上有意回避。政治改革的任務(wù)將盡可能朝著預(yù)定的目標(biāo)推進(jìn)。但現(xiàn)實(shí)中，后期全面推進(jìn)改革，如果位于全國其他地區(qū)，問題依然存在，老問題可能更加尖銳，新問題可能出現(xiàn)。比如，在正在進(jìn)行的改革過程中，對(duì)于試點(diǎn)改革順利推進(jìn)的政策資金，在綜合推進(jìn)過程中是否還能全部覆蓋，地方資金能否支撐巨大的人力、物力、財(cái)力支出都需要考慮。特別是，目前的改革試點(diǎn)已經(jīng)抵押了基于證書的貸款。例如，試點(diǎn)期間，全市共審批森林權(quán)屬證書審批3.2億元，辦理土地經(jīng)營權(quán)協(xié)議2280萬元，其中光大銀行寧波分行為湖屯鎮(zhèn)山東滕頭園林公司辦理了1億元的林權(quán)住房貸款。離開試點(diǎn)改革，能否繼續(xù)下去也成為S面前的現(xiàn)實(shí)問題。大家都清楚，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資高，資金回報(bào)慢，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受多種因素和不穩(wěn)定性的影響，尤其是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的價(jià)值保障效果不高，在改革后期的正常狀態(tài)下會(huì)變得更加困難。五、完善土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議（一）完善法律制度首先，有必要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)方式。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民有兩種主要的土地處置方式，一種是村集體充當(dāng)調(diào)解人，通過整合個(gè)體農(nóng)戶的土地，集中流轉(zhuǎn)到大型農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)示范園，而集體可能會(huì)收取一定的服務(wù)費(fèi)。第二種是自發(fā)流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民直接與個(gè)人或企業(yè)簽訂轉(zhuǎn)移合同。自發(fā)地分配協(xié)議往往是不規(guī)范的，有些農(nóng)戶有時(shí)也因?yàn)闆]有意識(shí)到權(quán)利的法律保護(hù)而訂立口頭協(xié)議，有時(shí)租賃期限過長，爭(zhēng)議比較大。為此，建議協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)方法。因?yàn)橥恋厮袡?quán)屬于集體，每個(gè)村可以建立一個(gè)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，村民的土地流轉(zhuǎn)必須從平臺(tái)開始。該平臺(tái)由一個(gè)合作組織管理，為村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)定指導(dǎo)價(jià)，最低限價(jià)，不得在低于最低水平的情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。一旦農(nóng)民和租戶協(xié)商確定價(jià)格，他們就通過平臺(tái)與集體達(dá)成三方協(xié)議。農(nóng)民將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租給村里的集體經(jīng)濟(jì)組織，之后集體與租戶簽訂租賃協(xié)議。一方面可以有效保護(hù)群眾利益，另一方面集體也可以收取適當(dāng)?shù)膫蚪?，增加集體收入。另一方面，通過這種方式規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以有效保護(hù)村民的共同利益。如果發(fā)生糾紛，集體經(jīng)濟(jì)組織通常比農(nóng)民更能保護(hù)自己的權(quán)利。二是研究更加開放的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式。國家為了保障農(nóng)村社區(qū)土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)益，嚴(yán)格限制農(nóng)村土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式和條件。就農(nóng)村經(jīng)營性建筑用地而言，轉(zhuǎn)讓機(jī)制將進(jìn)一步協(xié)調(diào)，并由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，為了評(píng)估商業(yè)建筑用地使用權(quán)的價(jià)值，在市政府的監(jiān)督下聘請(qǐng)了一家專業(yè)評(píng)估公司，其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)所有村民的共同投票批準(zhǔn)。其他共有建設(shè)用地也可采取類似措施，將逐步歸入處置范圍，并界定更合理的單次出讓年限，例如一次三年，以及投資金額等具體條件。假設(shè)雙方都履行了合同，承租人有權(quán)續(xù)簽租約。根據(jù)《合同法》放開房屋流動(dòng)的情況，該法規(guī)定，雙方的行為由平臺(tái)監(jiān)督。整個(gè)過程中最重要的是充分發(fā)展民主和實(shí)施公開作業(yè)，尊重農(nóng)民的個(gè)人意愿。三是加強(qiáng)動(dòng)態(tài)土地利用控制。作為中介，村集體必效的管理土地使用控制責(zé)任，照顧耕田向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和村民承諾使用的商業(yè)用地的使用。承租人或承租方有可能收取適當(dāng)?shù)耐恋厥褂帽ＷC金，合同明確要求將土地用于其他用途，并有權(quán)立即無條件解除合同。結(jié)合反違法建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)查出租耕地進(jìn)行建設(shè)。通過租用廠房、庭院和其他基于土地的附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓的建筑用地的使用權(quán)必須根據(jù)租戶項(xiàng)目的使用，嚴(yán)禁將其用于任何其他目的。將土地用于共同建設(shè)的權(quán)利的好處也應(yīng)包括在工會(huì)成員的紅利中。（二）明確產(chǎn)權(quán)歸屬在試點(diǎn)改革的后續(xù)過程中，需要解決以下幾點(diǎn)：首先，改革過程是民主的。在計(jì)劃方案的程中，進(jìn)一步進(jìn)行了小規(guī)模協(xié)商，涉及村領(lǐng)導(dǎo)、黨員和部隊(duì)代表，并對(duì)計(jì)劃進(jìn)行了反復(fù)修訂和制定，最終提交村議會(huì)批準(zhǔn)。成員的任命必須嚴(yán)格遵循入戶核實(shí)、成員簽名和公開聲明等程序。對(duì)財(cái)產(chǎn)核實(shí)、資金量化、股權(quán)分配等重要事項(xiàng)，各村代表必須全票通過，三分之二以上可批準(zhǔn)；其次，寬容是由成員定義的。目的是讓更多人享受到改革的成果，充分考慮不同群體的利益，并根據(jù)全市統(tǒng)一的指導(dǎo)意見確定成員身份。如果界定不明確，也可以寬泛界定，區(qū)分確定所有權(quán)，盡可能保護(hù)廣大農(nóng)民的利益。例如，在潮泉鎮(zhèn)孫樓村的成員界定中，經(jīng)過民主辯論和決定，確定了13類可以享有股權(quán)的人和4類不享有股權(quán)的人。第三是提供股權(quán)的科學(xué)性，顧眼前和長遠(yuǎn)利益，引入集體股和個(gè)人股份并存原則，科學(xué)配置股份份額。股份收益用于村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，新城街道大橋村已減持總股本2756股，其中集體股占總股本的40%，個(gè)人股占60%，其中80%為基本股，20%為老齡股。第四，股權(quán)管理的靈活性。繼續(xù)實(shí)施“生不增、死不減”的靜態(tài)股權(quán)資本管理模式，在一定時(shí)期內(nèi)維持資本穩(wěn)定，確保群眾利益不變，降低管理成本和利益糾紛。（三）強(qiáng)化監(jiān)管指導(dǎo)首先，做好宣傳。改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不僅意味著調(diào)整利益，也意味著解放思想。做好干部和群眾的思想工作非常重要。要確保改革順利開展，必須把思想工作放在首位，讓群眾了解改革、理解改革、支持改革，才能形成改革的凝聚力和中介力。尤其是，鑒于少數(shù)干部群眾對(duì)改革認(rèn)識(shí)片面，深入總結(jié)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果、經(jīng)驗(yàn)和做法，面向基層干部、群眾和社會(huì)公眾，將加大宣傳力度，結(jié)合思想認(rèn)識(shí)，用實(shí)際事例提高群眾的認(rèn)可并增加改革的信心和決心。其次，跟著試點(diǎn)走。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革是一項(xiàng)缺乏扎實(shí)實(shí)踐和現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)、政策性強(qiáng)、難度大的制度創(chuàng)新活動(dòng)。改革工作必須按照先試點(diǎn)、后鋪開的原則，有控制地進(jìn)行。例如，在集