內(nèi)容提要及關(guān)鍵詞土地問(wèn)題是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心和基礎(chǔ)，也是各級(jí)政府、農(nóng)村基層干部及農(nóng)民十分關(guān)注的焦點(diǎn)。在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，重要的是穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的前提下，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，積極引導(dǎo)農(nóng)民依法、合理、有序的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值同步增長(zhǎng)。但從當(dāng)前形勢(shì)分析，我們?nèi)悦鎸?duì)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、農(nóng)民增收難度加大的巨大壓力。如何解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，確保農(nóng)民人均純收入穩(wěn)定增加，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，成為擺在我們面前的一個(gè)研究性課題。本文試圖結(jié)合鳳凰鎮(zhèn)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際以及《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》

中具體相關(guān)規(guī)定，提出促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基本思路、原則和制度構(gòu)建。[關(guān)鍵詞]：集體所有制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題思考建議目錄一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念解析…………4二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式及在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用…………4（一）土地流轉(zhuǎn)的主要形式……………41、代耕代種………………42、股份經(jīng)營(yíng)………………53、大戶承包………………54、租賃開(kāi)發(fā)………………55、拍賣經(jīng)營(yíng)………………5（二）在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用………51、較好地解決了人地矛盾、勞地矛盾，維護(hù)了土地關(guān)系的穩(wěn)定，從而維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定………………52、促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增加……63、為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了土地資源的有效配置…………………64、促使一部分有技能、有經(jīng)濟(jì)頭腦的農(nóng)民，從事二、三產(chǎn)業(yè)，加快了城鎮(zhèn)化的步伐…………………………6三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題…………61、土地流轉(zhuǎn)身份上的限制………………62、土地流轉(zhuǎn)條件上的限制………………63、土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制………………7四、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議……………………7（一）遵循三大原則，尊重農(nóng)民利益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)……………71、“穩(wěn)制活田，三權(quán)分離”的原則……………………72、“依法、自愿、有償”原則…………73、“實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥”的原則……………………7（二）進(jìn)一步探索和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新……………81、完善法律條文，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)………82、大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制………………83、有效發(fā)揮政府和村集體的職能………84、建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度………85、為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境……………………8農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的思考與對(duì)策學(xué)員：土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，都屬于農(nóng)村集體所有。改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán){即生產(chǎn)權(quán)}從所有權(quán)中分離出來(lái)，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問(wèn)題，近年來(lái)尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，越來(lái)越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念解析土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益，也只有合理流動(dòng)才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬，這也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法和土地管理法立法中爭(zhēng)議最多的問(wèn)題之一。明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。產(chǎn)權(quán)就是社會(huì)全體或社會(huì)某一部分人或某個(gè)人擁有全部資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，市場(chǎng)機(jī)制就無(wú)法正常運(yùn)作。在現(xiàn)實(shí)生活中，因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地收益流失；或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題，都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大，為解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，有學(xué)者提出土地私有或干脆收歸國(guó)有，但無(wú)論從中國(guó)的或是發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史來(lái)看，這一變動(dòng)將付出巨大的社會(huì)成本。一旦農(nóng)民失去土地，得不到基本的生活醫(yī)療保障，進(jìn)而釀成難以解決的社會(huì)危機(jī)。在集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，多數(shù)農(nóng)民有最基本的生活保障。因此，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的只能是使用權(quán)，不能是所有權(quán)。誠(chéng)然，這并不表明目前的體制是沒(méi)有缺陷的，但我個(gè)人認(rèn)為就中國(guó)的國(guó)情和農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀來(lái)看，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制并對(duì)其加以完善更有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積極穩(wěn)妥地向前發(fā)展。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有一個(gè)重要前提就是必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源，我國(guó)人多地少，耕地面積極其有限，13億多人口的吃飯問(wèn)題始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地，必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的。上升到生態(tài)保護(hù)的高度上，只有把經(jīng)濟(jì)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)利益結(jié)合起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二、

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式及在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

（一）土地流轉(zhuǎn)的主要形式1、

代耕代種。這是在鳳凰鎮(zhèn)較為普遍的土地流轉(zhuǎn)形式。隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了大量轉(zhuǎn)移，部分人有了較為穩(wěn)定的收入，但這部分人中大都不愿失去土地承包權(quán)，農(nóng)村中的一句古話“千買賣、萬(wàn)買賣，不如農(nóng)村翻土塊”深深扎根在他們的腦海里。他們將自己的承包地委托給親朋好友或鄰居耕種，其代耕形式有季節(jié)性的，也有三、五年的，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項(xiàng)補(bǔ)貼一般都是由原承包戶享受，這樣既能保證耕地肥力不受影響，又可使外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，隨時(shí)收回土地自己耕種。像這種農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地的有2000多戶，7200余畝。

2、

股份經(jīng)營(yíng)。把土地資金技術(shù)作為股金參與流轉(zhuǎn)。該鎮(zhèn)石骨山村計(jì)劃將村集體所有和本村農(nóng)戶的300多畝土地（含荒山），與武漢一大老板共同開(kāi)發(fā)，主要發(fā)展旅游、休閑產(chǎn)業(yè)。村集體所有和本村農(nóng)戶以土地作價(jià)入股，目前該項(xiàng)目正在洽談之中。此項(xiàng)目建設(shè)成功后，村集體將每年增加收入20多萬(wàn)元，使合股農(nóng)戶戶均增加純收入6000余元，同時(shí)解決剩余勞力就業(yè)崗位100多個(gè)。武漢北斗集團(tuán)是山東商會(huì)會(huì)長(zhǎng)單位，該集團(tuán)為武漢資深地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)投資商之一，湖北盛龍工貿(mào)實(shí)業(yè)有限公司是一家集科、工、貿(mào)于一體的現(xiàn)代化企業(yè)，主要從事航天育種等業(yè)務(wù)。這兩大集團(tuán)共出資500萬(wàn)元，成立菲尼克斯農(nóng)業(yè)高科技發(fā)展有限公司，三叉路村以基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)有林果土地面積占股份15%，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。目前已栽種桃苗300多畝，栽培丹參60畝，栽培太空大豆100畝，栽培太空花生150畝，經(jīng)效益對(duì)比，擬在今年重點(diǎn)發(fā)展丹參生產(chǎn)，推廣農(nóng)戶種植600畝，現(xiàn)已購(gòu)置一批設(shè)備正在制造丹參茶葉。三叉路村采取武漢對(duì)口部位扶持投入和農(nóng)民投入相結(jié)合的方式，2008年至2009年共投資200多萬(wàn)元，建成占地100余畝的10只蛋雞園區(qū)，集孵化、養(yǎng)殖為一體，已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的璀璨明珠。項(xiàng)目全面投產(chǎn)后，每年可產(chǎn)蛋130萬(wàn)公斤以上，出售毛雞40萬(wàn)公斤以上，為周邊50多戶養(yǎng)雞專業(yè)戶提供可靠的雞苗來(lái)源。每年增加農(nóng)民收入250萬(wàn)元。目前是新洲區(qū)規(guī)范化、機(jī)械化程度最高的生態(tài)養(yǎng)殖園區(qū)之一。

3、大戶承包。對(duì)外出務(wù)工或從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，其自己不愿經(jīng)營(yíng)的承包土地，由集體組織出面協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)包給會(huì)經(jīng)營(yíng)、懂技術(shù)的農(nóng)戶承包開(kāi)發(fā)。余山村李金奎2008年承包村集體和農(nóng)戶的160多畝土地的油茶，通過(guò)深翻土層、除草及防止病蟲(chóng)害、配方施肥、抗旱排漬等精心撫育，現(xiàn)茶林長(zhǎng)勢(shì)喜人。去年被區(qū)、鎮(zhèn)授予種植大戶。目前，全鎮(zhèn)由大戶承包的土地有近1500余畝。

4、租賃開(kāi)發(fā)。這種在農(nóng)戶保留土地承包權(quán)的前提下，以租賃協(xié)議、合同的方式把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租給業(yè)主，從事綠色經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，農(nóng)戶（村集體）收取一定的租金，同時(shí)原承包戶還可以在新單位從事務(wù)工，獲得勞務(wù)收入。鳳凰以這種土地流轉(zhuǎn)方式為主。2008年，中糧集團(tuán)在鳳凰鎮(zhèn)，租賃所轄的陳添奇、朱伍峰、鳳凰寨3個(gè)村5個(gè)組的土地面積330畝，租期為30年。建設(shè)4萬(wàn)頭種豬養(yǎng)殖園區(qū)，經(jīng)過(guò)2年建設(shè)，目前第一期工程已完工，第二期工程正在建設(shè)之中，已完成投資300余萬(wàn)元。解決當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力120多人，同時(shí)還帶動(dòng)周邊600多戶農(nóng)民養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。武漢靈星集團(tuán)成立于2006年，注冊(cè)資金1500萬(wàn)元，是湖北省、武漢市的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企事業(yè)，也是新洲區(qū)禽業(yè)合作總社。該集團(tuán)通過(guò)流轉(zhuǎn)朱伍峰、石骨山、雷寨3個(gè)村4個(gè)組的土地400余畝，建立無(wú)公害蛋品加工基地和飼料加工基地。目前，該基地項(xiàng)目已引進(jìn)世界上最先進(jìn)的保潔蛋加工設(shè)備，年生產(chǎn)加工保潔蛋4.2萬(wàn)噸，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)收近億元，現(xiàn)正在進(jìn)行第三期建設(shè)階段。新鳳畜牧有限公司，2009年，在關(guān)圣村流轉(zhuǎn)土地160畝，興建10萬(wàn)頭養(yǎng)豬基地，通過(guò)生物發(fā)酵技術(shù)，將畜禽糞便進(jìn)行生物發(fā)酵后深加工成生物肥料，集養(yǎng)豬生產(chǎn)和肥料生產(chǎn)于一體，是一家環(huán)保農(nóng)業(yè)企業(yè)。目前道路、圍墻、豬舍已基本建成，可望今年下半年投入生產(chǎn)。如今，全鎮(zhèn)由業(yè)主租賃開(kāi)發(fā)的土地在1300畝左右。

5、拍賣經(jīng)營(yíng)。主要是對(duì)荒山、荒水（塘、庫(kù)、堰）等“四荒”資源公開(kāi)進(jìn)行拍賣。將土地使用權(quán)拍賣給經(jīng)營(yíng)者，使之獲得長(zhǎng)期擁有土地的穩(wěn)定感和權(quán)屬感，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的更大范圍的流動(dòng)和優(yōu)化組合，促進(jìn)了資金、技術(shù)和勞動(dòng)力的投入。劉灣村將村組集體所有的528.8畝荒山、水庫(kù)的土地使用權(quán)，采取公開(kāi)招標(biāo)的辦法，拍賣給一多此外來(lái)投資戶，用于開(kāi)發(fā)油茶產(chǎn)業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖。村組集體每年可增加收入2萬(wàn)多元，同時(shí)還帶動(dòng)周圍20多戶農(nóng)戶發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖。（二）在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

1、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，較好地解決了人地矛盾、勞地矛盾，維護(hù)了土地關(guān)系的穩(wěn)定，從而維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)既沒(méi)有務(wù)工經(jīng)商技能，又沒(méi)有向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移條件的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)使這部分農(nóng)民從中受益匪淺。余寨村一農(nóng)戶家有6口人，4個(gè)勞動(dòng)力，他家承包了三戶全家外出戶的6畝多土地，去年產(chǎn)糧14000多斤，糧價(jià)上漲后，他一次賣糧6000斤，收入4200多元，他高興地說(shuō)“做土地，現(xiàn)在真的是有搞頭了。”

2、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增加。據(jù)調(diào)查，全鎮(zhèn)全家外出戶占總農(nóng)戶的15%左右，他們承包的土地通過(guò)流轉(zhuǎn)，自己能夠安心去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，尋求新的發(fā)展門路，并且從中得到一定的土地租金；而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民多數(shù)是有種養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)戶，他們?nèi)蓖恋?、盼土地，土地流轉(zhuǎn)到他們的手里，實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置。農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了雙贏，促進(jìn)了農(nóng)民增收。

3、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了土地資源的有效配置。為引進(jìn)人才、資金、技術(shù)、管理提供了載體，推動(dòng)了城鄉(xiāng)要素的合理流動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。鳳凰鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)資源較為豐富，由于交通、資金、技術(shù)人才等原因過(guò)去發(fā)展緩慢，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)吸引了大批外地人才前來(lái)開(kāi)發(fā)，這樣既支持了龍頭企業(yè)的發(fā)展，又增加了農(nóng)民的收入。

4、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促使一部分有技能、有經(jīng)濟(jì)頭腦的農(nóng)民，離開(kāi)土地到集鎮(zhèn)去開(kāi)店辦廠，從事二、三產(chǎn)業(yè)，加快了城鎮(zhèn)化的步伐。近幾年，全鎮(zhèn)農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)投資1000多萬(wàn)元，購(gòu)房、做生意搞得紅紅火火。目前，全鎮(zhèn)到城里、集鎮(zhèn)搞二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民有2000多人，促進(jìn)了農(nóng)村城市化的發(fā)展。三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識(shí)落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和有效的管理機(jī)構(gòu)，加上我國(guó)幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足：1、土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意?！笨梢?jiàn)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓，對(duì)土地資源的合理配置制造了障礙。關(guān)于此點(diǎn)，學(xué)術(shù)界普遍存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體組織成員擁有的土地使用權(quán)，具有團(tuán)體內(nèi)部分配的性質(zhì)，因此它的轉(zhuǎn)讓對(duì)象通常以本集體成員為限。這種限制，實(shí)際上起著保護(hù)集體土地公有公用的作用；可以保護(hù)集體成員的利益和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)以及隨之而來(lái)的大范圍的人口流動(dòng)，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，有償設(shè)立的農(nóng)地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，法律應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓并不得以特約禁止。筆者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目標(biāo)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以效率為中心。目前我國(guó)農(nóng)村中各集體經(jīng)濟(jì)組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來(lái)越大，這與共同富裕的目標(biāo)相悖。同時(shí)，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調(diào)節(jié)，這不僅將對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，也會(huì)使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個(gè)個(gè)孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，與我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。2、土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來(lái)講，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意。有學(xué)者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”。既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營(yíng)人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這樣才符合私法自治的原則，也促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開(kāi)放性。當(dāng)前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多，正是因?yàn)檫@種對(duì)農(nóng)戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價(jià)強(qiáng)行“租用”農(nóng)戶承包地，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中與民爭(zhēng)利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。再者，如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制下這種限制情有可原的話，那隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，加之農(nóng)村土地稀缺性問(wèn)題的突顯，這種靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當(dāng)前農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多，那么這一部分人原來(lái)所承包的土地將無(wú)法由他們自己親自經(jīng)營(yíng)，如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的話，勢(shì)必造成資源的浪費(fèi)。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來(lái)重新統(tǒng)一安排的話，成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶之間的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)上設(shè)置了多重障礙，所以必須加以完善。3、土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制。隨著社會(huì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)權(quán)已有原來(lái)注重于對(duì)標(biāo)的物的現(xiàn)實(shí)支配的具體權(quán)利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r(jià)或獲取融資的價(jià)值權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能，這一點(diǎn)在有關(guān)學(xué)者提出的農(nóng)地他物權(quán)體系中已有包括。但我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)（《擔(dān)保法》第34條所列可得抵押的各項(xiàng)權(quán)利中無(wú)農(nóng)村土地承包權(quán)）。農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場(chǎng)，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整忽然規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)展等問(wèn)題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是有價(jià)值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認(rèn)同，既為物權(quán)，權(quán)利人享有處分權(quán)，則之為抵押純屬自然。當(dāng)然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)畢竟與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策息息相關(guān)，因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下，以土地使用權(quán)抵押貸款融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動(dòng)資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以次促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。四、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，但是從新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，離開(kāi)了土地流轉(zhuǎn)，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長(zhǎng)期形成的土地平均擁有、所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)械統(tǒng)一的模式明顯不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來(lái)。（一）遵循三大原則，尊重農(nóng)民利益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，目前，不少地方對(duì)土地法規(guī)、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認(rèn)為，憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于集體所有，對(duì)土地有全權(quán)支配，往往強(qiáng)化了集體土地的所有權(quán)，而侵犯了農(nóng)戶的土地承包權(quán)。所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)遵循以下三大原則：1、“穩(wěn)制活田，三權(quán)分離”的原則。在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，實(shí)行農(nóng)村農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者使用權(quán)的三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。審議稿第130條以法律條文的形式規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)的長(zhǎng)期歸屬，改變了以往僅政策性的提法，為農(nóng)民擁有的這項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利提供了法律依據(jù)。只有明確了土地承包權(quán)對(duì)農(nóng)民的法律意義，才能切實(shí)保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。2、“依法、自愿、有償”原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策，依法簽定合同；按國(guó)家規(guī)定交納稅金、承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿，不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價(jià)值規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)，實(shí)行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。3、“實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥”的原則。不論是從我國(guó)農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)加入WTO后的挑戰(zhàn)，還是從有利于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)而言，或是有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都具有重大而積極的意義。因此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其“牽一而發(fā)十”的高度關(guān)聯(lián)性，充分發(fā)揮好其蘊(yùn)涵的潛力。另一方面，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此必須根據(jù)客觀條件“量體裁衣”，不能盲目進(jìn)行、拔苗助長(zhǎng)，否則勢(shì)必事與愿違，帶來(lái)不良后果。（二）進(jìn)一步探索和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新1、完善法律條文，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。法律應(yīng)明卻規(guī)定所有權(quán)歸屬及對(duì)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障；對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問(wèn)題，通過(guò)調(diào)查研究加以規(guī)定；修改《擔(dān)保法》中對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定；指定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)[11].由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類的，以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，從而達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。對(duì)暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。2、大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。第二、培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。第三，建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過(guò)于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)有序管理。3、有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場(chǎng)的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點(diǎn)，尤其是我國(guó)農(nóng)村的土地市場(chǎng)還很落后。因此，一是政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過(guò)度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭(zhēng)利。三是加強(qiáng)宣傳力度，增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺(jué)。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必