第七章公共管理者的素質公共管理者是受國家和公民的委托，行使公共權力，負責運用、分配公共資源以及履行公務，達成政府施政目標的人。與過去的時代相比，當今的公共管理者的角色更加復雜，其責任更為重大，公民和社會對其期望值更高，面臨的挑戰(zhàn)也更為嚴峻。角色決定對素質的需要，角色界定著素質的基本內容，公共管理者要成功地扮演好其角色，正確地行使權力，有效地履行職責，成為具有前瞻力的有效的公共管理者，必須具備相應的素質修養(yǎng)。公共管理者的素質是其管理社會事務、提供公共服務的基礎，是實現(xiàn)管理目標的主觀條件，公共管理者素質如何，直接關系到管理活動的成敗。本章主要論述公共管理者的角色，闡述公共管理者應該具備的基本素質。第一節(jié) 公共管理者的角色一、社會角色“角色”這個概念本來是戲劇、電影中的名詞，按其本意講，是指演戲的人化妝戴上面具以后所扮演的那個人所說的話、所做的行為。美國社會學家米德首先將這個名詞應用到了社會心理學中，認為社會也是一個大舞臺，社會中的人就是他所扮演的各種角色的總和。正如莎士比亞在《皆大歡喜》中所說的：“全世界是一個舞臺，所有的男男女女不過是一些演員；他們都有下場的時候，也都有上場的時候。一個人的一生中扮演著好幾個角色……”。社會角色就是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務、規(guī)范與行為模式的總和，它是人們對具有特定身份的人的行為期望。社會角色構成社會群體和組織的基礎。在社會的大舞臺上，人們并不是隨心所欲地扮演任何角色，這正如戲劇、影視中的演員一樣，一位演員要扮演某個角色，首先必須經導演以及有關人員認可和確定一樣，一個人在社會舞臺上擔任角色也先要有一個確定的過程，即證明一個人的實際地位、身份能力及其他條件與他所承擔的角色是否一致、等同。在演戲的過程中，演員不是隨心所欲地想怎么演就怎么演，他必須按照劇本以及導演的意圖來扮演，也就是說他必須遵循一定的規(guī)則。一定的角色有一定的行為規(guī)范，社會角色總是與一定的行為規(guī)范模式相聯(lián)系，如教師要為人師表，醫(yī)生要救死扶傷，軍人要服從命令，公共管理者要辦事公道，忠于職守等。當然，并不是每一個處在特定地位的人都能夠履行該地位應有的角色行為規(guī)范。例如，在教師中總會有一些人不能為人師表、教書育人，在醫(yī)生中總會有一些人見死不救、認錢不認人，在公共管理者中總會有一些人以權謀私、徇私枉法等。在這種情況下，他們就不能滿足人們的期望，人們就會認為他們承擔這樣的角色是不相稱的。角色的扮演是一個動態(tài)的過程，它通常要經歷三個階段：一是對角色的期望，也就是人們在承擔一定的社會角色時，首先要了解社會或者他人對于這一角色的期望，這正如戲劇、影視中導演對某一角色行為的限制以及演員在演戲之前必須認真讀劇本、了解與揣摩他所扮演的角色一樣。為更好地承擔角色，在這一階段，人們應該盡力了解社會或者他人對這一角色的要求與期望。例如，作為一名教師，首先他就要了解掌握社會或者學生對教師這一角色的期望與要求，這是做好教師工作的前提。作為公共管理者，也是如此。二是對角色的領悟。這就是角色扮演者自己對角色的認識理解，社會對角色的期望是一種外在的力量，要成功地扮演好這一個角色，還必須把社會對這一角色的要求與期望，通過學習、理解內化為對自己的要求和規(guī)范。例如，作為公共管理者除了知道社會對公共管理者這一角色的期望，他還必須通過自己對這一角色進行認真深刻的認識和理解，認清其必要性和重要性，把社會對公共管理者的角色期望內化成為自己的行為規(guī)范，這樣才能更好地扮演好其角色，否則，他就會對社會的期望滿不在乎，不認為自己應該承擔相應的責任和義務，就會造成角色錯位或者角色失敗。三是對角色的實踐。這就是通過對角色的領悟之后，在個人實際行為中表現(xiàn)出來的角色行為。一般來說，對角色的領悟與實踐是一致的，但由于角色實踐除了受領悟的指導外，還受主客觀條件的限制，這樣就會使得一個人不可能完全按照自己領悟的那樣去做，從而導致角色實踐與領悟的差距。這就要求角色實踐者針對實際情況，克服困難，消除了自己的主觀錯誤，竭力扮演好角色。公共管理者作為一種特殊的社會角色，既有管理者的一般特點，又有其特殊性，我們首先分析其作為一般管理者的角色。二、作為一般管理者的角色管理者就是從事管理工作的人員。管理者的角色實際上是指作為一般的管理者在組織體系中從事各種管理活動的立場、行為表現(xiàn)的特征的總和，是特定的管理行為范疇。管理理論家和實際管理者長期以來一直探討和界定管理者做什么以及怎么做。著名的管理學大師亨利?明茨伯格曾經總結了八種研究管理者職能和角色的途徑。1、 古典學派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能來進行描述。最典型的是法約爾提出的計劃、組織、協(xié)調、指揮以及控制。在30年后，行政學家古利克進一步以POSDCRB代表管理者角色，即計劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指揮(Directing)、協(xié)調(Coordinating)、報告(Reporting)＞預算(Budgeting)，直到現(xiàn)在，這種描述仍然在管理著作中占統(tǒng)治地位。2、 偉人學派。這個學派試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中的杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業(yè)、個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。3、 企業(yè)家學派。這個學派更多地將管理者視為創(chuàng)新者、創(chuàng)造性思考者、機會的發(fā)現(xiàn)者。4、 決策理論學派。這個學派更多地將管理者視為復雜環(huán)境下的決策者。5、 領導效能學派。這個學派將領導特質以及管理風格視為導致有績效的因素。6、 領導行為學派。這個學派通過對領導行為的觀察和研究，研究成功領導者的行為以及技能。7、 領導權力學派。這個學派關心的是領導者的權力和影響，以及如何最大化地行使他們的權力。8、 工作活動學派。這個學派應用歸納方法，以調查研究資料為基礎，對管理者工作活動進行系統(tǒng)分析，進一步確認公共管理者的活動。今天，雖然人們對管理活動進行了長期而認真的研究，但實際上，我們對于管理者角色的了解還比較模糊，對管理者角色的描述仍然處于初始的狀態(tài)。在眾多的研究管理者角色的文獻中，有一些富有啟發(fā)性的創(chuàng)造性的論述。下面我們通過著名管理學家亨利?明茨伯格對管理者角色的界定來了解管理工作的性質。哈佛大學教授、管理學大師亨利?明茨伯格1973年在其《管理工作的性質》一書中，對管理者的角色和作用進行了全方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，認為管理者是一個復雜的、由人際、信息和決策等三類角色交織而成的總體，一個管理者同時起著不同的作用。這些作用和工作可以綜合為三個方面：人際關系方面的工作、信息情報方面的工作和決策方面的工作。而在每一類不同的工作中，管理者又扮演著不同的角色，共有10種角色。如表7.1所示：1、人際關系方面的角色人際關系的角色通常是指所有的管理者都要在組織中履行禮儀性和象征性的義務。比如當學校的校長在學生畢業(yè)典禮上頒發(fā)畢業(yè)文憑時，當政府部門的領導參加各種重大的慶典活動時，他們都在扮演著組織代表即掛名首腦的角色。實際上，這種角色對組織而言是十分重要的，它直接影響著組織的形象。此外，管理者還要扮演領導者的角色，因為他們是管理活動的組織者和指揮者，他們必須按照組織目標和變動的環(huán)境激勵、培訓、懲戒下屬，來達成目標的實現(xiàn)。管理者扮演的第三種人際關系角色是指他們要在人群和組織中充當聯(lián)絡員，一方面可以使組織內部以及組織與外部環(huán)境之間進行信息的溝通交流，以獲得各方面對組織有用的信息，另一方面可以造就良好的組織發(fā)展環(huán)境，發(fā)展組織的關系資源，為組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境基礎。2、信息傳遞方面的角色信息角色是指所有的管理者在某種程度上，都要從外部組織接受和傳遞信息，而且還要從組織內部的某些方面接受和傳遞信息。明茨伯格把管理者的信息角色劃分為三種類型：一為監(jiān)聽者角色，就是從不同渠道用不同方法接受信息，了解信息，掌握信息。二為傳播者角色，即把組織的信息、自己所收集加工的信息向組織成員加以宣布、傳遞，以使組織成員共享信息，更好地工作。三為發(fā)言人的角色，即管理者有時必須代表組織向外界表明態(tài)度、公布決定、報告、進行演講等。表7.1亨利-明茨伯格的管理者角色理論角色描 述特征活動人際關系方面1、掛名首腦象征性的首腦，必須履行許多法律性的或社會性的例行義務迎接來訪者，簽署法律文件2、領導者負責激勵和動員下屬，負責人員配備、培訓和實際上從事所有的有下級參與的交往的職責活動3、聯(lián)絡者維護自己發(fā)展起來的外部接觸和聯(lián)系網絡，向發(fā)感謝信，從事外部委員會工作，人們提供恩惠和信息從事其他有外部人員參加的活動信息傳遞方面4、監(jiān)聽者尋求和獲取各種特定的信息（其中許多是及時的），以便透徹地了解組織與環(huán)境；作為組織內部和外部信息的神經中樞閱讀期刊和報告，保持私人接觸5、傳播者將從外部人員和下級那里獲得的信息傳遞給組織的其他成員一一有些是關于事實的信息，有些是解釋和綜合組織中有影響的人物的各種價值觀點舉行信息交流會，用打電話的方式傳達信息6、發(fā)言人向外界發(fā)布有關組織的計劃、政策、行動、結果等信息；作為組織所在產業(yè)方面的專家舉行董事會議，向媒體發(fā)布信息決策制定方面7、企業(yè)家尋求組織和環(huán)境中的機會，制定“改進方案”以制定戰(zhàn)略，檢查會議決議執(zhí)行發(fā)起變革，監(jiān)督某些方案的策劃，開發(fā)新項目情況，開發(fā)新項目8、混亂駕馭者當組織面臨重大的，意外的動亂時，負責采取補制定戰(zhàn)略，檢查陷入混亂和危救行動機的時期9、資源分配者負責分配組織的各種資源一一事實上是批準所有調度、詢問、授權，從事涉及預重要的組織決策算的各種活動和安排下級的工作10、談判者在主要的談判中作為組織的代表參與工會進行的合同談判資料來源：斯蒂芬?P?羅賓斯：《管理學》，中國人民大學出版社1997年版，第9頁。3、決策制定方面的角色亨利?明茨伯格將決策制定分解為四個方面的工作，形成了決策方面的四種角色。第一種為企業(yè)家角色。作為企業(yè)家，管理者是組織中大多數和可控變化的設計者和發(fā)起者，即按其意志進行變革的全部活動，包括發(fā)現(xiàn)、利用各種機會，促進組織的變革。第二為混亂的駕馭者，即處理組織內部的混亂事件并通常能獲得成功的管理者。處理混亂自然需要決斷能力，而這種能力是管理者所必須具備的。第三為資源的分配者，對組織的有限資源根據組織目標分解的內容進行分配，實際上就是組織資源配置的一個方面，而且當然是決策的內容之一。第四為談判者，即當管理者在為了組織的利益與其他組織商定合作和成交的條件時，他就在扮演談判者的角色。在亨利?明茨伯格看來，管理者的主要任務是保證其組織實現(xiàn)其目標，為此，管理者必須設計與維持其組織運作的穩(wěn)定性；必須負責其組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)，并使其組織以一種可控制的方式適應環(huán)境的變化；管理者必須在他的組織與環(huán)境之間建立關鍵的順暢的信息聯(lián)系；作為正式權威，管理者負責他的組織的等級制度的運行。管理者的這十種角色構成了一個有機的整體，組織之所以需要管理者，不僅因為制度的不完善性和環(huán)境的變化性，而且需要一個正式的權威來承擔某些基本的、經常的職責，履行相應的職能。通過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理工作具有多樣性和復雜性，管理者處于組織的中心地位，管理者是權力和責任的統(tǒng)一體。三、作為公共管理者的特殊角色公共管理者與一般管理者的角色和職責肯定有許多相同之處，因為管理(無論公與私)都會涉及一個組織擁有的資源一一人力資源、環(huán)境資源、物質資源、信息資源——進行規(guī)劃、組織、協(xié)調和分配，以有效的方法去實現(xiàn)組織目標。然而，管理工作的一個最顯著的特征在于其環(huán)境適應性，即管理者不斷根據環(huán)境的變化來調整自己的價值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質，決定了公共管理者承擔著與一般管理者不同的角色。對公共管理者的特殊角色，許多學者做了很好的闡述。阿普里伯認為公共管理者除了不能忽視政治角色與公共性質以外，應該成為民主價值與公共利益的捍衛(wèi)者和提倡者。哈特(DavidK.Hart,1984)認為公共管理者應該首先具有公民和良民的身份，并在公共服務使命的召喚下，經由法定程序任命，所以他不僅應嫻熟政策執(zhí)行技術，更應堅持與捍衛(wèi)立國精神，保障和提升公民道德，如此方無愧為民主行政的衛(wèi)士一一高尚官員。他認為高尚官員應至少具有四項責任：重視道德、關愛公民、道德企業(yè)主義和責權并重。在許多對公共管理者特殊角色的闡述中，1983年魏姆斯利(Wamsley)等人在“黑堡宣言”(BlacksburgManifesto)中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的論述，最具有典范性。在他們看來，公共管理者應扮演以下角色：執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。公共管理者在就職時已宣誓要護憲以及行憲，行憲的預期目標是營造一個穩(wěn)定而且有效運作的政治體系，而終極目標則是增加機會，促進平等以及持續(xù)地改進和提升全民的生活質量。這是公共管理者的天職。人民受托者的角色。公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應該考慮長遠的全民的利益。公共管理者要不懼強權，更不能妄自菲薄，只把自己當成工具，應該以追求公共利益為職責。賢明少數的角色。公共管理者要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數，而不是隨波逐流、追求時尚的“喧嚷的多數”或者有權的少數，他們有責任通過吸引民眾參與公共事務，使賢明的少數變成多數。平衡輪的角色。公共管理者必須對外在環(huán)境有回應或者有反映，但決不是像地震儀一樣忠實地從事刺激反應的記錄，或者像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團之間躲閃、求存。公共管理者要肩負專業(yè)責任，也就是要以維護公共利益以及憲政運作為職志，公共管理者應以其合法權力及其專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。扮演分析者和教育者的角色。公共管理者應該或者必須能夠有意識的了解自己決策的價值體系與假設，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應該扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領導、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。總之，公共管理者在民主治理中應扮演重要的、有價值的、正當的角色，而不能將自己混同于一般的管理者。通過以上分析，我們認為公共管理者扮演著以下主要角色：1、領導方面的角色：在公共管理活動中，領導者是公共組織協(xié)調統(tǒng)一的保證，領導貫穿于公共組織活動的全過程，領導的正確與否關系到公共組織活動的成敗。領導是公共組織中的特殊勞動，是一種有目的的社會行為，是一種動態(tài)、有序的行為過程，領導是進行總體行為控制的活動，是高層次的社會管理活動。領導者是公共管理活動中的關鍵性因素，是公共管理活動的主體。所謂領導者，通常是指在公共管理活動中負責組織、指揮和協(xié)調的人員，其主要職能是通過制定政策和進行組織協(xié)調溝通來為公眾服務。在理想情況下，所有的公共管理者都應該是領導者。領導者角色是領導主體的基本職能職責的實踐展現(xiàn)，領導者的基本職能職責直接決定了領導主體的不同角色。領導者是多重角色的組合，在不同的場合，領導者扮演著不同的角色，領導者扮演的主要角色有：（1） 領航者領導者正如輪船上的船長，他掌握著輪船前進的方向，他帶領著船上的人們到達希望的彼岸。領導者是領頭羊，是火車頭，是組織的帶頭人。在公共組織中，領導者控制著組織機構的制動器和方向盤，決定著組織的前進方向。領導者采取各種方法手段率領被領導者朝著一定的方向努力，實現(xiàn)組織的目標，作為領航者，管理者要給組織成員以信心和安全感。（2） 促進者領導者是活動的發(fā)起人，他推動著事情的發(fā)生，并利用自己的力量和權威，采取激勵、引導、監(jiān)督等方法，使下屬團結一致，齊心協(xié)力，促進事業(yè)的發(fā)展，完成組織的任務。（3） 教育者21世紀是一個全新的信息化、知識化的世紀，組織是學習型組織，群體是學習型群體。組織群體需要依靠領導者的教誨、引導和幫助完成共同的學習任務，營造健康向上的組織文化，為實現(xiàn)組織目標奠定一定的精神基礎。領導者在這個過程中要以不同的方式，比如培訓、組織訓練等方式教育組織成員，提高他們的素質與技能。另外，領導者本身由于其地位的特殊性，其一言一行、品德思想、能力氣質等都成為教育下屬的一種無形的手段。（4） 激勵者世界領導學界公認的“領導科學大師”華倫?丹尼斯指出：“領導應具有創(chuàng)造令人殷殷企盼的遠景，將之轉化為行動，并貫徹達成的能力?！鳖I導者實施決策要靠用人，管理目標的實現(xiàn)要靠下屬，動員支持是一切公共管理者普遍適用的原則。領導者如何獲得群眾的支持來達成目標的實現(xiàn)呢？這主要依靠領導者善于發(fā)現(xiàn)下屬的動機與需要，采取各種激勵的手段和方法，激發(fā)人的主動性、積極性、創(chuàng)造性，使“平凡人干不平凡的事”，使組織成員具有歸屬感、使命感。（5） 示范者任何一個負責的領導者都會自覺不自覺地為扮演好領導角色而嚴于律己，對自己加以約束、管理和改造，不斷加強自身修養(yǎng)，刻意按照領導對象對領導者提出的要求和期望去做。另外，領導者為實現(xiàn)組織的任務、達到既定的目標，通常要身體力行地為下屬作出榜樣，比常人要作出更多的犧牲。領導者自己的一舉一動具有重要的示范作用并會產生一定的反響。如果領導者行為不端或者言行不一，必將把被領導者引向反面，這就意味著領導的失敗。這也是不良示范的結果。如果領導者行為端正、品德高尚，則可以獲得人們的忠心支持和擁護，從而順利地達到領導的目標。（6） 象征者領導者是組織機構的代表，而且是最高的代表。領導者由于擔任職務的時間比較長、比較穩(wěn)定，具有合法性，其影響比較大，對內對外就自然形成一個相對穩(wěn)定的代表形象，從而使這種形象實際成為該組織機構的標志，因此領導者就成了組織機構的象征者，作為象征者，公共管理者必須在各方面都嚴格要求自己，率先垂范，成為人們學習、模仿、信任、尊重的對象。（7） 責任人領導者掌握著一定的權力，同時必須履行相應的義務，承擔相應的責任。領導者擔任多高的職務，具有多大的權力，就要承擔多大的責任。在這個意義上講，領導活動就是履行領導者責任的行為。權力是進行領導活動的前提條件，是盡職盡責的手段，而責任是領導活動的真正動力。不盡責，便是失職，就沒有起到領導者的作用，就應該追究其責任。毛澤東曾經說：“我們的責任，是向人民負責。每句話，每個行動，每一項政策，都要適合人民的利益，如果有了錯誤，定要改正，這就叫向人民負責?！雹兕I導不是地位、特權、頭銜或金錢，它是責任。（8） 服務者領導者意味著盡義務。鄧小平明確指出：“領導就是服務?！雹诜毡绕饳嗔εc責任來，在更深的層次上反映了領導者的本質。領導者，無論職位高低、權力大小，都是人民的勤務員，都是為人民服務、對社會負責的公仆。如果說權力是領導者實現(xiàn)其領導的前提條件，是履行責任的手段，而責任是領導活動得以發(fā)生并進行下去的真正動力的話，那么，為人民服務就應該是領導活動的出發(fā)點和最終歸宿。領導者在責、權之上的是義務感、責任感、使命感，不求社會給予什么，只求為社會做點什么，這就是服務或獻身精神，這是公共管理者應該具有的價值觀。1998年5月，汕尾市前副市長馬紅妹因貪污受賄罪被判處有期徒刑8年，成為全國女副市長中第一個被判刑者。1990年至1994年，馬紅妹以購買設備和工程發(fā)包的權力，多次收取有求于她的人給予的好處費及一部空調機。1995年5月，她利用手中的權力，從供電局“三電辦”撥款48萬元給汕尾市某單位，然后又以個人的名義向該單位“借款”5萬元，結果有借無還。并且她還虛開發(fā)票，自報自銷，1996年，馬紅妹先后在“三電辦”財務處借款共計11萬元，相當部分用于個人消費，她用虛開發(fā)票沖帳的辦法將大量公款據為己有。此外，馬紅妹還將其私人購買食品、日用品、衣服、電器、眼鏡等的開支，也用虛開“餐費”、“辦公用品”等發(fā)票在“三電辦”報銷，從中貪污13535元。在對其進行審判時，馬紅妹還振振有辭，為自己的犯罪行為開脫。對用公款買米買菜，她的借口是：“我每天工作忙，誤了吃飯，公家當然得請我吃工作餐。而我整天在外面吃膩了，換個口味自己買菜燒，比進酒店便宜多了，這不等于為國家節(jié)約嘛，公家理應替我報銷呀！”對用公款買時裝，她的借口是：“我代表了汕尾婦女的形象，如果穿得太差，就會給汕尾婦女抹黑，所以我買了一些衣服穿，難道公家不該報銷嗎？”面對檢察官的審問，她極力辯駁：“我到底犯了什么罪？不就是大手大腳一點嗎？我是人民的公仆，吃的、用的，都應該是公家的，《毛澤東選集》（合定本），第1074頁，人民出版社，1967。《鄧小平文選》第三卷，第121頁，人民出版社，1993。我花人民一點錢算什么？！”作為公共管理者的馬紅妹，正是由于她不清楚所應該履行的職責和扮演的角色，錯誤理解和扮演了不正當的角色，使她走上了犯罪道路。2、決策方面的角色人類社會的進步，依靠的是在一切行為過程中進行有益的設計和有效的選擇，而這種科學的設計和選擇正是決策的本質內容。人類的歷史就是在不斷的決策過程中求進步、求發(fā)展的歷史。決策是管理工作的核心，決策貫穿于管理活動的全過程，決策關系到管理工作的成敗得失。著名管理學家西蒙曾說：“管理就是決策”。因此，公共管理者在管理活動中所扮演的一個重要角色就是決策者。決策問題關系重大，影響深遠，不但要求決策要按科學程序進行，而且還必須遵循一定的道德規(guī)范，以此保證決策的科學性、合理性。決策有廣義和狹義之分，狹義的決策是指發(fā)現(xiàn)問題，確定目標，制定方案，最后抉擇的過程。廣義的決策既包括決策方案的制定和抉擇，又包括決策方案的實施過程，在此我們所指的是廣義的決策。在公共管理活動中，公共管理者既是決策的抉擇者，又是決策的執(zhí)行者。在決策過程中，公共管理者扮演著以下主要角色：（1） 信息中心在公共管理領域，信息以及信息資源的管理已成為一個非常重要的方面，成為公共管理者的一項重要職責。一切組織的決策都依賴于信息，從某種意義上講，政府便是“信息處理企業(yè)”。公共管理者的一切活動都是建立在信息的基礎之上。公共管理者在組織內部的信息傳遞中處于中心地位，是組織的“中樞神經”，他既是獲取外部信息的焦點，又是信息傳遞的來源。他通過視察、交往、調查等方式尋求、收集信息，加工信息，以了解組織內外環(huán)境的變化，發(fā)現(xiàn)問題和機會。此外，公共管理者還代表組織把信息傳播給組織的成員，對外發(fā)布信息，指導下屬正確決策，爭取公眾的支持與理解，維護組織的形象。（2） 預測者科學的預測是決策的前提，決策是對未來的行為的決定，而未來又是不確定的，是多變的，是難以準確判斷的。作為公共管理者，決策是進行各項管理工作的中心環(huán)節(jié)，因此，決策時必須事先預測未來的發(fā)展狀況和趨勢，這樣才能作出科學的決策。公共管理者要有淵博的知識和正確的理論修養(yǎng)，運用科學技術和方法，在充分占有信息的基礎上，對事物未來的發(fā)展趨勢作出預先的推測和估計，扮演預測者的角色。（3） 決斷者決策的一個重要環(huán)節(jié)就是按照優(yōu)選原則在多個方案中對比選擇，沒有選擇就沒有決策。公共管理者是決策方案的最終決斷者。決策往往是在一定的時間和空間范圍內進行的，在一個條件下是最佳方案，在另一個條件下也許成了最差方案，公共管理者必須根據客觀情況的變化，隨時掌握各種信息，及時進行反饋，慎重進行抉擇。面對突發(fā)性事件時，一方面要敏銳冷靜，另一方面要敢于冒險，善于冒險，果斷決策，切忌舉足無措，患得患失，優(yōu)柔寡斷，喪失良機，甚至釀成災難。（4） 創(chuàng)新者決策是解決新問題，采取新對策。尤其是重大的戰(zhàn)略決策以及相當一部分的決策，都要求有創(chuàng)造性的思維與行為。當出現(xiàn)新問題時，公共管理者進行決策是沒有什么先例可循的，也沒有什么現(xiàn)成的模式可供借鑒。這就要求公共管理者進行創(chuàng)造性的工作?！耙磩?chuàng)新，要么死亡”，這是90年代流行于美國的名言。在新的世紀，創(chuàng)新成為世界的潮流，滿足現(xiàn)狀就意味著落后，就意味著被淘汰。作為公共管理者，要適應時代的潮流，不斷進行創(chuàng)新，成為事業(yè)的開拓者、創(chuàng)新者。（5） 執(zhí)行者與監(jiān)督者公共管理者不僅進行方案的規(guī)劃、抉擇，而且還負責決策的貫徹落實，監(jiān)察督促下屬切實有效地執(zhí)行政策，以實現(xiàn)管理的目標任務。著名管理學家斯蒂芬?P?羅賓斯指出：“有效的公共管理者應該始終督促他人，以保證應該采取的行動事實上已經在進行，保證他人應該達到的目標事實上已經達到。”①公共管理者一方面要認真貫徹落實政策，另一方面要隨時檢查決策的執(zhí)行情況，重視反饋，掌握有關的信息，及時處理和糾正決策實施過程中所出現(xiàn)的偏差，使政策的實施始終沿著正確的軌道進行，順利達到目標，使組織的運行始終保持穩(wěn)定、有序、高效。3、 組織方面的角色從一般意義上講，組織包括兩層含義：一是指由若干因素構成的一個有序的結構系統(tǒng)；這是靜態(tài)的組織。二是指根據一定的目的、按照一定的程序，對事物進行安排和處理的活動，這是動態(tài)的組織。管理學中所說的組織，是人們在社會活動中的分工和協(xié)作方式。組織是管理過程中的一項重要職能。要進行有效的管理，必須建立一套科學的、合理的組織機構；制定一整套科學合理的規(guī)章制度；培育具有本組織特色的健康向上的組織文化；適應環(huán)境的變化進行組織的變革，這樣才能進行有效的管理。組織功能的本質，就是通過機構的設置、職權的劃分、人員的配備、規(guī)范的制定、組織文化的培育以及組織的變革，對組織內部的各種關系加以協(xié)調，從而形成一個優(yōu)化的整體，使人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)共同的目標而有效地工作。公共管理者在組織方面扮演的主要角色有：（1） 組織的設計者與變革者成功的演出，不僅需要演員有表演的才華，而且要有合適的舞臺，讓演員能夠發(fā)揮表演的天才。同樣，管理的有效進行，管理目標的順利達成，首先要求對組織的合理設計。公共管理者不僅參與組織的設計、建設與維護，而且根據環(huán)境的變化進行組織的變革與發(fā)展。在進行組織的設計建設時，公共管理者在科學理論的指導下，根據一定的原則，遵循科學的程序，確定管理的層次、幅度；建立流暢的信息溝通渠道；明確各部門之間的職責權限，避免權力過分集中，克服官僚主義；進行人員的合理配備，確定組織的目標任務。在管理過程中，根據環(huán)境的變遷、組織任務的轉變等，維護組織的正常高效運作，并適時進行組織的變革，增強組織的應變能力。（2） 組織力量的整合者為了使組織中的各部門和全體人員能協(xié)調一致地進行工作，公共管理者就需要整合各種力量，建立高效的信息溝通網絡，處理好組織內外的各種關系，合理安排人員，位得其人，人適其位，人盡其能，制定合理的人道的規(guī)章制度，使分散在不同層次、部門、崗位的組織成員的工作，朝著同一方向、同一目標努力。要充分有效配置和發(fā)揮組織的各種資源，公共管理者就必須整合各種利益，充分調動各部門、各組織成員的積極性。（3） 組織文化的培育者組織除了具有自己的各種構成硬件外，還必須有一種“軟性”的協(xié)調力和粘合劑，它以無形的約束力量構成組織有效運行的內在驅動力，這就是被稱為管理之魂的組織文化。就組織的特定內涵來說，組織是按照一定的目的和形式建構起來的社會集團，為了滿足自身運作的要求，必須要有共同的目標、共同的理想、共同的價值追求、共同的行為準則以及與此相適應的機構和制度，否則，組織就會是一盤散沙。而組織文化的任務就是創(chuàng)造這些共同的價值觀念體系和共同的行為準則。組織文化的核心是組織的價值理念，組織文化的中心是以人為主體的人本文化，組織文化的管理方式是以軟性管理為主，組織文化的重要任務是增強群體凝聚力。因此，作為公共管理者，應該嚴以律己，具有高尚的道德情操和人格，有正確的價值理念，作風正派，率先垂范，真正肩負起帶領組織成員共同建構優(yōu)良的組織文化的重任。4、 協(xié)調方面的角色①斯蒂芬?P?羅賓斯，《管理學》，中國人民大學出版社，1997年4月版，第477頁。在管理活動中，經常會發(fā)生各種不協(xié)調的現(xiàn)象，這就需要公共管理者經過協(xié)調來加以解決。所謂協(xié)調，就是公共管理者采取各種措施和方法，使自己的管理系統(tǒng)同外部環(huán)境以及本系統(tǒng)內部各個部分和人員協(xié)調一致，相互配合，以便高效率地實現(xiàn)組織目標的行為。協(xié)調在管理活動中具有重要作用。協(xié)調者扮演的主要角色有：（1） 溝通者溝通在管理活動中起著非常重要的作用。管理過程中的各種矛盾沖突主要是缺乏溝通或者溝通不夠造成的，為了進行有效的管理，公共管理者必須采取各種方法和手段，協(xié)調組織內部的各種因素，與下屬進行經常的信息、感情交流，與外部建立良好的聯(lián)系，這樣才能為組織的發(fā)展營造一個和諧健康的環(huán)境，使組織成為一個團結向上的整體。溝通乃是組織的生命與活力之所在，也是組織與外界發(fā)生聯(lián)系的主要手段。管理工作，離開了溝通，就寸步難行。如果一個組織或者團體對內對外的溝通渠道發(fā)生了問題，也就是溝通途徑和線路被堵塞了，就如同一個人的神經系統(tǒng)發(fā)生故障一樣，就會運轉不靈，甚至陷入癱瘓的危險。（2） 故障排除者在組織的運行過程中，由于受內部和外部環(huán)境的影響，組織在運行過程中會發(fā)生各種各樣的問題。公共管理者在與內外的溝通聯(lián)系中，要能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的障礙和故障，然后采取措施加以排除，使組織在正常的軌道上朝著既定目標前進。在管理活動中，公共管理者的一個重要任務就是及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，保證組織決策的有效執(zhí)行，維護組織的有序運作，保證組織目標的順利達成。（3） 調解人矛盾無處不在，無時不有，公共管理者的一個重要職責就是隨時調解組織內外的各種矛盾沖突，化解組織與組織之間、個人與個人之間以及個人與組織之間的矛盾。導致矛盾沖突的主要原因是利益關系，因此，公共管理者在調解他們之間的利益關系時，務必要以人為本，關愛人、理解人、尊重人，客觀公正，靈活處置，把握全局，化解矛盾，轉化矛盾，變消極因素為有利因素，使得組織的各項工作協(xié)調一致，調動人們的積極性。第二節(jié)公共管理者素質概述作為公共管理者，是社會生活中的一種特殊角色，只有具備一定的資格，經過法定的程序，才能進入公共管理者的領域。進入公共管理領域之后，也并不是所有的人都能自發(fā)地成為合格的公共管理者。公共管理者擔負著決策、組織、協(xié)調和領導等重要職責，所以必然要求他具有更高的素質。公共管理者的素質是充當管理角色、完成特定管理職責、發(fā)揮特定影響和作用所依憑和利用的各種條件。公共管理者必須具有一定的素質和能力，才能勝任所承擔的職責、遵守相應的角色規(guī)范、扮演好其角色，才能成為合格的管理者。一、公共管理者素質的涵義1、公共管理者素質的涵義講公共管理者的素質，首先碰到“素質”這個概念，素質最初是生理學的一個專門術語，專指人的解剖生理特點，即人的神經系統(tǒng)、大腦、感覺器官和運動器官等身體組成部分的生理特點，實際上就是指人的體質，即人體總的生理特點、條件和狀態(tài)，以及人體各個組成部分的生理基礎和質量。顯然，這個概念的內涵是很狹窄的。不過，當初的素質概念其抽象含義仍然是指人的各個組成部分的質量、特點和相對于某種需要而言的內在條件。正是由于這一點，隨著社會的發(fā)展和科學的進步，它得到了廣泛的運用，其內涵和具體覆蓋面不斷擴展，素質就逐漸成為了抽象意義上的概念，即人的各個組成部分的特點、質量、水平、價值以及內在外在的綜合質量和品位就是素質?！叭说乃刭|”實際上是一個素質“叢”，它由各種素質要素所組成，是一個綜合的指標體系，它是具體的，是人與環(huán)境不斷互動的產物。它既有穩(wěn)定的慣性的一面，又有可變的可塑的一面。在社會科學研究中，人們借用素質這個概念從人和社會的角度來更好地認識人、研究人、表述人，并由此深化對社會的認識，進而更好地把握自己、他人和社會，達到彼此協(xié)調、共同提高以及促進社會發(fā)展的目的，達到在選人、用人、育人和塑造人等方面具有科學的理論指導的目的?，F(xiàn)在，素質這個概念已經被廣泛地運用到了社會生活的各領域，并在實際上變成了一個超越生理學范疇的概念，成為了一個具有豐富內容和巨大科學含量的純社會性的概念。可以這么說，素質就是指一個社會主體或者行為主體（一個人、一個群體或者一個組織）進行社會活動所依靠的、來自于先天稟賦與后天磨練并凝聚于該主體內部、具有一定質量和能量的各種要素的綜合體。公共管理者素質就是充當公共管理者角色的個體為完成其特定的職能職責、發(fā)揮其特定影響和作用所必須具備的自身條件，是基于普通素質、又按管理者角色的特點而形成和具備的有別于普通素質，專門適合于履行管理職能職責或者從事管理活動的個體特質。換一個角度說，公共管理者素質就是公共管理者的一切內在構成，是公共管理者借以生存發(fā)展的個人內在的條件和特殊本領。公共管理者素質其實就是所有素質中作為公共管理人才素質的一種，是作為管理人才的公共管理者因其地位和作用而與其他人區(qū)別開來的、具有明顯特殊性的專門素質。2、公共管理者素質與普通素質的關系首先，公共管理者素質以普通素質為基礎。公共管理者素質以普通素質的素質方面和素質因素為自己的基本范圍和基本框架，以普通素質的素質內容為自己的基本素質內容。公共管理者來自于普通人，本質上與普通人是一樣的，特別在人格上與普通人是完全平等的。同時，正由于這一點，公共管理者具備與普通人進行溝通和相互理解的基礎，與普通人有著某些共同的語言、需要和價值觀念，能夠由己及人，理解普通人，這為做好管理工作奠定了重要的基礎。其次，公共管理者素質具有區(qū)別于普通素質的特點。公共管理者的素質具有高能量性和高水平性、綜合性和完備性、開拓性和創(chuàng)新性、杰出性和代表性，影響的廣泛性和深遠性等。一般人的素質不一定要求是高能量高水平的，也不必強求必須杰出的和完備的。但公共管理者的素質則不然，由公共管理的特殊性和重要性所決定，公共管理者的素質應該具備這些特點和要求。這也正是公共管理者素質的特殊性所在，體現(xiàn)公共管理的本質是公共管理者素質的根本要求。公共管理者素質如果不具備這些特征，就一定不會是高水平的合格的，這樣的公共管理者也就是內在條件不充分者，就不是一個有效的管理人才，就很難勝任管理工作。再次，公共管理者素質具有獨特的素質結構和素質內容。一方面，同樣的素質內容和素質要素在公共管理活動中由于管理者地位和作用的不同而形成不同于一般素質的新結構，即進行新的排列組合。公共管理者素質主要以各種素質對于公共管理的重要性為依據進行相應的排列組合，從而產生新的結構、新的功能和新的性質。另一方面，同樣的素質內容由于公共管理者的價值取向、地位、作用和角色的特殊性而在管理活動中形成了適合于公共管理者的素質標準和要求，也就是在具體內容上把公共管理者素質提高到公共管理者這種特殊角色的高標準上，具有相當的嚴肅性、規(guī)范性和標準性，并在這種標準和要求下形成了新的特定的素質內容體系。二、公共管理者素質的特點一般人的素質具有穩(wěn)定性、基礎性和可塑性等特點。所謂穩(wěn)定性，是指人的某些素質一經形成，在一定的時間內就基本保持相對不變的特性。所謂基礎性，是指人的素質對人的能力、人格形成起著基礎性作用。所謂可塑性，是指人的素質不是一成不變的，而是受主客觀條件因素的影響，會朝著不同的方向轉化。不同的社會角色對人的素質要求是不同的，公共管理者的素質除了具有素質的一般特性之外，它還具有其特殊屬性。公共管理者的素質具有綜合性、動態(tài)性、層次性等特點。1、綜合性管理活動是涉及決策、組織、協(xié)調、控制、指揮、用人、溝通等諸方面的復雜過程，因而它對公共管理者素質的要求也必然是全面的綜合的。公共管理者的素質是由諸多要素組成的一個有機系統(tǒng)，從而決定了其綜合性的特點。我國古代著名的軍事家、思想家孫子曾說：“將者，智、信、仁、勇、嚴也”。在古代對一個軍事將領的素質要求就是多方面的、綜合性的。列寧對此也曾進行過闡述，他說，領導者的素質應該包括具有政治上的成熟性和積極性；最密切地聯(lián)系勞動群眾，知道并理解群眾的利益，贏得他們的絕對信任；能把人民團結在自己周圍；在技術上和生產組織上是內行；受過科學的教育；具有行政工作的能力；辦事認真、負責；具有堅決和果斷的性格。從系統(tǒng)論的角度看，一個系統(tǒng)的主要特征是其整體功能，而決定整體功能大小的因素是系統(tǒng)中最弱的構成部分而不是最強的部分，這就是著名的“木桶理論”或“鐵鎖鏈理論”，即決定木桶盛水量多少的是木桶上最短的那塊木板，決定鐵鎖鏈強度的是鐵鎖鏈中最弱的那一環(huán)。公共管理者素質也正如此，它是一個由多種要素構成的有機綜合體，包括政治素質、法律素質、道德素質、能力素質、知識素質、身心素質等，它們相互聯(lián)系、相互作用、相互依存，不可分割，其中每一種素質都很重要，如果那一種素質較弱，就會影響到整個管理活動的成敗。2、動態(tài)性公共管理者素質是一個動態(tài)的概念，隨著社會的發(fā)展和時代的進步，處于不斷的變化之中。公共管理者總是具體的某一個時代的公共管理者，社會在發(fā)展，環(huán)境在變遷，公共管理者的素質要求在內容和深度上也會發(fā)生變化。公共管理者應該是走在時代最前列的人，在公共管理者身上也應最能體現(xiàn)時代的特征。公共管理者自身的素質一方面得自于先天，另一方面則來自于后天社會實踐的培養(yǎng)和鍛煉。公共管理者素質的變化既是時代進步的結果，又是時代進步的動力。公共管理者自身素質的形成是一個不斷完善和發(fā)展的過程，沒有天生的公共管理者，也沒有一成不變可以終身受益的素質。社會的發(fā)展、時代的進步、組織結構的調整、管理職位的升遷，都會對公共管理者素質提出新的要求。公共管理者的素質都需要在這些過程中逐步培養(yǎng)、鍛煉才能日臻完善，而且永無止境。公共管理者素質的變化既可能是向上的、積極的，也可能是消極的、向下的。在現(xiàn)實社會生活中，某些公共管理者由于職位的調整、地位的變遷以及環(huán)境的變化，逐漸放松了對自己的嚴格要求，不再兢兢業(yè)業(yè)、勤勤懇懇、任勞任怨、積極向上，而是崇尚個人主義、享樂主義和拜金主義，追求低級庸俗的東西，貪贓枉法，窮奢極欲，致使自身素質不斷蛻化，最后墮落成為人民的罪人。3、層次性任何管理工作都是一個系統(tǒng)，都有不同的層次領域和相應的職責，對不同層次不同工作性質的公共管理者，在其素質要求上，既有相同的一面，又有其特殊的一面，不能一刀切。三國時期著名的政治家和軍事家諸葛亮把將分為十夫之將、百夫之將、千夫之將、萬夫之將、十萬夫之將和天下之將。現(xiàn)代社會生活復雜多變，組織機構的管理層次分明，其素質的層次性特點更為突出。在一個大型的組織中，一般有高層、中層、基層三個不同層次的公共管理者，他們各自承擔著不同的職責和使命，因而對其有相應的素質要求。高層公共管理者的主要職責是確定大政方針，擬訂規(guī)劃，把握方向，協(xié)調各部門的關系。與此相適應，要求他們具有相應的創(chuàng)造能力、綜合判斷能力等。中層公共管理者主要是同人打交道，從組織和管理方面去實現(xiàn)大政方針，為此他們應該具有組織工作能力，懂得公關的知識和技能?；鶎庸补芾碚咧饕菆?zhí)行管理指令，幫助下屬及時解決具體問題，這就需要他們增長專業(yè)技術知識，努力提高專業(yè)管理水平。三、公共管理者素質的重要性公共管理者是組織中富有活力的唯一能夠賦予組織生機的因素。缺乏管理素質的領導，不會充分利用各種資源，不可能提供有效的公共產品和服務。尤其在國際競爭日趨激烈的今天，公共管理者的素質和工作狀況直接決定著公共管理組織的成敗，甚至決定著公共組織的生存，公共管理者的素質是組織在競爭激烈的環(huán)境中唯一能夠擁有的有效的優(yōu)勢。公共管理者素質是管理主體最重要的內在條件，它從根本上決定著管理的成敗得失。任何行為主體在任何活動中的成敗得失，一般都是兩個因素即內在因素和外在因素不同質量、不同效能、不同作用和不同搭配互動的結果。在這些因素都不甚良好的情況下，行為主體的活動歸于失敗的可能性就大一些；反之，在這些因素都比較良好時，行為主體成功的可能性就大一些。但是，這兩個因素在行為主體的活動中雖然有時都能發(fā)揮決定性的作用，但它們在行為主體的活動過程中所起的作用是有區(qū)別的。內在因素是行為主體的內在構成，最終決定著行為主體活動的必然，為各種偶然的活動及其結果提供先決條件。也就是說，有什么樣的內在因素，就會有什么樣的行為主體的行為模式及其特點，也就決定了會有什么樣的行為結果。外在因素只是影響行為主體內在構成及其效用的外部環(huán)境因素，如果沒有相應的內在因素作基礎，或者沒有相應的內在因素對外在因素的作用作出反應，那么，外在因素對于行為主體就成為沒有什么作用的或者不相干的因素，就不能參與到行為主體的行為當中去產生相應的行為結果。外在因素的關鍵作用或者決定性作用只有在相應的內在因素對它能夠作出反應時才會發(fā)生。這也就是馬克思主義哲學中的內因與外因的辨證關系，內因對事物的發(fā)展起著根本性的決定作用，外因必須通過內因才能起作用。這種內在因素實際上就是構成行為主體的各種素質修養(yǎng)。行為主體活動的成敗得失，主要取決于行為主體的內在因素即基本素質狀況。公共管理者是行為主體中的一種，雖然比其他行為主體有角色上和行為方式上的特殊性，但是在成敗得失的條件、原因和規(guī)律上卻并不例外，都是從根本上取決于其內在因素，即取決于他的根本素質。要認識和把握公共管理者，就一定要抓住這個根本因素，從其素質狀況入手加以探究。不同的公共管理者素質將引發(fā)不同的管理行為，產生不同的現(xiàn)實結果，使公共管理者自身、群體和組織乃至國家社會都直接受到不同程度的影響。因此，公共管理者素質不僅對于管理主體來說是極其重要的，決定著個人的前途命運，制約著其事業(yè)的成敗；而且對于公共組織乃至國家社會來說更是事關全局、影響深遠的重要因素，它關系到公共組織每個成員的現(xiàn)實利益，關系到公共組織的興衰榮辱、勝敗得失，一個國家公共管理者的素質狀況直接決定著這個國家和民族的前途命運，建立一支高素質的公共管理干部隊伍，是當前我國所面臨的一個重大而迫切的任務。在公共管理活動中，公共管理者素質是極其重要的一個因素，抓住這一點，就能使許多管理上的問題迎刃而解。當今世界大量的實踐與事實已經充分證明管理者素質在管理活動中的根本性、重要性和現(xiàn)實性作用?？傊?，公共管理者素質是決定著管理行為和管理結果的特別能動的因素，是管理行為的內在淵源，是開展管理活動的前提、基礎，是公共管理者取得成功的最重要的內在條件。它直接決定著公共管理者的能力、水平的發(fā)揮，決定著管理活動的成敗。它也是事關公共組織、國家與社會前途命運和利益的重要的因素之一，直接影響著其中所有成員的切身的現(xiàn)實的利益。四、公共管理者素質的基本內容公共管理者要能扮演好其角色，成為成功的高效的管理者，并適應時代和社會發(fā)展的需要，就必須具備良好的素質。公共管理者的素質是與社會和法律對其基本技能要求相對應的。西方著名管理學大師德魯克認為，一個有效的公共管理者，必須具備以下五種主要素質：第一，要善于處理和利用自己的時間，把認清自己的時間花在什么地方作為起點。第二，注重貢獻，確定自己的努力方向。第三，善于發(fā)現(xiàn)和用人之所長，包括他們自己的長處、他們上級的長處和下級的長處。第四，能分清工作的主次，集中精力于少數主要的領域。第五，能夠有效地決策，他們知道一項有效的決策是在“議論紛紛”的基礎上作出的判斷，而不是在“眾口一詞”的基礎上作出的判斷。美國管理協(xié)會在20世紀70年代花了5年的時間，對在事業(yè)上取得了成功的1812名主管人員進行了調查和研究，發(fā)現(xiàn)成功的主管人員一般具有以下能力：（1）工作效率高；（2）有主動進取精神，總想不斷改進工作；（3）邏輯思維能力強，善于分析問題；（4）有概括能力；（5）有很強的判斷能力；（6）有自信心；（7）能幫助別人提高工作能力；（8）能以自己的行為影響別人；（9）善于用權；（10）善于調動別人的積極性；（11）善于利用談心做工作；（12）熱情關心別人；（13）能使別人積極而又樂觀地工作；（14）能實行集體領導；（15）能自我克制；（16）能自行作出決策；（17）能客觀地聽取各方面的意見；（18）對自己有正確的估價，能以他人之長補自己之短；（19）勤奮節(jié)儉；（20）具有技術和管理方面的知識。在羅銳韌主編的《哈佛管理全集》中提出，公共管理者應該具有以下素質修養(yǎng)：（1）懂得公共管理者應具備的知識。對一些公共管理者，尤其是領導者進行觀察，令人感到吃驚的是，他們似乎并沒有想象力，而是機械地去執(zhí)行一些例行公事，有些人對自己怎樣能夠成為一個更好的主管人員與領導者，缺乏經常性的考慮。如果懂得可使領導更有效果的種種因素和隨機應變的各種領導方式，將有助于每個主管人員成為更有效的領導者。（2）移情作用（或稱“進入角色”）。也就是我們所說的換位思考，即一個人將自己的意識以想象力投射在他人身上的能力，就是將自己置于別人的地位，模擬他人的感情、意見與價值觀的能力。一位主管人員也像其他人一樣，具有抱負目標、價值觀念和個人見解。如果沒有移情作用，他常常會假設他的下屬們也具有同他一樣的品性，對事物的觀點都是一致的，而實際上并非如此。主管人員也不應該主觀地假設其下屬與他一樣具有同樣的感情。領導者應該設身處地地為下屬著想，取得他們的信賴，為有效地做好管理工作奠定基礎。（3）客觀性。公共管理者應力求不帶個人感情地去觀察與尋求問題的起因，要客觀公正地對下屬進行評價。公共管理者克制與冷靜的分析是有修養(yǎng)的表現(xiàn)。（4）自知之明。公共管理者應了解自己的處事態(tài)度與習慣對下屬的影響，有自知之明的能力。我們認為公共管理者應該具備的主要素質包括：政治素質、法律素質、能力素質、道德素質、知識素質、身心素質等。（一）政治素質公共管理者的政治素質，是指公共管理者在政治方面所具有和表現(xiàn)出來的基本特質，是公共管理者從事管理活動必須具備的政治立場、政治觀點、政治態(tài)度和政治品質等各方面的總和。政治素質在整個公共管理者素質體系中居方向性地位，對于其他素質的發(fā)揮具有決定性影響。不同時代、不同社會、不同階級階層的人都具有一定的政治素質，彼此之間的差別只在于具體內容、性質、標準、取向和程度上的不同。不具備一定的政治素質，就不能真正成熟為社會人，就不能在特定的社會中生存、發(fā)展和發(fā)揮作用。任何時代、國家和社會都以一定的階級立場和觀點來確定政治素質的標準，并以此來判斷一個公共管理者政治素質是否合格、是否達到更高的要求。作為公共管理者的政治素質應該具有以下幾個方面的內容：1、 報效國家，忠于政府，服務公眾。任何國家、階級都是通過選拔一批忠誠于本階級、為本階級服務的人來執(zhí)掌國家政權，維護本階級的統(tǒng)治，謀求本階級的利益。公共管理者不同于一般的管理人員，他們是國家大政方針的決策者和執(zhí)行者，他們處于特殊的地位，肩負特別的重任。他們能否忠于國家和政府，能否為公眾服務，直接關系到國家政權的合法性，直接影響到國家的長治久安和整個社會的進步發(fā)展。報效國家，忠于政府，服務人民，是公共管理者所必須具備的首要的政治素質。2、 為人民謀利益，公眾的利益高于一切公共管理者是國家和人民利益的代表者和代言人，必須全心全意為國家和人民的利益服務，在公務活動中，始終牢記人民的利益高于一切，決不能謀求私利，更不能以權謀私。雖然公共管理者也有自己的利益追求，但必須是合法的，決不能損害公共利益。如果公共管理者喪失正確的政治立場，把人民的利益拋在一邊，忘在腦后，就會把公共事業(yè)引入歧途。公共管理者要堅定地站在國家和人民的立場上，想問題、辦事情，要時時牢記國家和人民的利益，一切從國家、民族和人民的利益出發(fā)，做人民的公仆，全心全意為人民服務，真正代表人民的利益。在制定、執(zhí)行方針政策時，必須以國家和人民的利益為出發(fā)點和歸宿，忠實地貫徹落實政府的政策，決不能“搞上有政策，下有對策”。3、具有高度的政治覺悟和政治責任感公共管理者應該具有崇高的理想和追求，具有堅定的信念，具有高度的政治覺悟，對工作認真負責，敢于負責。公共管理者如果對政治漠不關心、麻木不仁、就會在公共管理活動中消極被動，就難以把工作作出高度、作出水平、作出成就。公共管理者由于所處職位的特殊性和重要性，其行為直接對國家、人民的利益產生重大影響，因此公共管理者必須具有高度的政治責任感，要站在國家和人民的立場上觀察、分析處理問題，在政治上自覺與政府保持高度一致，注意加強世界觀、人生觀、價值觀的改造，對人民對社會高度負責。在各種復雜的環(huán)境中，自重、自省、自警、自律，嚴格要求自己；自覺提高勝任本職工作的能力，對工作極端負責任，忠于職守，增強工作的主動性和積極性，不斷開拓新局面。只有有了高度的政治責任感，才能樹立廉潔奉公、大公無私、求真務實的思想作風和工作作風，自覺地身體力行，體察民情下情，對人民對國家負責，抵御各種誘惑，經受住各種考驗。反之，如果公共管理者缺乏政治責任感，就會把國家人民的利益放在一邊，陷入享樂主義的、拜金主義、極端個人主義的泥潭，脫離群眾，脫離實際，官僚主義作風嚴重，甚至徇私枉法，違法犯罪，損害國家和政府的形象，危害國家和人民的利益。4、公正廉潔，顧全大局，勤政為民公共管理者手里掌握著一定的公共權力，必須正確看待和使用權力，始終保持權力的公共性、公正性和純潔性，決不能把權力當成私有財產或者達到個人目的的工具。公共管理者要自我約束權力的使用，規(guī)范權力的行使，科學合理地使用權力，堅決反對和制止權力特殊化、權力私有化、權力市儈化，堅決反對和防止權力崇拜，絕對保證權力的公共性和人民性。增強公仆意識，真心實意、勤勤懇懇地做人民的勤務員，不能當官做老爺，反仆為主，必須確保人民公仆本色，謹防蛻化變質。公共管理者要忠于職守、盡職盡責。權力不是一種地位、榮譽，而是一種責任，公共管理者的權力來源于人民，必須具有全局觀念，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調好各方面的關系，對國家負責，對人民負責。公共管理者是國家和人民事業(yè)的實踐者，在公務活動中，必須要從大局出發(fā)，維護國家和人民的利益，服從領導，服務大局，勇于奉獻。原中共廣西壯族自治區(qū)委副書記、人民政府主席、原全國人大常委會副委員長成克杰受賄案，是一起典型的高級領導干部經濟犯罪案件。成克杰在其任職期間，濫用職權，收受巨額賄賂，謀取非法利益。自1992年下半年以來，成克杰與有夫之婦李平長期通奸，共謀在各自離婚并且“賺錢”之后再結婚。1994年到1997年，由李平牽線，成克杰利用職權，拍板將南寧市一塊85畝的土地低價出讓給廣西銀興實業(yè)發(fā)展公司總經理周坤建造停車場、購物城；將本已批給自治區(qū)民委的廣西民族宮項目轉批給周坤開發(fā)，并為該公司解決貸款1.88億元。為此，成克杰和李平收受周坤賄賂，共計人民幣1730萬元、港幣804萬元。成克杰還采取指定一個單位承攬建設工程項目，為另一個單位解決貸款的手段，伙同李平收受這兩個單位的賄賂，共計人民幣220萬元。1994年至1998年，成克杰應廣西壯族自治區(qū)政府副秘書長甘某等13名黨政機關及企業(yè)領導干部的要求，為解決他們的提拔、調動等問題，向有關人員打招呼，并多次接受甘某等人的錢物，共計人民幣59.5萬元，美元3.5萬元、港幣2萬元。1992年到1997年，成克杰應李平的要求，濫用職權，向廣西壯族自治區(qū)政府有關部門及有關地、市、縣領導打招呼，為李平等不法商人獲得土地批件、低價白糖、化肥指標和植物油指標，經轉手倒賣后，從中獲利人民幣903萬元。短短的幾年時間，成克杰利用其職務便利，單獨或與李萍共同收受賄賂款物合計人民幣4109萬余元。成克杰主政廣西的8年，可以說是“日進斗金”的8年。并且，也是順我者昌，逆我者亡的8年。成克杰在職期間，獨斷專行，壓制打擊排擠正直之士，提拔重用保護屑小之徒，形成一個相互利用、沆瀣一氣的難以打破的關系網絡一一“利益共同體”，危害社會，坑害人民，損害國家。成克杰從一名高級領導干部墮落為腐敗分子，最根本的原因在于他喪失了公共管理者應有的基本的政治素質，背棄了國家和人民的利益，忘記了自己所肩負的重大的政治責任，私欲極度膨脹，把人民賦予的權力作為謀其個人私利的手段，貪贓枉法，濫用職權，成為公共管理者的敗類，成為民族的罪人。（二）法律素質實行依法治國，是黨治國方略的重大轉變，也是公共管理方式和手段的轉變，即主要通過法律手段來實施管理，實現(xiàn)從人治到法治的根本轉變，這就要求公共管理者必須具備良好的法律素質。2001年12月，我國正式加入世界貿易組織，成為世界貿易大家庭中的一員，與國際接軌，這也對公共管理者的法律素質提出了更高的要求。法律素質不僅是現(xiàn)代公共管理者素質的重要組成部分，而且關系到依法治國方略能否落到實處，關系到能否實現(xiàn)真正的法治國家。公共管理者身處公共組織的各個層次、崗位，肩負著重要的職能，掌握著重要的權力，是群眾的表率。當前，中國社會中腐敗的蔓延，與公共管理者法律素質低下有直接的關系，正是由于法紀觀念淡薄，視黨的各項紀律、國家的各項法規(guī)為兒戲，為所欲為，貪污腐化、違法亂紀的行為才難以在根本上得到扼制。公共管理者具有良好的法律素質，就能在腐敗面前筑起一道堅固的防線，抵御住各種腐朽思想和腐敗行為的侵蝕，保證公共管理者的廉潔奉公，為社會風氣的好轉作出貢獻。公共管理者是否具有法制觀念，能否遵紀守法，是否依法辦事、帶頭守法，直接關系到社會風氣的好轉，關系到能否遏制腐敗的蔓延，關系到社會主義民主法制能否順利進行。因此，公共管理者的法律素質是依法治國、建立廉潔政府的重要前提和根本保證。1、 公共管理者必須掌握相關的法律知識知法，是守法的基本前提。認真學習和掌握有關法律的知識和規(guī)定，提高遵紀守法的自覺性，具有扎實的法律知識是提高依法管理國家和社會公共事務能力水平的基礎，是新時期公共管理者能否勝任工作的一個重要條件。社會主義市場經濟體制的建立健全，改革開放的深入和擴大，政治體制改革和民主政治的發(fā)展，根除腐敗，建立廉潔高效政府，都離不開法律的引導、規(guī)范和保障。各級公共管理者負有管理國家政治經濟事務的責任，掌握著相應的權力，如果沒有相應的法律知識，就很容易犯錯誤，很難勝任管理工作，很難在實踐中堅持和實行依法治國的方針。因此，公共管理者必須熟練掌握憲法，尤其是履行管理職責所必需的各種法律法規(guī)，如行政法規(guī)、經濟法規(guī)等方面的知識。江澤民總書記在1996年8月12日為《社會主義法制建設基本知識》一書所作的序言中指出：“各級領導干部要努力學習法律知識?！h和國家的各級領導干部必須熟練地掌握履行領導職責所必需的各種法律和法規(guī)的基本知識，特別是有關經濟法律和法規(guī)的基本知識，以利正確運用法律手段去保證和促進社會主義市場經濟的健康發(fā)展”，“廣大干部特別是各級領導干部一定要帶頭學好法律知識。這既是我們的干部做好工作，提高領導能力和管理水平的需要，也是帶領廣大人民群眾學法、用法和自覺遵守法律的需要。學習法律知識要形成制度?？傊?，……我們的干部要通過持之以恒的學習和實踐，使自己的法律知識水平和依法辦事的工作能力有一個大的提高?！雹龠@給我們的各級領導干部學好法律知識提出了明確的要求。在國外，尤其是西方發(fā)達國家的總統(tǒng)、議員以及內閣部長等高層領導，大多都是律師和法學者出身，他們都具有深厚的法律素養(yǎng)與從事法律工作的經歷。現(xiàn)在，黨和國家領導人為了適應新形勢的需要，帶頭學法，聽法學講座，大力倡導在領導干部中普及法律知識。這為各級公共管理者樹立了良好的榜樣。2、 公共管理者要有正確的法治意識學習掌握各種法律知識，主要目的是為了把它內化為自己的行為規(guī)范，成為自己思想意識的一部分，真正在自己的心中樹立起法律的權威，約束自己的行為。法治意識是人們對法治現(xiàn)象的一種主觀反應，從根本上講，公共管理者的法律素質和法治意識，直接體現(xiàn)一個國家的法治水平，反映其法制的狀況，因而增強法治意識就成為具備法律素質的一個重要方面。作為公共管理者，必須強化自己的法治意識，自覺維護憲法和法律的權威，樹立依法管理、依法行政和依法辦事的意識，提高依法管理社會公共事務的能力。公共管理者要自覺消除人治意識的不良影響，決不能以權壓法、以權代法、以權亂發(fā)、以權廢法，蔑視法律的尊嚴，踐踏法律的權威。公共管理者必須樹立依法治理的觀念，依法管理社會公共事務，必須在憲法和法律的范圍內活動，要求上至國家主席下到每個基層公共管理者，都必須把法律作為自己的行為規(guī)范。公共管理者具有正確的法治意識，首先要強化憲政意識，也即民主政治意識，依法治國首先要以憲治國，力行憲政，樹立人民權利至上、憲法權威至尊、人民意志與利益高于一切、人權和公民權利神圣不可侵犯、行使權力要遵循法定程序、接受權力制約與監(jiān)督、承擔相應的責任等觀念和意識。其次，要樹立法律至上的觀念。法律至上，就是人民意志至上、法的權威至上，消除特權，樹立權力制約的觀念。權力在客觀上存在著易腐性、擴張性和對權利的侵犯性。不受制約的權力必然導致絕對的腐敗，公共管理者必須接受法律的監(jiān)督，奉公守法，廉潔勤政。再次，要強化公仆的服務意識，樹立公仆意識、公民意識和為政公開、公平、公正的意識?！盀槿嗣穹铡睕Q不是一句道德格言，而應該視為回報納稅人（公民）的供養(yǎng)而必須履行的法律義務。要樹立公民意識，就是樹立公民在法律面前人人平等的意識，公共管理者也是公民，也必須受法律的約束，遵紀守法。3、公共管理者要依法管理，注重職務守法法律面前，人人平等，任何個人和組織都沒有超越于法律之上的特權。公共管理者代表人民的利益，大多身居一定的職位，手中握有一定的權力，承擔著立法、司法、執(zhí)法或者法律監(jiān)督等方面的公共事務，在一定程度上是國家和政府的代表，因而也是全民關注和效仿的榜樣。公共管理者能否守法直接影響到我國依法治國方略的實現(xiàn)。公共管理者不僅要教育群眾守法，而且自己要身體力行，嚴格守法，嚴格在憲法和法律規(guī)定的范圍內活動，決不能凌駕于法律之上，要嚴格按照法定的程序辦事，堅持法律面前人人平等的原則，自覺維護法紀的權威。目前，在社會生活中，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍，有的公共管理者以言代法，以權壓法，甚至徇私枉法，踐踏法律，這嚴重損害了法律的尊嚴，損害了國家和政府的形象，損害了人民的利益，影響了黨群、政群關系，阻礙了社會主義民主法制的順利進行。①《人民日報》，1996年10月10日。公共管理者的守法與一般公民守法有所不同，一方面，作為普通公民中的一員，他要像公民一樣遵紀守法；另一方面，作為公共管理者，在行使其職權時，必須做到依法管理、職務守法，也就是管理者的職務行為必須有法律依據，他行使的權力，必須是在法律規(guī)定的職權范圍之內。其次，公共管理者的職務行為必須符合法定的程序。即使公共管理者有權行使某種權力，而且在行使這種職權時還必須符合法定的程序。最后，公共管理者的職務行為如果觸犯了法律，必須承擔相應的法律責任。絕不能因為公共管理者的職務行為是代表國家或者某一公共組織，就不負法律責任。目前，我國已經制定了追究國家行為和公職人員過錯的《國家賠償法》、《行政訴訟法》等法律，建立了追究包括公共管理者在內的公職人員的職務違法責任的制度。根據法律規(guī)定，公共管理者如果違法就必須承擔法律責任。1962年5月出生的李真，在擔任河北省國稅局黨組書記、局長（正廳級）時年僅36歲。但從1995年至1999年初，在擔任河北省政府辦公廳秘書、河北省委辦公廳秘書、副主任、河北省國稅局副局長、局長期間，利用職務之便，通過幫助承攬工程、借款、提職、調動工作、貸款、批煙、干預司法等非法活動，收受多人賄賂，折合人民幣868萬余元，以及非法占有公共財物、收受貴重物品等，共計折合人民幣1051.09萬元。作為高級公共管理者，作為國家法律政策執(zhí)行者的李真并沒有遵紀守法，珍惜自己手中的權力和自己光明的政治前途，而是徇私枉法、知法犯法，給國家、人民造成了巨大的損失，斷送了自己前程，毀滅了美好的家庭。由此可見，公共管理者具有良好的法律素質是何等的重要。（三）知識素質知識素質是指公共管理者做好本職工作所必須具備的基礎知識與專業(yè)知識。它是公共管理者做好工作的基礎條件。現(xiàn)代社會是信息爆炸的時代，是知識經濟的時代，知識的作用日趨重要。廣博的知識，合理的知識結構，獲取知識的能力，是公共管理者必備的基本條件。公共管理者的知識素質，是構成決策成功不可缺少的因素。心理學研究證明，人所具有的能力（一般能力和特殊能力）和他所掌握的知識、技能是相互聯(lián)系、相互制約的。一方面人們掌握知識和技能要以一定的能力為前提，能力制約著人們掌握知識、技能的快慢、深淺、難易和鞏固的程度；另一方面，知識的掌握又會導致能力的提高，促進能力的發(fā)展。哲學家弗蘭西斯?培根說過：“讀史使人明智，讀詩使人聰慧，算術使人周密，哲理使人深刻，倫理學使人有修養(yǎng)，邏輯修辭使人善辯。總之，知識能塑造人的性格”。知識面越廣，思路就開闊，思維就越敏捷，見解就越深刻，看問題就越全面，管理的能力和水平就會提高越快。知識素質是公共管理者智慧的源泉，是管理才能的基礎，是公共管理者創(chuàng)新能力的根本保證。公共管理者應該具有合理的知識結構，掌握以下幾方面的知識：1、基礎知識基礎知識，是公共管理者知識結構的第一層級，是公共管理者必須具備的基本知識，也是從事管理工作的前提條件。人們通常所說的公共管理者的知識面應當寬一些、基本功應當扎實一些，主要就是指基礎知識這個層面。一個合格的公共管理者，必須要有扎實的基礎知識?；A知識的面很廣，需要學習和掌握的知識很多，但就管理工作的實際需要來看，應當著重掌握以下知識：一是科學文化知識?？茖W文化知識是基礎知識的基礎，也是其他任何知識的根基。公共管理者要有一定的科學文化知識，如語文、數學、歷史、地理、生物、化學、自然、哲學、邏輯學等知識。這些知識一方面有助于形成正確的世界觀和人生觀，另一方面又可以培養(yǎng)和提高管理者的能力。二是社會科學理論知識。認真學習社會科學理論知識，不僅是公共管理者的重要職責和任務，也是全面提高公共管理者素質和能力的有效途徑。社會科學揭示了人類社會的普遍規(guī)律和本質，指明了社會發(fā)展的本質和方向，它是搞好管理工作和其他一切工作的指導思想和理論基礎。三是政策法規(guī)知識。政策法規(guī)知識，主要包括黨的路線、方針和政策，國家的憲法、法規(guī)和各種規(guī)章制度。政策法規(guī)知識，對于公共管理者來說有著特別重要的意義。眾所周知，政策是公共管理者進行工作的主要依據，公共管理者水平的高低、業(yè)務能力的大小、除了其它諸多因素之外，在很大程度上取決于他的政策水平。強調公共管理者要有豐富的政治知識和較高的政策水平，既是政治上的需要，更是履行職責、做好工作的必備條件。另外，還應重視法律法規(guī)的學習，法律法規(guī)是黨的路線方針政策的國家意志化。當今社會是法制社會，我們正在建立的社會主義市場經濟首先是法制經濟，我們要建設的是法治國家，作為各項事業(yè)的管理者，首先就必須掌握國家的法律法規(guī)，增強法制意識。四是現(xiàn)代科學知識。學習和掌握現(xiàn)代科技知識，不僅能使公共管理者了解現(xiàn)代科學技術的發(fā)展狀況，豐富科技知識，提高科技素質，而且還可以加深對“科學技術是第一生產力”的認識和理解，重視和尊重人才，真正貫徹落實科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略，提高決策水平和領導藝術。五是社會主義市場經濟知識。這是社會主義經濟理論和基本知識。只有掌握社會主義市場經濟的基本知識，公共管理者才能夠在建設社會主義市場經濟的過程中，掌握市場經濟發(fā)展的規(guī)律，做好新時期經濟工作，并獲得工作的主動權。2、專業(yè)知識。專業(yè)知識，是公共管理者知識結構的核心和主體部分，也是區(qū)別于其它領域人才知識結構的主要標志，它是公共管理者必須具備的知識，也是從事管理工作的重要保證。沒有或者缺乏專業(yè)知識，公共管理者就無法工作，也就失去了從事管理工作的基本條件。專業(yè)知識的內容豐富，就管理工作的共性來說，公共管理者要精通包括經濟管理、行政管理、科技管理、人才學、領導科學、思想政治工作等專門知識?？梢赃@么說，公共管理者的專業(yè)知識越豐富、越扎實，管理能力就越強。作為公共管理者不能長期安于當外行，每一位公共管理者都應該具備必要的專業(yè)知識和專業(yè)技能，了解和掌握所在部門的性質、工作規(guī)律、發(fā)展方向，使自己成為一名內行的管理者。一般來說，公共管理者都應該接受正規(guī)專門學校的訓練，具有扎實的專業(yè)基礎知識和嫻熟的專業(yè)理論。實踐證明，外行管理適應不了工作的需要，甚至會帶來嚴重的失誤。公共管理者雖然并不一定要成為某一專業(yè)領域的專家，但是，他應當對自己所領導、管理領域的專業(yè)知識有較多的了解。不同行業(yè)、不同層次的公共管理者，應有不同的專業(yè)知識要求?，F(xiàn)在有一種誤解，認為對公共管理者專業(yè)化的要求僅僅只是一般的專業(yè)技術知識，如水利管理者只要有水利方面的專業(yè)知識，經濟管理者只要有經濟學方面的知識，這是不全面的。專業(yè)性知識還應該包括管理方面的專業(yè)知識，如管理學、人才學、決策學、領導學等方面的知識。領導是一種資源，并且是一種稀缺資源?？茖W的管理可以出效率、出效益?，F(xiàn)在人類正跨入知識經濟的時代，國際競爭，實際上主要是科學技術、人才和教育的競爭，歸根結底是領導能力和管理水平的競爭。歐洲國家把它們與美國的“技術差距”視為“領導差距”。無須諱言，改革開放以來我國經濟發(fā)展的速度相當快，但效率卻比較低，其主要原因之一是我們的管理落后，領導更落后。3、相關知識相關知識也叫輔助知識，它是公共管理者知識結構的一個重要組成部分。相關知識的內容極為豐富，公共管理者應該著重學習和掌握新學科知識、社會