察舉制與當代公務員選任

建立一支高素質的工作人員是深化行政體制改革的核心。那么,怎樣才能建立起一支高素質的公務員隊伍呢?當然可以從多方面著手進行,但把好入口關無疑是很關鍵的一步。選用什么樣的人,怎樣選用對公務員隊伍的整體素質起著基礎性的和根本性的作用。正因為如此,古今中外的統(tǒng)治者莫不重視官員的選任。漢是繼秦之后的一個版圖遼闊,幅員廣大,人口眾多的統(tǒng)一的中央集權制國家,它承前啟后,繼往開來,在中國歷史上留下了輝煌的一頁。漢承秦制,延續(xù)了四百多年,而沒有像秦那樣二世而亡,關鍵就在于它善于接受秦亡的教訓,主動改變了統(tǒng)治方向,選用并建立起一支高素質的官吏隊伍。分析并探討漢代的選人用人制度對我們今天不無借鑒作用。一、察舉制的確立在兩漢選官制度中占據(jù)主體地位的是察舉制。何謂察舉?就是考察后予以薦舉的意思。漢之察舉制,是由古之鄉(xiāng)舉里選演變而來的,它的形成、確立及其實施是在西漢文帝到武帝之間漸次形成的。據(jù)《漢書·文帝紀》,文帝二年(前178)詔“舉賢良方正能直言極諫者”,十五年(前165)又詔“諸侯王、公卿、郡守舉賢良能直言極諫者,上親策之,傅納以言”。這一般被認為是察舉制的發(fā)端,因為它已具備了察舉制的最基本的特征,諸如:1.皇帝下詔,指定舉薦科目;2.丞相、列侯、公卿及地方郡國按科目要求薦舉人才;3.皇帝親自對被舉者進行策問;4.據(jù)對策的高第下第不同,區(qū)別授官。察舉制度發(fā)展為一種比較完備的仕途,并得以真正確立其在兩漢選官制度中的主體地位,乃是武帝時的事情。據(jù)《漢書·武帝紀》載:“建元元年(前140)冬十月,詔丞相、御史、列侯、中二千、二千石、諸侯相舉賢良方正直言極諫之士。丞相綰奏:‘所舉賢良,或治申、商、韓非、蘇秦、張儀之言,亂國政,請皆罷’。奏可”。又“元光元年(前134)冬十一月,初令郡國舉孝廉各一人”。標志著察舉制正式確立,表現(xiàn)在:1.對于察舉人才的標準有了明確的新規(guī)定,即以儒術取士,“申、商、韓非、蘇秦、張儀之言”皆不在所取之列。2.察舉的范圍有所擴大。文帝時,察舉基本限于現(xiàn)任官吏的范圍,而武帝時則明顯超出此限。例如公孫弘第一次被察舉賢良,雖然年已花甲,卻是布衣之士,再被舉賢良,亦非現(xiàn)任官吏,故而史稱“公孫弘起徒步”。3.察舉的科目有所增加。除了文帝時已有的“賢良”之外,又增加了“孝廉”、“秀才”等科目。4.產(chǎn)生了歲舉性的科目,這也是最重要的。兩漢察舉最重要的歲舉孝廉一科,正是從武帝元光元年開始實行的,而且人數(shù)還有具體規(guī)定。這樣,察舉制以歲舉性科目的產(chǎn)生為標志,既標明它本身已發(fā)展為一種比較完備的仕進途徑,也表明它作為兩漢選官制度主體地位的確立。察舉制之所以在文帝、武帝時得以發(fā)端并確立,一方面是由于此時漢高祖所封的武力功臣已所剩無幾,官吏的新舊更替迫在眉睫;更重要的還是由于漢武帝實行“罷黜百家,獨尊儒術”,統(tǒng)治政策的改變,必然需要有一批能適應新的政策的人才脫穎而出。察舉制的確立,正是新的用人標準得以確立的標志。察舉制在實施之初進行得并不怎么順利。原因是漢承秦制,凡舉人不當者要承擔法律責任,故而各郡國對察舉人才并不積極,以至出現(xiàn)了“或至闔郡而不薦一人”的現(xiàn)象。于是武帝在元朔元年(前128)冬十一月下詔,要求“不舉薦,不奉詔,當以不敬論;不察廉,不勝任也,當免”,才使歲舉孝廉得以真正貫徹執(zhí)行。后又實行按口率歲舉之法,即“即郡國率二十萬口歲舉孝廉一人”,“不滿二十萬二歲一人,不滿十萬三歲一人”,說明察舉制日益嚴密化和規(guī)范化。二、察舉制的“運行”特征—察舉取士的標準及特點察舉制的確立,是漢武帝推行“罷黜百家,獨尊儒術”政策的重要措施之一,它的實施表明以儒為本的選官制度的正式確立,從此儒學成為兩漢選拔官員的重要標準之一。首先,體現(xiàn)在察舉制的確立上。察舉制在確立之初就明確表示它是以儒術取士,對于那些“治申、商、韓非、蘇秦、張儀之言者”,一律不在所取之列。這是從大的方面規(guī)定了察舉取士的方向。其次,從察舉的科目看,漢代察舉的科目主要有?？坪吞乜苾煞N,?？剖侵笟q舉性科目,包括孝廉、茂才、察廉、光祿四行四種;特科又分為常見特科和一般特科,常見特科包括賢良方正和賢良文學兩科,一般特科包括明經(jīng)、明法、至孝、有道、敦厚、尤異、治劇、勇猛知兵法、明陰陽災異等諸科。察舉的科目雖然繁多,但取士的標準無非是能力與德行兩種,且以德為更重。如孝廉即孝子廉史;茂才即秀才(西漢時茂才原為秀才,東漢時為避劉秀的諱才改為茂才的)。察廉即舉薦廉吏給予特殊的“勞賜”,帶有考課的性質;光祿四行,所謂“四行”,指質樸、敦厚、遜讓、有行者,之所以稱光祿四行,是指其舉主只限于光祿勛;賢良方正,是指德才兼?zhèn)湔叨?賢良文學,是指舉薦儒生,兩漢時“文學與儒是同一概念;明經(jīng),是通曉經(jīng)學,即儒家經(jīng)典;明法,是通曉律令文法;至孝,即孝子。兩漢統(tǒng)治者標榜“以孝治天下”,故察舉尤為重“孝”,除了歲舉孝廉外,還有“至孝”特舉;有道即是有道術之士;敦厚,即是悼厚、悼樸、敦樸之意,多是遇到日食、地震之類災異現(xiàn)象之后,帝王表示罪己之誠意,而采取的一種求賢措施;尤異,指官吏治績特別好;治劇,是指能治理老大難郡縣之意;勇猛知兵法,此科之舉多發(fā)生在兩漢王朝后期“災變不息,盜賊眾多”之時;明陰陽災異,此科之設與漢之讖諱迷信盛行有關。再次,從漢代本身確立的察舉標準看,其德能并重,以德取人的的特征更是表露無疑。漢代確立的察舉標準有四個:“一曰德行高妙,志節(jié)清白;二曰學通行修,經(jīng)中博士;三日明達法令,足以決疑,能按章覆問,文中御史;四日剛毅多略,遭事不惑,明足以決,材任三輔令;皆有孝悌廉公之行”。(《漢書·百官志下》)從詔文中可以看出,察舉注重被察舉者各方面的才能,而尤以德行為重,除了在第一條單列出以外,還專門說明有其他才能者,也須“皆有孝悌廉公之行”。漢代占統(tǒng)治地位的是儒家的意識形態(tài),故社會對德性的看法也多取儒家立場。取儒生的目的是“軌德立化”,適應儒家為政以德,教民以德,以及由恪守德義的君子賢人任官的思想,體現(xiàn)了一種在選官上“以德取人”的原則。由此可以看出,漢代察舉取士表現(xiàn)出幾個鮮明的特點:一是與官方的意識形態(tài)緊密結合,通過官吏的薦舉真正實現(xiàn)官方的意識形態(tài);二是德能兼顧,以德為重;三是注重人的整體素質,而不僅僅是某一方面的才能;四是對舉人不當者,須負一定的法律責任。雖然,察舉制在實施的過程中出現(xiàn)了許多問題,弄虛作假、沽名釣譽之事屢屢發(fā)生,以至于出現(xiàn)了“舉秀才,不知書;察孝廉,父別居。寒素潔白濁如泥,高第良將怯如雞”的現(xiàn)象(《抱樸子·審舉》),但察舉制的作用還是不應否認的。三、“察舉”制度的確立,是漢代官吏的精神保證察舉制的實施,選拔了大批德才兼?zhèn)涞娜迳M入官吏隊伍,對儒學的發(fā)展,儒家觀念的傳播起了不可磨滅的作用。首先,鞏固了漢帝國的意識形態(tài),使儒學由百家之一走向了真正的獨尊。據(jù)有的學者統(tǒng)計,在漢武帝時,有史傳的官員中,以儒生而擔任地方長官的約有12位,占總數(shù)的42%,而以軍功、治功或其他途徑擔任官員的則有16位,占58%。而到元成之后,儒生在官員中已占絕對優(yōu)勢,有史傳的30余位郡縣長官中,儒生約占80%以上,而且許多文化性的官職如師傅、博士、文學、太子舍人等,是非儒生莫屬,使是否了解、熟悉儒家經(jīng)典成為一個人能否成為官員的標準。兩漢之時,從武帝元光元年初令郡國舉孝廉,迄于獻帝劉協(xié)禪位曹丕的三百五十余年間,共舉孝廉約七萬四千余人,今可考見的約三百人。僅從其來源看,儒生占32.1%,州郡吏占24.85%,儒吏占1.25%,故官即曾入仕為官者占4.35%,處士即儒生之外不曾有公干者占25.15%(參看《秦漢仕進制度》,黃留珠,西北大學出版社1985年)。統(tǒng)計數(shù)字表明,西漢孝廉的個人資歷以儒者為最多,說明兩漢察舉出來的多為儒生。由此可以看出,察舉的實施使各地的儒者通過察舉這種形式源源不斷地進入漢王朝官吏的行列并使之逐步儒學化。儒術的獨尊,就是這樣以察舉為杠桿,一步一步地變?yōu)楝F(xiàn)實的。其次,促進了儒學的發(fā)展。儒學的發(fā)展是通過儒學傳播的制度化而實現(xiàn)的。察舉制是以儒家的原則作為選舉標準的,使儒學和權力同時就與利益有著直接的聯(lián)系渠道,使對于儒學的了解變成為改變現(xiàn)有生活方式的幾乎惟一的途徑,這深刻影響到儒學的傳播。儒學傳播的制度化是通過與教育結合而實現(xiàn)的。教育是人的社會化準備階段,而人的社會化是以如何在社會中獲得優(yōu)勢的生存位置為指標的。將儒學和權力與利益發(fā)生密切關系,成為強勢話語時,必然影響到教育制度,從而使將儒學作為教育的主要內(nèi)容,成為官學和私學的自覺選擇,使得儒學傳播的制度化體系自然而然地建立起來。當然,在儒學成為官方意識形態(tài)后,儒學本身的發(fā)展必然受制于政治,其走向便不能完全自己決定,這又限制了儒學本身的發(fā)展。對此,我們在此存而不論。儒家的政治思想就是“為政以德”,“注重教化”,“德主刑輔”。察舉制的確立及實施,使儒家的這種思想得以部分地實現(xiàn)。朝廷的官吏不僅擔負著管理社會的責任,還兼負著教化的責任。正是由于這些工作,使儒家的孝悌觀念深入中國的通俗文化,而這對于統(tǒng)一人們的思想,鞏固封建統(tǒng)治,增強人民的歸屬感,淳化社會風俗都起到了很好的作用。四、建立公務員高校招聘工作的制度基礎任何一種制度的確立都是建立在一定的社會基礎之上,并具有一定的主客觀條件,一旦確立,就會反過來對社會的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。漢代“罷黜百家、獨尊儒術”后,確立了以儒學為本的選官制度——察舉制,它的確立對于儒學的發(fā)展,儒學及儒生在社會上的地位及影響都產(chǎn)生了巨大的作用,并最終使儒學由百家之一走向真正的獨尊,奠定了儒學在中國傳統(tǒng)文化中的主干地位,確立了中華民族精神的思想基礎。之所以如此,是由于官員在社會上處于一個特殊的地位,形成了一個特殊的階層。他們手中掌握著一定的權力和大部分的社會資源,自然而然地成為老百姓學習和看齊的目標,所謂“上有所好,下必甚焉”,因此,他們的價值觀念、人生軌跡必然在社會上產(chǎn)生巨大的影響。而選官制度又直接影響著官員們的價值觀念和人生軌跡。漢代正是通過這樣的選官制度加強了儒學在社會上的地位,并最終使儒學真正成為帝國的意識形態(tài)。由此可見,我們要建立一個什么樣的社會,要在這個社會上倡導什么樣的價值觀念,選擇選官制度作為一個切入點,相信會取得良好的效果。我國自從上個世紀90年代實行公務員員制度以來,在公務員的選任上不斷摸索,特別是2007年《公務員錄用規(guī)定(試行)》的出臺,標志著在公務員的選任上已建立起了一套比較完備系統(tǒng)的制度,為選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬糯蛳铝肆己玫闹贫然A。從《公務員錄用規(guī)定(試行)》可以看出,我國在初任公務員的選拔中是非常注重被錄用對象的綜合素質的,如在報名資格中除國籍、年齡、文化程度外,還專門有品行、工作能力等方面的規(guī)定,在具體錄用時,明確規(guī)定要按照一定的程序進行,要“堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則,按照德才兼?zhèn)涞臉藴?采取考試與考察相結合的方法進行”(第3條),根據(jù)報考者的考試成績由高到低的順序確定考察人選(第24條),“考察內(nèi)容主要包括報考者的政治思想、道德品質、能力素質、學習和工作表現(xiàn)、遵紀守法、廉潔自律以及是否需要回避等方面的情況”(第26條)。從這些規(guī)定上看,我國的公務員錄用制度還是比較完備的,但是在具體實施中還存在著操作性不強、有些要點難以掌控等許多缺憾,導致了許多問題的出現(xiàn)。譬如,在報名資格中規(guī)定要具有良好的品行,但品行到底體現(xiàn)在什么地方,良好與否怎樣鑒定、怎樣判斷就不具有可操作性,導致在具體的錄用中往往更注重考試也就是筆試的成績,而相對忽視對道德品質、實際工作能力的考察。當然從另一層面上講,考試成績是最易掌控的公平,但僅以成績?nèi)∪?難免失之偏頗;再就是面試這一環(huán)節(jié)基本上都是由政府人事部門委托給各用人單位自己來執(zhí)行,因為邏輯上用人單位自身最清楚所需人員的具體要求,但在具體運用中,卻成了關系蔭庇的場所,雖然規(guī)定對于進入面試階段的人員要進行包括政治思想、道德品質、能力素質、學習和工作表現(xiàn)、遵紀守法、廉潔自律等方面的情況考察,但這種考察由于缺乏操作性很難深入下去,往往容易流于形式,使面試這一體現(xiàn)用人部門招考公務員科學性原則的程序變成了變相的“內(nèi)招”、拉“關系”的機會。鑒于此,為了能真正選拔到德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才,我們建議還應建立起《公務員錄用規(guī)定(試行)》的實施細則或相關的配套制度,加強具體實施中的可操作性,如對政治思想、道德品質、工作能力等方面的考察,最好是建立起一套基本的指標體系,其基本的原則應該高于對普通公民的要求,而且對于報考職位越高的人,標準要更為嚴格、細化,使考核真正起到作用,防止流于形式。在具體的考察中應堅持立體考核辦法,從多層次、多角度對應考者進行全面考核,盡可能了解應考者的真實情況。首先,對政治思想的考察,必須與當前我國的意識形態(tài)結合起來,與改革開放、社會主義市場經(jīng)濟的建設、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀等結合起來。在具體的考察中既要聽上級領導的反映,又要聽群眾和下級的反映,既要看他的歷史表現(xiàn),更要側重他的現(xiàn)實表現(xiàn),通過深入細致的考察和了解,廣泛聽取群眾和領導的意見,全面了解被考核者的情況,避免片面性,增加可信度。其次,對道德品質的考察要與社會主義、共產(chǎn)主義道德體系結合起來,大力弘揚社會主義社會的主流文化,建設和諧社會、小康社會,反對一切與社會主流文化不和諧的因素。道德品質的考察是最難把握的一個方面,在考察中除了傾聽周圍同事、領導的意見外,還可通過他所交往的人,他對待身邊的人包括父母家人及親朋好友的態(tài)度,平時的為人處世、對待工作的態(tài)度等來進行考察,通過這些