論憲法的合憲性

關(guān)于抽象行政行為的合法性，行政法學(xué)術(shù)界經(jīng)常關(guān)注1，而憲法問(wèn)題在公法學(xué)院基本上是空白。那么,抽象行政行為的合憲性與抽象行政行為的合法性究竟是不是同一的問(wèn)題呢?筆者認(rèn)為,二者存在理論上和實(shí)踐上的重大區(qū)別。從理論上講,合法性的涵義低于合憲性,因?yàn)?合法性的法本身就有一個(gè)合憲性的問(wèn)題,即是說(shuō),某一抽象行政行為是合法的,而其所合的法是與憲法不一致的,此時(shí)合法性就不能等同于合憲性。從實(shí)踐上分析,當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)依法行政中的法包括規(guī)章乃至于規(guī)范性文件時(shí)2,并沒(méi)有認(rèn)同依法行政中抽象行政行為的合憲性,而是將一定的抽象行政行為作為憲法的延伸物。正是由于抽象行政行為合法性與其合憲性存在巨大的差異,筆者認(rèn)為,有必要撇開(kāi)抽象行政行為的合法性而專(zhuān)門(mén)探討其合憲性問(wèn)題,本文將對(duì)這一問(wèn)題從理論和實(shí)踐兩方面予以闡釋,并企求引起學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的重視。一、抽象行政行為的理論分析抽象行政行為合法性的理論基礎(chǔ)反映在《中華人民共和國(guó)立法法》之中,該法第五十六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律,制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng);(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。”第七十一條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi),制定規(guī)章。部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。”第七十三條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng);(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。”這些條文對(duì)制定行政法規(guī)的行為和制定行政規(guī)章的行為及其合法性作了規(guī)定,基本上奠定了抽象行政行為合法性的理論基礎(chǔ)。依這些條文的規(guī)定,政府行政系統(tǒng)的抽象行政行為必須符合法律規(guī)定,其實(shí)體內(nèi)容是對(duì)法律或者上位法的延伸,若與上位法相悖就不能發(fā)生法律效力。其程序必須符合法定的規(guī)則,后來(lái)國(guó)務(wù)院制定了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》,以嚴(yán)格的程序規(guī)則控制了抽象行政行為制定的行為過(guò)程。上述表明,我國(guó)抽象行政行為合法性基本上形成了理論和實(shí)踐上的共識(shí),實(shí)體上的合法和程序上的合法是對(duì)抽象行政行為合法性的具體要求。然而,若從深層進(jìn)行分析,則發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)抽象行政行為的合法性的理論還十分淺薄,該淺薄性使我們?cè)趯?shí)踐上沒(méi)有能夠有效控制抽象行政行為沿著有利于行政法治化的目標(biāo)發(fā)展,筆者將這種淺薄性概括為下列方面:第一,抽象行政行為內(nèi)涵不確定的淺薄性。抽象行政行為在行政法學(xué)界首先是一個(gè)理論問(wèn)題,即學(xué)者們?cè)诶碚撋蠈?duì)存在于行政過(guò)程中的特定行政行為的概括,“所謂抽象行政行為是指行政主體對(duì)不特定行政相對(duì)人所作的行政行為”。行政主體對(duì)不特定的人或者不特定的事,在無(wú)特定對(duì)象的情況下所為的行為就是抽象行政行為。其次是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題,《行政訴訟法》第十二條在行政訴訟受案范圍的排除條款中將行政主體頒布或發(fā)布的“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”排除在受案范圍之外。在《立法法》頒行之前,這一規(guī)定就是有關(guān)抽象行政行為的基本法律規(guī)定或法律實(shí)務(wù)。上列理論和實(shí)踐中的抽象行政行為都存在非常大的不確定性。一方面,《立法法》規(guī)定的抽象行政行為只包括制定行政法規(guī)的行為和制定行政規(guī)章的行為,而行政系統(tǒng)頒布其他規(guī)范性文件的行為則被回避掉了。另一方面,在行政法實(shí)務(wù)中的抽象行政行為指較低層次的行政機(jī)關(guān)對(duì)不特定的行政相對(duì)人發(fā)布的行政規(guī)范性文件。抽象行政行為內(nèi)涵的不確定使其合法性難以捉摸,如行政規(guī)范性文件如果符合行政規(guī)章或者行政法規(guī)的規(guī)定究竟是不是合法性,如果是便必然導(dǎo)致此一抽象行政行為符合彼一抽象行政行為的要求便是合法的,顯然是一個(gè)存在悖論的命題。如果不是便違反了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于依法行政中的行政主體依據(jù)的行為規(guī)則3。抽象行政行為內(nèi)涵不確定便動(dòng)搖了抽象行政行為合法性的相關(guān)基礎(chǔ),而抽象行政行為合法性的命題也并不能從根本上解決這一悖論。第二,抽象行政行為依據(jù)不明確的淺薄性。我國(guó)法律文件中關(guān)于“合法行政”是這樣規(guī)定的:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行;沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定?！边@里提到的“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理”是一個(gè)范疇相對(duì)較大的概念,這個(gè)概念中的行政管理既包括以具體行政行為出現(xiàn)的行政管理,又包括以抽象行政行為出現(xiàn)的行政管理,即是說(shuō)抽象行政行為在這個(gè)行政管理概念的統(tǒng)攝之下。那么,抽象行政行為的合法性中的法源就成了疑問(wèn)。一個(gè)抽象行政行為究竟符合哪一個(gè)層次的行政法規(guī)定才叫合法,另外,哪個(gè)層次的抽象行政行為才必須強(qiáng)調(diào)實(shí)施過(guò)程中的合法性。這個(gè)規(guī)定中的法源包括法律、法規(guī)、規(guī)章,低于制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的抽象行政行為必須依規(guī)章以上的行政法文件作出是明確的。那么,制定行政規(guī)章或行政法規(guī)的行政主體是否也要依行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定而作出,這其中的依據(jù)顯然是不明確的。再則,從行政法的一般理論出發(fā),合法性中的法不應(yīng)當(dāng)是行政系統(tǒng)制定的行為規(guī)則,因?yàn)?行政系統(tǒng)只有在嚴(yán)格法律授權(quán)的情況下制定的行為規(guī)則才能夠稱(chēng)之為法,而其他的行為規(guī)則只能夠歸于抽象行政行為之中。目前,我國(guó)的理論實(shí)質(zhì)上認(rèn)可了抽象行政行為互為依據(jù)這一基本事實(shí),如果抽象行政行為能夠互為依據(jù),那么,抽象行政行為的依據(jù)必然會(huì)被陷于巨大的混亂之中。第三,抽象行政行為自身為法源的淺薄性。依戴西的理論,合法性應(yīng)當(dāng)是這樣一個(gè)概念:“對(duì)立法權(quán)的限制;反對(duì)濫用行政權(quán)力的保護(hù)措施;獲得法律的忠告、幫助和保護(hù)的大量的和平等的機(jī)會(huì);對(duì)個(gè)人和團(tuán)體各種權(quán)利和自由的正當(dāng)保護(hù);以及在法律面前人人平等。在超國(guó)家的和國(guó)際的社會(huì)中,法治指對(duì)不同社會(huì)的不同傳統(tǒng)、愿望和要求的承認(rèn),以及發(fā)展協(xié)調(diào)權(quán)利要求,解決爭(zhēng)端和沖突,消除暴力的方法。它不是強(qiáng)調(diào)政府要維護(hù)和執(zhí)行法律及秩序;而是說(shuō)政府本身要服從法律制度,而不能不顧法律或重新制定適應(yīng)本身利益的法律?！边@個(gè)概念說(shuō)明,合法性是對(duì)特定主體及其行為而言的,當(dāng)某一主體及其行為必須是合法的時(shí),其符合的法是由第三者制定的法而不是由該主體自己制定的法。如果該主體依自己的法而為某種行為就失去了合法性最為基本的涵義,而目前我國(guó)在強(qiáng)調(diào)抽象行政行為的合法性時(shí)在一定范疇上將抽象行政行為本身也視為法律淵源?！读⒎ǚā方o行政法規(guī)、規(guī)章冠以法的名稱(chēng)本身就認(rèn)可了其作為行為規(guī)則的屬性,當(dāng)《立法法》在為立法行為提供依據(jù)和行為規(guī)則時(shí)并沒(méi)有界定該法所提到的法的涵義,只是列舉了該法所提到的法的外延,根據(jù)這個(gè)外延我們有理由認(rèn)為行政系統(tǒng)制定的抽象行政行為本身就是法源之一種。而就是在行政法學(xué)界也基本上形成了共識(shí),筆者從目前國(guó)內(nèi)行政法教科書(shū)關(guān)于行政法淵源的講授中,發(fā)現(xiàn)學(xué)者們幾乎毫無(wú)例外地將行政法規(guī)、行政規(guī)章乃至于行政規(guī)范性文件視為行政法的淵源。進(jìn)一步講,抽象行政行為既是行政法的淵源又是其自身合法性的依據(jù),其中合法性理論之淺薄便無(wú)須證明了。對(duì)于抽象行政行為合法性理論的淺薄我們必須尋找一種出路,否則,我國(guó)依法行政便無(wú)從得到實(shí)現(xiàn),那么,如何解決目前我國(guó)抽象行政行為合法性的結(jié)構(gòu)性缺陷呢?筆者認(rèn)為確立抽象行政行為合憲性的理論框架和實(shí)踐框架便是非常好的出路。二、憲法學(xué)視野下的國(guó)家行政權(quán)與憲法的間接邏輯關(guān)系抽象行政行為的合憲性是指抽象行政行為符合憲法原則和憲法規(guī)則的特性。一則,抽象行政行為合憲性其中符合的法律構(gòu)成必須是憲法,而且僅僅是憲法,憲法之下的下位法是抽象行政行為合法性的標(biāo)的,但不能成為抽象行政行為合憲性的標(biāo)的。法與憲法是兩個(gè)范疇的東西,憲法是一個(gè)國(guó)家法律體系中的最高規(guī)范,在它之下的所有法律規(guī)則都存在合憲性的問(wèn)題。如果在講抽象行政行為的合法性時(shí),我們實(shí)質(zhì)上經(jīng)過(guò)了一個(gè)由合法性向合憲性的轉(zhuǎn)換過(guò)程,這樣的轉(zhuǎn)換實(shí)質(zhì)上降低了抽象行政行為在一個(gè)憲政國(guó)家的規(guī)制力度,因此,我們認(rèn)為在一個(gè)憲政民主國(guó)家強(qiáng)調(diào)抽象行政行為的合憲性比強(qiáng)調(diào)抽象行政行為的合法性來(lái)得更加實(shí)惠4。二則,抽象行政行為合憲性確認(rèn)了憲法與國(guó)家政權(quán)之間相對(duì)直接的邏輯關(guān)系。憲法與國(guó)家政權(quán)之間究竟建立一種較為間接的邏輯關(guān)系好,還是建立一種較為直接的邏輯關(guān)系好?對(duì)于這個(gè)問(wèn)題理論界并沒(méi)有學(xué)者明確提出來(lái),然而,從憲法的基本功能出發(fā),筆者認(rèn)為,憲法與國(guó)家政權(quán)的直接邏輯關(guān)系要比間接邏輯關(guān)系更為可取。之所以這樣說(shuō),是因?yàn)閼椃ǔ舜_立國(guó)家政權(quán)體系與人民的基本關(guān)系外,還須明確國(guó)家權(quán)力之間的分配規(guī)則,即必須對(duì)諸種國(guó)家權(quán)力的行使方式等作出具體規(guī)定,這種具體規(guī)定必須反映在諸種國(guó)家權(quán)力直接的合憲性方面,而不是間接的合憲性方面。抽象行政行為的合法性即便是一個(gè)正常的命題,也僅僅確立了國(guó)家行政權(quán)與憲法的間接邏輯關(guān)系。我們?nèi)绻軌蜻x擇確立憲法與國(guó)家政權(quán)直接的邏輯關(guān)系的話(huà),那么,我們就應(yīng)當(dāng)突出其直接關(guān)系的特性,而不一定通過(guò)間接形式轉(zhuǎn)換之。三則,抽象行政行為合憲性是將抽象行政行為作為一個(gè)整體事物來(lái)看待的,而沒(méi)有在抽象行政行為之間制造分裂,而這一點(diǎn)在抽象行政行為合法性的概念之下是做不到的。我們知道,目前我國(guó)在強(qiáng)調(diào)抽象行政行為合法性時(shí)是將較低層次的抽象行政行為與較高層次的抽象行政行為予以區(qū)分的,更為可怕的是較高層次的抽象行政行為本身成了合法性中的法源,而只有較低層次的抽象行政行為才具有合法性問(wèn)題。我們認(rèn)為,在憲政制度中,抽象行政行為面對(duì)于憲法和憲政制度應(yīng)當(dāng)是以一個(gè)特定而具體的事物出現(xiàn),不應(yīng)是此一抽象行政行為合乎憲政制度,而彼一抽象行政行為能夠游離于憲政制度之外。上列三個(gè)方面是我們探討抽象行政行為合憲性的基本切入點(diǎn),從法理層面上講,抽象行政行為合憲性應(yīng)當(dāng)具備下列構(gòu)成要件:其一,抽象行政行為的概念必須有憲法上的定位。無(wú)論我們?nèi)绾慰创橄笮姓袨槎疾挥绊懫湓谝粐?guó)法治實(shí)踐中的客觀存在,具體地講,抽象行政行為是各國(guó)行政法治中的客觀實(shí)在,只是不同的國(guó)家對(duì)其采取了不同的憲法上或者法律上的方略而已。一些國(guó)家在其憲法制度中關(guān)于抽象行政行為有具體規(guī)定5,另一些國(guó)家則將抽象行政行為在憲法中作了冷處理,即將其與行政權(quán)放置在一起,怎樣處理行政權(quán)就怎樣處理抽象行政行為。《中華人民共和國(guó)憲法》關(guān)于抽象行政行為有兩個(gè)條文作了規(guī)定,一是憲法第八十九條第一項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律,“規(guī)定行政措施,發(fā)布決定和命令”;二是第一百零七條第一項(xiàng)規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)依照法律規(guī)定的管理權(quán)限“發(fā)布決定和命令”。依這兩個(gè)條文的規(guī)定,我國(guó)憲法已經(jīng)認(rèn)可了抽象行政行為在我國(guó)行政法治實(shí)踐中的存在,但沒(méi)有對(duì)抽象行政行為進(jìn)行定位。我們認(rèn)為抽象行政行為合憲性要求抽象行政行為必須在憲法上有概念上或者名稱(chēng)上的定位,即應(yīng)當(dāng)在憲法條文中對(duì)抽象行政行為作一個(gè)明確的定義,這是抽象行政行為合憲性的前提。依目前憲法的規(guī)定,制定行政法規(guī)、頒布行政措施、發(fā)布決定和命令等三種行為方式是抽象行政行為,顯然,這只是列舉了抽象行政行為的外延,而沒(méi)有界定其內(nèi)涵。正如上面我們指出的,抽象行政行為概念上的不確定是導(dǎo)致其合法性理論淺薄的重要原因。同樣道理,我們?cè)趹椃ㄖ袥](méi)有規(guī)定抽象行政行為的概念,其合憲性同樣無(wú)法進(jìn)行下一步的推演。其二,抽象行政行為的主體必須有憲法上的定位。行政行為主體理論在行政法學(xué)界似乎是一個(gè)相對(duì)完善的理論,凡能夠以自己的名義對(duì)外作出行政行為的主體就是行政主體,而作為一個(gè)行政主體便能夠?qū)嵤┬姓袨?特定的主體對(duì)應(yīng)特定的行政行為,而特定的行政行為由特定的行政主體作出,這些具有原理性的問(wèn)題在行政法學(xué)界是十分清楚的。然而,抽象行政行為的主體問(wèn)題并沒(méi)有被明確化。一方面,是不是所有的行政主體都能夠?qū)嵤┏橄笮姓袨榈膯?wèn)題沒(méi)有明確,另一方面,何種類(lèi)型的行政主體實(shí)施何種形式的抽象行政行為亦不十分明確?？傊?抽象行政行為的主體是否有行政主體理論和概念之外的其他限制等并沒(méi)有得到澄清,而且十分混亂。依目前的法律規(guī)定,似乎只有有權(quán)制定規(guī)章以上的行政主體才是抽象行政行為的主體,其他行政主體只是具體行政行為的主體,這從《立法法》中可以得到證明。我們認(rèn)為,抽象行政行為的合憲性必須包括抽象行政主體資格的合憲性問(wèn)題。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,將政府規(guī)章納入司法審查的范疇之中,其理論前提是在憲法上認(rèn)可規(guī)章制定主體的抽象行政行為資格。目前憲法僅僅規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的抽象行政行為主體資格,而其他能夠作出抽象行政行為的主體資格并無(wú)憲法上的依據(jù),即憲法并沒(méi)有給相當(dāng)一部分抽象行政行為主體進(jìn)行資格上的定位。但是,在行政法治實(shí)踐中,似乎只要具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)都有發(fā)布或?qū)嵤┏橄笮姓袨榈臋?quán)力或權(quán)利6。我國(guó)現(xiàn)行憲法在諸多遺留問(wèn)題的解決上采取了增設(shè)修正案的方法,我們認(rèn)為可以在憲法中有一條這樣的修正案,以使抽象行政行為主體具有憲法上的名分。其三,抽象行政行為的職權(quán)范疇必須有憲法上的定位。行政行為是行政主體在履行行政管理職能中行為過(guò)程的末梢,或者說(shuō)行政行為在實(shí)踐中雖然與行政相對(duì)人的權(quán)益直接發(fā)生聯(lián)系,甚至通過(guò)它改變行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)格局,但行為本身是在職權(quán)的驅(qū)使下所為之的,沒(méi)有相關(guān)職權(quán)的驅(qū)使無(wú)論抽象行政行為還是具體行政行為都難以存在和成立。正因?yàn)槿绱?《中華人民共和國(guó)憲法》在對(duì)行政系統(tǒng)的行為方式進(jìn)行規(guī)范時(shí)是從職權(quán)的角度展開(kāi)的。例如,關(guān)于國(guó)務(wù)院頒布抽象行政行為的規(guī)定是在就國(guó)務(wù)院職權(quán)進(jìn)行規(guī)定時(shí)提到的,關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府發(fā)布決定和命令的抽象行政行為的規(guī)定也是在對(duì)其職權(quán)規(guī)定時(shí)提到的。此點(diǎn)表明我國(guó)憲法在立法技術(shù)上已經(jīng)注意到了行為與職權(quán)的關(guān)系。遺憾的是憲法沒(méi)有將這一基本理論在對(duì)抽象行政行為的全面規(guī)定中體現(xiàn)出來(lái),即沒(méi)有指出抽象行政行為實(shí)施的具體的職權(quán)依據(jù)。而后來(lái)制定的一系列行政法文件在規(guī)定抽象行政行為的合法性時(shí)也沒(méi)有能夠從職權(quán)演繹抽象行政行為?；谶@樣的事實(shí),我們認(rèn)為,抽象行政行為的合憲性必須在憲法中以限制職權(quán)的方式限制抽象行政行為的適用范圍和類(lèi)型。我們注意到,羅爾斯在其《正義論》一書(shū)中還意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的重要性,他指出:“如果法律秩序是一個(gè)對(duì)理性人提出來(lái)的公開(kāi)規(guī)則體系,我們就能解釋與法治相聯(lián)系的正義準(zhǔn)則。它們是這樣一些準(zhǔn)則:任何充分體現(xiàn)了一種法律體系觀念的規(guī)范體系都要遵循它們。當(dāng)然,這不是說(shuō)現(xiàn)存的法規(guī)在所有情況下都必然滿(mǎn)足這些準(zhǔn)則。倒不如說(shuō),這些準(zhǔn)則來(lái)自這樣一種理想觀念,即人們指望各種法規(guī)至少在大部分情況下接近于這一理想觀念。如果對(duì)作為規(guī)則的正義的偏離十分普遍,那么就可能產(chǎn)生一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題:即一個(gè)法律體系是否還是作為一系列旨在推進(jìn)獨(dú)裁者利益或仁慈君主的理想的特殊法則的對(duì)立面而存在的?！辈贿^(guò),羅爾斯將職權(quán)寓于一定的法律秩序之中,通過(guò)法律秩序給政府系統(tǒng)及其相關(guān)主體的職權(quán)確定范圍,再通過(guò)職權(quán)演繹相關(guān)的行為。我國(guó)憲法在規(guī)定主要的行政主體即各級(jí)人民政府的職權(quán)時(shí)采取了相對(duì)細(xì)致的處理方式,而在規(guī)定其他行政主體的職權(quán)時(shí)卻基本上采取了相對(duì)寬泛或者說(shuō)相對(duì)概括的處理方式,正是此種概括的處理方式使抽象行政行為在一定程度上處在至少是憲法的真空地帶中。三、《立法法》沒(méi)有抽象行政行為抽象行政行為的合憲性具有法理論上的構(gòu)成要件,這些構(gòu)成要件為我們提供抽象行政行為合憲性的思考進(jìn)路。然而,深而論之,抽象行政行為的合憲性并不應(yīng)單單是一個(gè)行政法治理論問(wèn)題,更為重要的是它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)制度范疇的問(wèn)題。這個(gè)制度范疇在目前情況下只在我國(guó)憲法中得到了部分體現(xiàn),而沒(méi)有得到完全體現(xiàn)。之所以這樣說(shuō)是因?yàn)槲覈?guó)憲法還沒(méi)有一套完善的關(guān)于抽象行政行為及其合憲性的制度框架。我們知道,我國(guó)憲法有行政權(quán)范疇的規(guī)定,有行政權(quán)行使的機(jī)構(gòu)體系的規(guī)定,有行政權(quán)與立法權(quán)一般關(guān)系的規(guī)定,這些規(guī)定基本上解決了行政權(quán)的重大問(wèn)題,解決了行政權(quán)的價(jià)值問(wèn)題,但沒(méi)有解決行政權(quán)控制中的一些技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)然,我們可以說(shuō)行政權(quán)控制的技術(shù)問(wèn)題留給下位法解決更為妥當(dāng),但是,無(wú)論如何作為根本法的憲法不能回避行政權(quán)控制中的一些較大范疇的技術(shù)問(wèn)題,確立抽象行政行為合憲性的基本制度就是一個(gè)在憲法中不可以回避的問(wèn)題,這個(gè)問(wèn)題的技術(shù)屬性并不影響它本身的重要性。應(yīng)當(dāng)指出,立法可以有一個(gè)關(guān)于抽象行政行為合憲性制度的基本導(dǎo)向,而將具體的技術(shù)細(xì)節(jié)留給下位法去解決。如果立法沒(méi)有這樣一個(gè)導(dǎo)向,下位法即便要解決這一問(wèn)題,仍然不會(huì)找到理想的路徑,2000年制定的《立法法》實(shí)質(zhì)上就提供了這樣一個(gè)例證。具體地講,由于《立法法》沒(méi)有抽象行政行為合憲性的制度框架,《立法法》只能就法律保留原則的內(nèi)涵予以強(qiáng)調(diào),通過(guò)法律保留原則便可以使行政系統(tǒng)在制定行為規(guī)則時(shí)避免搶占立法機(jī)關(guān)的地盤(pán),但這一原則并沒(méi)有使抽象行政行為的合憲性得到具體的制度上的支撐。那么,在我們領(lǐng)會(huì)了抽象行政行為合憲性的理論體系之后,我們便可以探討有關(guān)抽象行政行為合憲性的基本制度構(gòu)造。(一)抽象行政行為具有合憲性上面我們已經(jīng)指出,當(dāng)我們探討抽象行政行為合憲性時(shí)是將抽象行政行為作為一個(gè)整體事物來(lái)看待的,目前我國(guó)法律關(guān)于抽象行政行為的規(guī)定是分散的,這種分散性割裂了抽象行政行為的內(nèi)在聯(lián)系性。例如,《立法法》一定程度上具有規(guī)范抽象行政行為的功能,甚至有學(xué)者將其作為該法的制定基礎(chǔ)之一7。該法的這個(gè)立法動(dòng)機(jī)并沒(méi)有在該法的整體格局中得到體現(xiàn),因?yàn)樵摲ㄌ岬降某橄笮姓袨橹皇浅橄笮姓袨橹械臉O小一部分,規(guī)章以下的抽象行政行為被完全割除出去了。由于《立法法》沒(méi)有規(guī)制規(guī)章以下的抽象行政行為,便導(dǎo)致該法頒行以后一些政府機(jī)關(guān)為了規(guī)避《立法法》便將本該制定為規(guī)章的東西,制定為行政規(guī)范性文件,以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)便不受《立法法》的控制。因此,確立抽象行政行為合憲性的制度,必須在我國(guó)建立抽象行政行為的行為體系,我們可以在抽象行政行為內(nèi)部有層次上、結(jié)構(gòu)上、位次上的區(qū)分,但就抽象行政行為本身而論是一個(gè)體系,是一個(gè)行為方式的整體,賦予這個(gè)整體以一個(gè)單一的屬性,不論哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)頒布的抽象行政行為在憲法面前都是平等的。不僅低層次的抽象行政行為要有合憲性,而且較高層次的抽象行政行為同樣應(yīng)當(dāng)具有合憲性。在我國(guó)法律制度中,一般規(guī)定行政法規(guī)依憲法而制定,而沒(méi)有規(guī)定規(guī)章乃至于規(guī)章以下的規(guī)范性文件依憲法而制定,之所以不這樣提主要原因在于人們認(rèn)為這些低層次的抽象行政行為,依上位規(guī)則為之便可,而無(wú)須從憲法尋找依據(jù)。我們認(rèn)為,這個(gè)論點(diǎn)是不正確的,我們知道,憲法司法化的理念在我國(guó)已為人們普遍接受8,在憲法司法化之下,一些個(gè)案都可以從憲法尋找依據(jù),那么,作為一個(gè)具有普遍拘束力的抽象行政行為就沒(méi)有理由不從憲法尋找依據(jù)。抽象行政行為的體系性是其合憲性制度構(gòu)設(shè)的前提條件。(二)《立法法》的構(gòu)造《立法法》第一條規(guī)定:“為了規(guī)范立法活動(dòng),健全國(guó)家立法制度,建立和完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,保障和發(fā)展社會(huì)主義民主,推進(jìn)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,根據(jù)憲法,制定本法?！钡诙l規(guī)定:“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止,適用本法。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止,依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@兩個(gè)條文所處理的是我國(guó)有關(guān)法律的制定、有關(guān)抽象行政行為的頒行與憲法、法律之間的關(guān)系問(wèn)題。該規(guī)定非常清晰地表明了這一邏輯關(guān)系,即由于《立法法》是依憲法制定的,而其他的法律和抽象行政行為必須依《立法法》的規(guī)定而為之。進(jìn)一步的推論便是,一個(gè)法律或抽象行政行為若符合《立法法》的規(guī)定同時(shí)也符合憲法的規(guī)定。我們認(rèn)為,這一邏輯推論存在巨大問(wèn)題,一方面,它刻畫(huà)了其他法律、抽象行政行為與憲法的直接關(guān)系,另一方面,它將《立法法》置于了憲法性法律的地位。實(shí)質(zhì)上,上列兩個(gè)方面都是不正確的,因?yàn)槠渌魏畏?、抽象行政行為都必須與憲法有一種直接的邏輯關(guān)聯(lián),憲法雖然是根本法,但這個(gè)根本法并不意味著其是被置之高閣的可望而不可及的典則。同時(shí),《立法法》在絕大多數(shù)情況下只是一個(gè)立法行為和抽象行政行為的程序規(guī)則,并沒(méi)有多少實(shí)體內(nèi)容。憲法中的實(shí)體內(nèi)容要比《立法法》多出許多倍,因此,應(yīng)當(dāng)建立抽象行政行為與憲法的直接關(guān)系,而不應(yīng)當(dāng)使二者的關(guān)系間接化?！读⒎ǚā纺壳皟H僅對(duì)制定行政法規(guī)的抽象行政行為和制定規(guī)章的抽象行政行為作了規(guī)定,而沒(méi)有對(duì)其他抽象行政行為作出規(guī)定,這是一個(gè)不小的缺陷。還有一點(diǎn)必須指出,《立法法》對(duì)于違法立法沒(méi)有制定制裁條款,同樣道理,對(duì)于違法頒行抽象行政行為的主體沒(méi)有責(zé)任追究條款,這些都是該法需要完善的地方。我們認(rèn)為,通過(guò)《立法法》建構(gòu)抽象行政行為合憲性的制度是比較節(jié)省成本的一個(gè)選擇?；诖?筆者建議對(duì)2000年頒行的《立法法》進(jìn)行適當(dāng)修改,在其中確立抽象行政行為合憲性的制度。(三)抽象行政行為的程序規(guī)則抽象行政行為的程序應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為作為一個(gè)整體來(lái)規(guī)定,還是對(duì)不同的抽象行政行為制定不同的程序規(guī)則向來(lái)就是頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于如果選擇抽象行政行為合法而非合憲的理念,抽象行政行為的程序規(guī)則就應(yīng)當(dāng)分而制定,因?yàn)槌橄笮姓袨樵谶@種情況下已被分解于法治之中。我國(guó)顯然選擇的是這一路徑,例如,我國(guó)在2000年制定了《立法法》對(duì)有關(guān)抽象行政行為的程序規(guī)則作了大體的規(guī)定之后,2001年又先后制定了《行