第六講政府工具與績效管理引言任何國家形態(tài)的政府和任何政府管理思想和原則，只有經(jīng)過一定的具體方式和方法，才能付諸實(shí)施?！按焙汀斑^河”的關(guān)系（毛澤東）政府工具從行政方法到政府工具政府工具研究的基本框架政府績效管理志愿性工具一、從行政方法到政府工具行政方法：行政機(jī)關(guān)及其行政人員，為貫徹管理思想、執(zhí)行管理功能，達(dá)到行政目標(biāo)，所運(yùn)用的各種措施、手段、辦法、技術(shù)等的總稱。主要體現(xiàn)了最新科學(xué)技術(shù)成果的現(xiàn)代行政方法而言。如認(rèn)識問題的傳統(tǒng)方法、解決問題的傳統(tǒng)方法、思想工作的傳統(tǒng)方法等。行政方法舉例認(rèn)識問題的傳統(tǒng)方法：“開諸葛亮?xí)保^腦風(fēng)暴法）“解剖麻雀”（個(gè)案研究）“走馬觀花”與“下馬觀花”（田野調(diào)查）“胸中有數(shù)”（數(shù)量分析）“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”行政方法舉例解決問題的傳統(tǒng)方法“蹲點(diǎn)、種試驗(yàn)田”（試點(diǎn)）“抓中心環(huán)節(jié)”（抓主要矛盾）“彈鋼琴”（統(tǒng)籌兼顧）“抓兩頭帶中間”（抓重點(diǎn)）“從群眾中來，到群眾中去”行政方法舉例思想工作的傳統(tǒng)方法“談心-交心”的方法耐心說服與嚴(yán)格組織紀(jì)律相結(jié)合自我教育與相互教育相結(jié)合普遍教育與個(gè)別教育相結(jié)合“樹標(biāo)兵評先進(jìn)”的方法言教和身教相結(jié)合，身教重于言教行政方法的發(fā)展在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，以現(xiàn)代數(shù)學(xué)、系統(tǒng)論、信息論、控制論、管理科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)會學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等為基礎(chǔ)而形成的一整套政府管理的方法技術(shù)。特點(diǎn)：系統(tǒng)性、技術(shù)性、量化性、主導(dǎo)性發(fā)展方向目標(biāo)管理政府績效管理政府績效評估社會服務(wù)承諾制度政府部門質(zhì)量管理二、政府工具研究的基本框架政府工具研究的興起政府工具的理論框架政府工具的分類政府工具的選擇與評價(jià)（一）政府工具研究的興起政府工具：政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段和方式。政府工具研究既是當(dāng)代公共管理學(xué)理論研究的一個(gè)新的學(xué)科分支或主題領(lǐng)域，又是當(dāng)代公共管理實(shí)踐的一個(gè)新的重大課題。20世紀(jì)80年代以后，在公共管理學(xué)及政策科學(xué)領(lǐng)域，出現(xiàn)了不少政府工具方面的論著。例如，胡德的《政府工具》（1983、1986）、彼得斯和尼斯潘主編的《公共政策工具》、戴維·奧斯本等主編的《政府工具——新治理指南》（2002）等。興起的背景政府管理以及政策執(zhí)行的復(fù)雜性導(dǎo)致對政府工具或手段的反思福利國家的失敗以及政府工作的低效率導(dǎo)致對工具途徑的政治和意識形態(tài)上的支持當(dāng)代社會科學(xué)實(shí)踐性的增強(qiáng)公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究領(lǐng)域的拓展（二）政府工具的理論框架工具的本質(zhì)特征和主要的選擇特征工具運(yùn)用的范圍和模式工具的運(yùn)行機(jī)制工具選擇的動因分析工具運(yùn)用中所產(chǎn)生的管理挑戰(zhàn)以及如何解決面對多樣化的目標(biāo)，對工具優(yōu)缺點(diǎn)的全面分析（三）政府工具的分類研究者分類標(biāo)準(zhǔn)分類與對應(yīng)關(guān)系羅威等強(qiáng)制性強(qiáng)制性工具非強(qiáng)制性工具薩拉蒙政府支出支出性工具非支出性工具狄龍作用機(jī)理強(qiáng)制性工具財(cái)政激勵(lì)工具信息提供工具喬丹等作用機(jī)理強(qiáng)制性工具市場工具信息裝置志愿協(xié)議霍萊特等強(qiáng)制性強(qiáng)制性工具混合工具志愿工具常用工具市場化工具：民營化、用者付費(fèi)、合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、稅收與補(bǔ)貼、分散決策、放松管制、產(chǎn)權(quán)交易、內(nèi)部市場工商管理技術(shù)：全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、績效管理、戰(zhàn)略管理、標(biāo)桿管理、流程再造、項(xiàng)目管理、顧客導(dǎo)向、公司化、企業(yè)基金、內(nèi)部企業(yè)化管理社會化手段：社區(qū)治理、個(gè)人與家庭、志愿者服務(wù)、公私伙伴關(guān)系、公眾參與及聽證會（四）政府工具的選擇與評價(jià)選擇與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)影響選擇與評價(jià)的因素選擇與評價(jià)的程序選擇與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值判斷：強(qiáng)制性、直接性、自治性、可見性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：帕累托最優(yōu)、卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)、效率、公平、合法性、政治可行性、適應(yīng)性、可管理性影響選擇與評價(jià)的因素基本因素：目標(biāo)、工具自身的屬性、工具選擇的環(huán)境、組織路徑特殊因素：利益集團(tuán)的影響，尋租、創(chuàng)租、抽租等行為的影響，“軟政權(quán)化”的影響選擇與評價(jià)的程序確定目標(biāo)列出可供選擇的工具清單評估工具選擇可行工具評價(jià)工具選擇的實(shí)際影響工具選擇的改進(jìn)（五）走向一個(gè)合約制政府？合約制=交易型合約（如合約外包）+代理型合約（如雇傭合約）合約制構(gòu)成新公共管理運(yùn)動的核心。

——提高公共組織的生產(chǎn)績效，目的是提高人員、發(fā)展、合格人才的招聘以及績效獎(jiǎng)勵(lì)等方面的人力資源管理水平

——充分利用私營部門建立一個(gè)可靠的、有效的、競爭性的以及公開的采購體制，將原來由公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)外包出去，通過合約形式購進(jìn)中間形態(tài)的產(chǎn)品和服務(wù)，并終止供應(yīng)的壟斷現(xiàn)象和其他保護(hù)形式。走向一個(gè)合約制政府？部政府部門代理型合約首席執(zhí)行官交易型合約生產(chǎn)單位交易型合約首席執(zhí)行官三、政府績效管理政府績效管理的基礎(chǔ)理論政府績效管理的困境與出路綜合績效評估體系的設(shè)計(jì)（一）政府績效管理的基礎(chǔ)理論績效、績效管理與績效評估績效評估的作用與意義1、績效、績效管理與績效評估績效（Performance）：組織為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出，通常包括個(gè)人績效和組織績效兩個(gè)層面。

績效、績效管理與績效評估“3Ｅ”：經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）資源投入產(chǎn)出效果環(huán)境與外部影響因素經(jīng)濟(jì)效率效益績效、績效管理與績效評估經(jīng)濟(jì)：資源與投入之間的關(guān)系（轉(zhuǎn)換率）效率：投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系（損耗比）效益：產(chǎn)出與效果之間的關(guān)系（滿意度）績效：（1）對資源到效果的轉(zhuǎn)換過程的駕馭；（2）能夠全面、系統(tǒng)、真實(shí)反映國家/地區(qū)/組織/項(xiàng)目/個(gè)人的工作表現(xiàn)。

績效、績效管理與績效評估通過方案編制、政策分析、預(yù)算管理、績效報(bào)告、市民調(diào)查、制定基準(zhǔn)、項(xiàng)目監(jiān)控、人事評估、合同監(jiān)督、績效審定等措施，對組織運(yùn)作的績效進(jìn)行跟蹤評估的制度?？冃?、績效管理與績效評估政府利用績效信息設(shè)定統(tǒng)一的管理目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序安排，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并報(bào)告其結(jié)果與目標(biāo)符合程度的管理過程。

2、績效評估的作用與意義績效評估與公共管理新理念績效評估在管理中的功能績效評估與政府的政治合法性績效評估與公共管理新理念績效評估與公民為本績效評估與權(quán)力的非集中化績效評估與“結(jié)果導(dǎo)向”的管理績效評估與市場機(jī)制績效評估在管理中的功能績效評估的計(jì)劃輔助功能績效評估的監(jiān)控支持功能績效評估的促進(jìn)功能績效評估的激勵(lì)功能績效評估的資源優(yōu)化功能績效評估與政府的政治合法性績效評估有助于提高政府的政治合法性，提高政府形象并最終形成政府與公民、國家與社會之間的良性互動關(guān)系?？冃гu估與政府的政治合法性展示成果能贏得公眾的支持和理解展示績效狀況能推動公眾對政府的監(jiān)督幫助政府提高信譽(yù)（二）政府績效管理的困境與出路政府績效管理的困境政府績效管理的出路1、政府績效管理的困境公共部門的壟斷性

——服務(wù)壟斷導(dǎo)致信息壟斷，公眾難以掌握充分的信息對特定組織的績效進(jìn)行科學(xué)的評判；

——確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的困難。公共部門的目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性

——目標(biāo)多元：政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、軍事等。政府績效管理的困境公共部門產(chǎn)出的特征

——產(chǎn)出多為無形產(chǎn)品

——產(chǎn)品的中間性質(zhì)

——最終產(chǎn)品的非商品性公共部門生產(chǎn)過程的特點(diǎn)

——?jiǎng)趧用芗吞卣?/p>

——生產(chǎn)技術(shù)的不確定性政府績效管理的困境公共管理部門環(huán)境的特點(diǎn)

——公共服務(wù)不是公共部門的單向性活動

——評估環(huán)境：缺乏誠信文化、政府績效考核中的“造假”現(xiàn)象、缺乏“講真話”和“容錯(cuò)”的績效溝通2、政府績效管理的出路管理制度操作層面評估文化管理制度解困思路：從績效考核到績效評估，再到績效管理機(jī)構(gòu)改革-轉(zhuǎn)變職能-改進(jìn)管理方式明確績效評估價(jià)值導(dǎo)向，樹立“管理理念”充分運(yùn)用績效評估結(jié)果，以改進(jìn)和學(xué)習(xí)為目的清理各種考核制度，防止“以考代管”操作層面基本要求：科學(xué)設(shè)置績效評估指標(biāo)體系建立健全政府績效信息系統(tǒng)防止績效評估的“數(shù)字化陷阱”防止績效評估的“技術(shù)工具陷阱”操作層面

解困思路：循序漸進(jìn)的思路簡便開始，易行切入奠定基礎(chǔ)，逐步完善“分析”、“診斷”比“計(jì)算”、“打分”更重要評估文化解困思路：領(lǐng)導(dǎo)積極推進(jìn)和理念更新員工正確理解和積極參與倡導(dǎo)誠信的評估文化組建有效的評估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)評估人員的培訓(xùn)（三）綜合績效評估體系的設(shè)計(jì)科學(xué)的綜合績效評估體系是建立健全政府績效評估制度的關(guān)鍵。綜合績效評估體系的設(shè)計(jì)為何評估？評估什么？誰來評估？怎么評估？為何評估？績效評估的目標(biāo)：監(jiān)控支持改進(jìn)管理激勵(lì)促進(jìn)資源優(yōu)化美國聯(lián)邦政府“戰(zhàn)略績效評估模型”內(nèi)/外部環(huán)境分析使命（mission）和原則（principles）情形清單環(huán)境審視尋找標(biāo)桿陳述組織意圖確立核心價(jià)值愿景（vision）組織未來藍(lán)圖目的（goals）和目標(biāo)（objectiveness）行動計(jì)劃（actionplans）確立總目的可衡量的目標(biāo)整合資源確立具體工作計(jì)劃績效測量（performancemeasures）監(jiān)控和跟蹤建立監(jiān)控系統(tǒng)收集和匯總管理信息確保責(zé)任落實(shí)績效持續(xù)改進(jìn)我們現(xiàn)在的位置？我們想到哪兒？我們?nèi)绾蔚侥莾?？我們?nèi)绾螠y定進(jìn)程？我們?nèi)绾魏秃螘r(shí)能知道到達(dá)目的地？評估什么？關(guān)鍵：科學(xué)地設(shè)置績效評估指標(biāo)體系結(jié)果并列式：按照績效的重要事項(xiàng)進(jìn)行排列，側(cè)重結(jié)果。常與目標(biāo)管理法結(jié)合；邏輯遞進(jìn)式：按照績效的邏輯鏈條進(jìn)行排列，側(cè)重過程和結(jié)果之間的因果關(guān)系。深圳市福田區(qū)政府職能部門績效評估模式服務(wù)效果職能履行能力建設(shè)資源使用日常經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)日常工作重點(diǎn)工作區(qū)政府滿意上級部門滿意機(jī)關(guān)建設(shè)隊(duì)伍建設(shè)能源消耗依法行政專項(xiàng)工作服務(wù)對象滿意廉政建設(shè)辦公設(shè)施福建省思明區(qū)政府績效評估模式職能部門績效一級指標(biāo)二級指標(biāo)三級指標(biāo)基本建設(shè)綜合評估主體的基本指標(biāo)思想建設(shè)、組織建設(shè)、政風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)評優(yōu)否決評估主體的基本指標(biāo)計(jì)劃生育一票否決、社會治安綜合治理一票否決、重大責(zé)任事故一票否決運(yùn)行機(jī)制相對人評估主體的基本指標(biāo)依法行政、舉止文明、環(huán)境優(yōu)化、務(wù)實(shí)高效、程序簡明直管領(lǐng)導(dǎo)評估主體的基本指標(biāo)班子素質(zhì)、工作質(zhì)量、政令暢通、整體形象行政投訴評估主體的基本指標(biāo)投訴成立率、整改程度指標(biāo)主要業(yè)績根據(jù)不同業(yè)務(wù)部門來確定具體指標(biāo)，即專門業(yè)務(wù)指標(biāo)誰來評估？3600多元主體評估方法上級領(lǐng)導(dǎo)同事下級中層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力部門協(xié)作單位服務(wù)對象外部專家業(yè)務(wù)主管評估對象其他顧客誰來評估？多元評估主體的優(yōu)點(diǎn)：信息來源的多樣性績效信息的全面性評估參與的廣泛性可以有效控制誤差怎么評估？—評估方法—測量工具評估方法定量法定性法定義采用精確測量工具采用模糊測量工具適用性事實(shí)判斷、機(jī)械判斷適用于產(chǎn)出等硬指標(biāo)價(jià)值判斷、綜合判斷適用于行為、過程等軟指標(biāo)優(yōu)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一人為因素少易于操作綜合性、覆蓋性強(qiáng)可比性強(qiáng)體現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向缺點(diǎn)覆蓋性差易產(chǎn)生數(shù)字博弈不易診斷問題原因可比性差標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一主觀因素多需要良好的評估文化需要事實(shí)證據(jù)測量工具基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測量產(chǎn)出測量效率測量標(biāo)桿測量（參照最佳實(shí)踐）結(jié)果測量目標(biāo)管理法測量顧客滿意度測量成本-效益測量（Cost-Effectivenessmeasures）過程測量PDCA（Plan-D