公共管理學(xué)主講劉健西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育系列課程1第一章公共管理導(dǎo)論公共管理〔〕作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，開展于20世紀(jì)70年代以后。在政府治理研究領(lǐng)域，公共管理的出現(xiàn)，是伴隨著對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)典范的挑戰(zhàn)而來的。在實(shí)踐方面，自20世紀(jì)80年代以來，政府再造推動(dòng)的新公共管理〔〕運(yùn)動(dòng)風(fēng)行全球。這股改革浪潮以及伴隨而生的許多思想和觀點(diǎn)，極大地?cái)U(kuò)充和豐富了公共管理的理論。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)資源，廣泛運(yùn)用政治、法律、管理、經(jīng)濟(jì)等方法，強(qiáng)化政府的治理能力，從而到達(dá)提高政府績效和效勞品質(zhì)的目的。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。2公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科和學(xué)派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務(wù)所需的知識(shí)、機(jī)能與策略。作為一門學(xué)科，它以公共管理者作為教學(xué)和研究的對(duì)象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性；作為一門學(xué)科，它具有多學(xué)科交叉性。

目前，公共管理的研究有兩種主要途徑：公共政策途徑〔簡(jiǎn)稱Ｐ途徑〕和企業(yè)管理途徑〔簡(jiǎn)稱Ｂ途徑〕。兩種途徑的研究有不同的差異。

新公共管理是當(dāng)代政府改革過程中出現(xiàn)的一種思潮，在很大程度上是當(dāng)代行政改革的代名詞。它以新古典經(jīng)濟(jì)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇為其理論根底，其核心理念是在公共管理中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。3公共部門管理與私人部門管理有相似性，但也有本質(zhì)差異。二者的差異主要表現(xiàn)在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場(chǎng)、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性等多個(gè)方面。

公共管理在現(xiàn)今面臨著許多新的挑戰(zhàn)，如秩序的維護(hù)、民主價(jià)值的維護(hù)、平衡政府與市場(chǎng)作用、回應(yīng)全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。4第一節(jié)公共管理的意義公共管理的含義反映了人們?cè)诓煌瑫r(shí)期對(duì)它的理解，這有助于我們理解公共管理的性質(zhì)和范圍。依時(shí)間的先后，人們對(duì)公共管理的理解主要有五種有代表性的觀點(diǎn)?！惨弧称と稹病澈涂巳R姆〔〕的觀點(diǎn)公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的標(biāo)準(zhǔn)取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家?！捕晨柹病澈蜌W爾曼〔〕的觀點(diǎn)他們認(rèn)為，公共管理是對(duì)行政的一般方面的學(xué)科間整合的研究，它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的方案、組織、協(xié)調(diào)、控制職能相融合。5卡爾森和歐爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點(diǎn)不同：〔１〕它包括一般管理的方案、組織、控制職能，以替代討論社會(huì)價(jià)值以及官僚與民主的沖突；〔２〕對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同的工具取向以替代公平、回應(yīng)或政治特色；〔３〕以對(duì)中層管理者的使用關(guān)注，以取代政治或政策精英的觀點(diǎn)；〔４〕傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；〔５〕像關(guān)注組織內(nèi)部運(yùn)作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境，而不是過分關(guān)注法律、制度和政治過程；〔６〕與科學(xué)管理傳統(tǒng)的強(qiáng)有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學(xué)或社會(huì)學(xué)緊密關(guān)聯(lián)。6〔三〕奧托〔〕、海蒂〔〕和沙夫里茨〔〕的觀點(diǎn)公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一局部，綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法和藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)那么的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。〔四〕波茲曼〔〕與史陶斯曼〔〕的觀點(diǎn)公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大局部管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理的游戲規(guī)那么就會(huì)改變。在他們看來，公共管理遠(yuǎn)比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關(guān)聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。7〔五〕休斯〔〕的觀點(diǎn)他認(rèn)為，與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是效勞公眾的活動(dòng)，公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策，公共行政關(guān)注程序，將政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)和機(jī)關(guān)管理；管理包括著行政，但同時(shí)意味著以最大化的效率實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)以及對(duì)結(jié)果的責(zé)任；公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不僅僅遵循知識(shí)，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。8〔六〕公共管理的含義和性質(zhì)綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，可以這樣去界定公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共效勞品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣闊領(lǐng)域的一個(gè)組成局部，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理的性質(zhì)在于：〔１〕成認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；〔２〕強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；〔３〕強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；〔４〕強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；〔５〕強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性；〔６〕既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；〔７〕以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；〔８〕將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。9第二節(jié)公共管理學(xué)的開展與研究途徑〔一〕公共管理的開展公共管理作為公共行政的一個(gè)新的領(lǐng)域，其產(chǎn)生與開展，正如波茲曼〔〕所言：與公共行政或官僚理論的起源相比，更為模糊不清。有學(xué)者認(rèn)為，公共管理最早可追溯到威爾遜1887年所發(fā)表的?行政之研究?，在這一經(jīng)典著作中，他便呼吁建立一種新式的行政科學(xué)，使政府的運(yùn)作能如企業(yè)經(jīng)營般的流暢。公共管理這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代。30年代末期，行政學(xué)者古利克〔〕為推動(dòng)當(dāng)時(shí)的行政改革，主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。嚴(yán)格來說，公共管理作為一個(gè)研究領(lǐng)域，正式產(chǎn)生是在20世紀(jì)70-80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學(xué)科開展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)背景。10１．公共管理開展之學(xué)科背景從1887年威爾遜的?行政之研究?發(fā)表后，公共管理學(xué)便成為了一門獨(dú)立的學(xué)科。公共行政學(xué)的開展，以行政學(xué)家亨利〔〕的觀點(diǎn)，經(jīng)歷了不同時(shí)期的典范變遷。第一階段：政治與行政二分法〔1900-1926〕。主要代表學(xué)者有古德諾和懷特。公共行政在這一階段，關(guān)注的是研究如何有效運(yùn)用資源以執(zhí)行政策。第二階段：行政原那么〔1927-1937〕。在這個(gè)階段，許多學(xué)者關(guān)注建構(gòu)“行政原那么〞。魏勞畢于1929年出版了?公共行政的原那么?，特別強(qiáng)調(diào)有一些科學(xué)的行政原那么存在，這些原那么可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學(xué)會(huì)如何應(yīng)用這些原那么就可以成為專家，這些原那么可以不考慮環(huán)境因素而適用于任何地方。第三階段：公共行政即政治學(xué)。這一時(shí)期，公共行政開始向政治學(xué)回歸。然而這時(shí)期的公共行政以建立標(biāo)準(zhǔn)理論為目的，為知識(shí)而追求知識(shí)，對(duì)改進(jìn)公共行政實(shí)務(wù)助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政〞，對(duì)公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。第四階段：公共行政即管理學(xué)。從1960年至70年代起，一局部行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で箝_展。11這一時(shí)期的公共行政是建立在這樣的根本假設(shè)根底之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；二是強(qiáng)調(diào)一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張師法企業(yè)，提高政府績效。這一階段將公共行政專項(xiàng)管理，為日后公共管理途徑的開展奠定了根底。然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。質(zhì)疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質(zhì)疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效。總之，公共行政即管理學(xué)的開展，形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識(shí)、機(jī)能、概念和工具，在引入政府部門運(yùn)用后便產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的情形。在這樣的背景下，有相當(dāng)一批的公共行政學(xué)者試圖將傳統(tǒng)公共行政的標(biāo)準(zhǔn)取向和一般管理的工具取向結(jié)合起來，開展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。12２．公共管理的時(shí)代背景公共管理的開展，除了學(xué)科開展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因。米諾古〔〕認(rèn)為三項(xiàng)壓力促進(jìn)了公共管理的興起：一是財(cái)政壓力，政府開支龐大，預(yù)算赤字無法消除；二是效勞品質(zhì)的壓力，公民對(duì)政府效勞的品質(zhì)提出更高的要求；三是意識(shí)形態(tài)的壓力，新右派意識(shí)形態(tài)占上風(fēng)。具體分析，導(dǎo)致公共管理興起的時(shí)代因素主要有以下幾個(gè)方面：〔1〕政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府的不滿。第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預(yù)和福利國家觀點(diǎn)的影響以及方案經(jīng)濟(jì)的影響，政府職能急劇擴(kuò)張，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會(huì)問題卻同樣層出不窮，因而引發(fā)了人民對(duì)政府治理能力的疑心，政府遭受到越來越多的批評(píng)。13〔２〕經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力。工業(yè)化國家向福利國家的開展，政府支出不斷增加，這對(duì)政府的財(cái)政構(gòu)成了巨大的壓力，同時(shí)，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力便成為一個(gè)可行的手段。〔３〕社會(huì)問題與政府不可治理性的增加。社會(huì)的進(jìn)步也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能確實(shí)力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。在此情況下，讓公共效勞回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)?！玻础承掠遗蓪W(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響。針對(duì)國家干預(yù)和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對(duì)此進(jìn)行不斷的抨擊，他們認(rèn)為政府失靈不亞于市場(chǎng)失靈，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場(chǎng)機(jī)制提供公共效勞。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。14〔二〕公共管理的研究途徑以及特質(zhì)依管理學(xué)家波茲曼〔〕的觀點(diǎn)，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑〔，簡(jiǎn)稱P途徑〕以及企業(yè)管理途徑〔，簡(jiǎn)稱B途徑〕。１．P途徑下的公共管理P途徑下的公共理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理研究源于20世紀(jì)70年代，在70年代，由于對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)開展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學(xué)院或課程。P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時(shí)他們特別強(qiáng)調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級(jí)行政主管的管理策略，因此相當(dāng)重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為根底的標(biāo)準(zhǔn)取向；研究方法上，大多采用個(gè)案研究法。15公共管理學(xué)家波茲曼〔〕認(rèn)為，公共政策取向的公共管理有三個(gè)根本共識(shí)：〔１〕視公共管理為政策分析互補(bǔ)之物；〔２〕在教學(xué)研究上十分重視個(gè)案研究，以從事實(shí)務(wù)工作者的經(jīng)驗(yàn)為素材；〔３〕以高層管理者為教學(xué)研究對(duì)象，致力于促進(jìn)此類人員與學(xué)界之間的溝通對(duì)話。２．B途徑下的公共管理B途徑下的公共管理研究也是始于20世紀(jì)70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，受此影響，一些學(xué)者開展起B(yǎng)途徑下的公共管理。B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：〔１〕前者之課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者那么依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；〔２〕前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者那么特別重視公共組織的特殊性；〔３〕前者企圖與公共行政合流，后者那么想要擺脫公共行政，從而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域；〔４〕前者重視策略與組織間的管理，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問題；后者那么強(qiáng)調(diào)政策與政治問題；〔５〕前者主張采用量化分析，后者那么采用個(gè)案研究法。16(三〕公共管理學(xué)的特點(diǎn)1．波茲曼的觀點(diǎn)為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點(diǎn)，美國雪城大學(xué)〔〕舉辦了“全國公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)〞，并于1993年出版了?公共管理：迄今最正確文集?一書。波茲曼整合會(huì)議的觀點(diǎn)，認(rèn)為公共管理具有以下特征：〔１〕以公共管理者為教學(xué)研究中心，重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從成功的管理經(jīng)驗(yàn)與個(gè)案中提取管理處方；〔２〕重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關(guān)注外部政治因素對(duì)公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動(dòng)與關(guān)聯(lián)；〔３〕不僅關(guān)注管理過程的設(shè)計(jì)與研究，更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。17２．我國學(xué)者張成福的觀點(diǎn)〔１〕公共管理根本上是一個(gè)整合性的概念；〔２〕公共管理是將私人部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；〔３〕公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理的的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)；〔４〕公共管理不完全等同于“政府管理〞，而意味著一種新治理；〔５〕公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任；〔６〕公共管理是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域。18第三節(jié)公共管理的特質(zhì)以及與私人部門管理的區(qū)別公共管理有何特質(zhì)，即是說到底在哪些方面區(qū)別與私人部門的管理，這是一個(gè)一直有爭(zhēng)議的問題。從標(biāo)準(zhǔn)理論的角度來看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別以及聯(lián)系，對(duì)于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。從現(xiàn)實(shí)來看，公共部門與私人部門的界限盡管不是那么明晰，但是二者皆為整個(gè)社會(huì)不可或缺的組成局部，公域和私域往往是相連的和互動(dòng)的。但是以政府為核心的公共部門與企業(yè)管理畢竟是兩種不同類型的組織和實(shí)體，其組織性質(zhì)決定了二者之間存在著本質(zhì)的區(qū)別，反映在組織管理和運(yùn)作中，不可防止的出現(xiàn)差異?，F(xiàn)將二者的差異分析如下?！惨弧痴螜?quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威公共管理是一種活動(dòng)，這種活動(dòng)在本質(zhì)上是國家的活動(dòng)。公共管理不可防止的包括政治權(quán)威的作用〔也存在著非權(quán)威的作用〕。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認(rèn)為公共管理就是政治權(quán)威的管理，這說明了公共管理的本質(zhì)。政府雖然是公共效勞的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動(dòng)本身就有強(qiáng)制性，當(dāng)人民違反法令的事情發(fā)生時(shí)，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織不拘有這種公權(quán)力。私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威是市場(chǎng)的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟(jì)性的市場(chǎng)力量，這種權(quán)威往往不能以國家強(qiáng)制力為后盾。19〔二〕多元制衡與自主性公共管理是在民主憲政的框架下進(jìn)行的，在民主憲政國家，公共管理的權(quán)威是割裂的。政府部門雖然較重視層級(jí)節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。私人部門的管理，固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比較，因而，私人部門管理有相對(duì)充分的管理自主權(quán)?！踩彻怖媾c私人利益就公共利益而言，政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個(gè)重要特征。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)代公共管理的一個(gè)核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應(yīng)公共的利益。相反，私人組織和部門往往是個(gè)人利益最大化的追求者，經(jīng)濟(jì)利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有積極的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，當(dāng)然，私人企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求不能損害社會(huì)中其他人的權(quán)益和利益。20〔四〕法的支配與意思自治政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法治國家的根本要求和原那么。隨著社會(huì)的開展，在現(xiàn)實(shí)管理中政府擁有廣闊的自由裁量權(quán)，并開展有“行政保存權(quán)〞，但法治政府的根本內(nèi)核并沒有發(fā)生根本性的改變。對(duì)于私領(lǐng)域的管理，相比較于公共管理的嚴(yán)格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動(dòng)完全可以按自己的意思而為之?！参濉痴c市場(chǎng)政府與市場(chǎng)是現(xiàn)代社會(huì)的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個(gè)重要區(qū)別之處就在于政府與市場(chǎng)的區(qū)別與差異。與企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及效勞往往面對(duì)的不是自由、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：

21１．壟斷與市場(chǎng)私人部門提供的產(chǎn)品和效勞，多有競(jìng)爭(zhēng)者；而公共部門提供的效勞，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力。２．公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和效勞具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和效勞為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價(jià)格也是可以衡量的。３．自由與依賴消費(fèi)者在購置私人產(chǎn)品時(shí)，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品和效勞，公民沒有自主決定的權(quán)利。４．利潤與支持私人部門大都以利潤為導(dǎo)向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營目標(biāo)；而政府往往缺乏效勞的動(dòng)機(jī)。22〔六〕多元理性與經(jīng)濟(jì)理性公共部門處在各種社會(huì)力量作用的中心，公共管理事實(shí)上也承擔(dān)著社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的職責(zé)。在這個(gè)利益和價(jià)值多元化的社會(huì)，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價(jià)值之間作出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價(jià)值的平衡。私人部門的管理，因?yàn)樗慕M織屬性和職能有限，所以造成的社會(huì)影響面較小，不易形成整體社會(huì)作用，因而其管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。23第四節(jié)

新公共管理自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任危機(jī)、效率危機(jī)，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理〞。依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作及開展組織的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動(dòng)，可以包括：〔１〕企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；〔２〕效勞及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；〔３〕公共行政體系內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。其共同特征那么是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。〔一〕胡德〔〕對(duì)新公共管理的歸納著名公共管理學(xué)家胡德〔〕歸納出了新公共管理的七個(gè)要點(diǎn)：１．即時(shí)的專業(yè)管理這意味著讓公共管理者管理并承擔(dān)責(zé)任。２．標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量管理的目標(biāo)必須明確，績效目標(biāo)能被確立并加以衡量。３．強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。用工程與績效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實(shí)際成果甚于重視程序。４．轉(zhuǎn)向部門分權(quán)打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性組織。５．轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低本錢及提高效勞品質(zhì)。６．強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐。７．強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。24〔二〕法漢姆〔〕與霍頓〔〕對(duì)新公共管理的歸納公共管理學(xué)者法漢姆〔〕與霍頓〔〕綜合其他學(xué)者的看法，提出了新公共管理的特征：１．采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設(shè)定政策目標(biāo)及說明政策議題時(shí)特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理所扮演的角色和作用。２．重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相別離，并且對(duì)效勞的傳輸都必須建立起一個(gè)賦予責(zé)任的行政單位。３．改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。25第二章

公共管理者的角色與知能公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務(wù)管理的公職人員。公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負(fù)責(zé)運(yùn)用資源及指揮公務(wù)人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。如果我們將政府視為一個(gè)企業(yè)或事業(yè)單位，公共管理者便是公司經(jīng)理人。與過去的時(shí)代相比，如今的公共管理者的角色更加復(fù)雜，其責(zé)任更為重大，公民和社會(huì)對(duì)其期望更高。同樣，現(xiàn)時(shí)代的公共管理性質(zhì)對(duì)公共管理者的知能提出了更高的要求。26第一節(jié)一般管理者的角色管理理論家和實(shí)踐著的管理者長期以來一直探討和界定管理者做什么以及怎么做。一、著名的管理學(xué)大師亨利·明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。1、古典學(xué)派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。最典型的是法約爾提出的方案、組織、協(xié)調(diào)、指揮以及控制。在30年后，行政學(xué)家古利克進(jìn)一步以代表公共管理者角色，即方案、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算，直到現(xiàn)在，這種描述仍然在管理著作中占統(tǒng)治地位。2、偉人學(xué)派。他們?cè)噲D通過對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中杰出人物的家庭、教育、社會(huì)交往、事業(yè)、個(gè)性等加以描述，將他們作為楷模和典型。3、企業(yè)家學(xué)派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及時(shí)機(jī)的發(fā)現(xiàn)者。4、決策理論學(xué)派。他們更多地將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。他們將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績效的因素。6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。他們通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為以及技能。7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。8、工作活動(dòng)學(xué)派。他們運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為根底，對(duì)管理的工作活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動(dòng)。27確實(shí)，盡管出版了大量的管理著作，我們對(duì)于管理者角色的了解還是很少。正如有些學(xué)者所說的那樣，“我們對(duì)于新幾內(nèi)亞或其他地方的原始人的動(dòng)機(jī)、習(xí)俗和最隱秘的秘密的了解，比我們對(duì)尼萊佛商行的那些管理人員了解要多。〞嚴(yán)格來講，有關(guān)管理職務(wù)的描述仍然處于原始的狀態(tài)。在眾多的研究管理者角色的文獻(xiàn)中，也不乏具有啟發(fā)性的論述。下面我們通過對(duì)一些經(jīng)典的管理角色論述的表達(dá)，以幫助人們了解管理工作的性質(zhì)。28二、明茨伯格的觀點(diǎn)哈佛大學(xué)教授，管理學(xué)大師明茨伯格1973年在其巨著?管理工作的性質(zhì)?中，對(duì)管理者的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。這些作用和工作可歸納為三個(gè)方面：人際關(guān)系方面的工作，信息情報(bào)方面的工作和決策方面的工作。1．人際關(guān)系方面的角色著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括以下三種角色：〔1〕掛名首腦。由于其正式的權(quán)戚，管理者是組織的象征，有責(zé)任和義務(wù)從事各種活動(dòng)，如會(huì)見賓客、代表簽約、剪彩、赴宴、致詞等等，有些屬例行公事，有些具有鼓舞人心的性質(zhì)。但全都涉及人際關(guān)系的活動(dòng)，沒有一項(xiàng)涉及信息處理或決策?！?〕領(lǐng)導(dǎo)者。負(fù)責(zé)對(duì)下屬鼓勵(lì)和鼓勵(lì)，負(fù)責(zé)用人、培訓(xùn)和交際。管理者通過領(lǐng)導(dǎo)角色將各種分散的因素整合為一個(gè)合作的整體。〔3〕聯(lián)絡(luò)者。負(fù)責(zé)同他所領(lǐng)導(dǎo)的組織內(nèi)外無數(shù)個(gè)個(gè)人和團(tuán)體維持關(guān)系，建立和開展一種特別的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，將組織與環(huán)境聯(lián)結(jié)起來。292．信息方面的角色管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心地位，事實(shí)上是組織的“中樞神經(jīng)〞，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來源。信息角色包括以下三項(xiàng)：〔l〕監(jiān)聽者。作為監(jiān)聽者，其角色是尋求信息，使其能夠了解組織內(nèi)外環(huán)境的變化，找出問題和時(shí)機(jī)?！?〕傳播者。將收集到的信息傳播給組織的成員；有些信息是關(guān)于事實(shí)的信息；有些信息是關(guān)于價(jià)值的信息，即某人有關(guān)“應(yīng)該〞是什么的主觀信息，目的是指導(dǎo)下屬正確決策。〔3〕發(fā)言人。作為正式的權(quán)威，代表組織對(duì)外發(fā)布信息，以期爭(zhēng)取公眾、利害關(guān)系人的理解與支持，維護(hù)組織形象。303．決策方面的角色管理工作中最重要的局部也許就是擔(dān)任決策角色。管理者對(duì)他的組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，也就是組織的每一項(xiàng)重大決策皆與管理者有關(guān)。包括以下四個(gè)主要角色：〔1〕企業(yè)家。作為企業(yè)家，管理者是組織中大多數(shù)可控變化的設(shè)計(jì)者和發(fā)起者，即按其意志進(jìn)行變革的全部活動(dòng)，包括發(fā)現(xiàn)利用各種時(shí)機(jī)，促進(jìn)組織的變革。〔2〕故障排除者。企業(yè)家角色把注意力集中于可控的變革，而故障排除者角色那么處理非自愿的情況以及局部地非管理者所能控制的變革，如對(duì)一件未所預(yù)料的事件，一次危機(jī)或組織沖突的處理和解決?！?〕資源分配者。資源分配是組織戰(zhàn)略制定的核心，戰(zhàn)略是由重要的組織資源的選擇決定的。作為正式權(quán)威，管理者必須進(jìn)行資源分配，這里所說的資源包括時(shí)間、金錢、物質(zhì)材料、人力以及信譽(yù)。所謂資源分配主要是安排時(shí)間、安排工作、批準(zhǔn)行動(dòng)等?！?〕談判者。代表組織與相關(guān)組織和人士進(jìn)行協(xié)商和談判，進(jìn)行資源的交易。31三、奎恩等人的觀點(diǎn)在20世紀(jì)80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，出版了一本巨著?成為一位卓越的管理者?，以此界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說明如下：1、導(dǎo)師。一個(gè)管理者如能恰當(dāng)扮演好導(dǎo)師的角色，他將是一位關(guān)心的、設(shè)身處地的管理者，表現(xiàn)出對(duì)下級(jí)的體恤與關(guān)心。但如果太過分強(qiáng)調(diào)導(dǎo)師的角色，那么會(huì)成為心軟的、放縱的管理者。2、促進(jìn)者。一個(gè)能扮演好促進(jìn)者角色的管理者，是一位重視過程、促進(jìn)互動(dòng)的管理者，但如果太過強(qiáng)調(diào)參與，那么會(huì)變成過度民主，進(jìn)而損害管理生產(chǎn)力。3、監(jiān)督者。能扮演好監(jiān)督者角色的管理者，是一個(gè)對(duì)業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專家，主要從事相關(guān)信息的收集活動(dòng)，能使下屬按部就班、有條不紊地完成組織的目標(biāo)。但這種角色扮演過分，那么會(huì)導(dǎo)致缺乏想象力、墨守成規(guī)和吹毛求疵。324、協(xié)調(diào)者。一個(gè)能扮演好協(xié)調(diào)者的角色，他將會(huì)是一個(gè)可靠的、可信任的管理者，對(duì)維系組織的團(tuán)結(jié)有很大的幫助；但過度時(shí)，那么會(huì)成為一個(gè)事事責(zé)難、追蹤、要求，甚至過分多疑的管理者。5、指導(dǎo)者。管理者如能恰當(dāng)?shù)匕缪莺弥笇?dǎo)者的角色，他將會(huì)是一位果斷的、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原那么和方向。但假設(shè)過分，那么會(huì)論為抱殘守缺、剛愎自用者。6、生產(chǎn)者。作為一個(gè)生產(chǎn)者，他是一位工作取向、發(fā)起行動(dòng)的管理者。然而，如果過分沉溺于這一角色，那么可能產(chǎn)生個(gè)人主義、愛出風(fēng)頭的印象。7、掮客〔〕懂得扮演掮客角色的管理者，是一位資源取向的、政治上十分機(jī)敏的管理者，能為組織爭(zhēng)取和獲取資源。然而過度熱衷于爭(zhēng)取資源的管理者那么可能變成狂熱的時(shí)機(jī)主義者。8、革新者。一個(gè)能恰如其分扮演為革新者角色的管理者，是一位有創(chuàng)造力、聰明的、能預(yù)見變革的、帶著改革的管理者。但是，過度求變有時(shí)會(huì)導(dǎo)致不切實(shí)際、理想化，進(jìn)而浪費(fèi)資源。33第二節(jié)公共管理者的特殊角色1945年公共行政學(xué)者保羅·阿普里伯曾說：“政府是不同的，因?yàn)檎钦蔚抹?。他同時(shí)從三個(gè)方面：范圍影響的廣度與深度、公共責(zé)任和政治特質(zhì)來分析政府組織的不同。公共管理者和一般管理者的角色和職責(zé)肯定有許多相吻合之處，因?yàn)楣芾怼矡o論公與私〕都會(huì)涉及對(duì)一個(gè)組織擁有的資源(人力資源、財(cái)政資源、物質(zhì)資源、信息資源)進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。然而，管理工作的一個(gè)最顯著的特征在于其環(huán)境適應(yīng)性，即管理者不斷依據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整自己的價(jià)值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理者不同的角色。

34對(duì)公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。阿普里伯認(rèn)為公共管理者除不能無視政治角色與公共性質(zhì)外，應(yīng)成為民主價(jià)值與公共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特認(rèn)為公共管理者應(yīng)先具有公民和良民的身份，并在公共效勞使命的召喚下，經(jīng)由法定程序任命，所以他不僅應(yīng)嫻熟政策執(zhí)行技術(shù)，更應(yīng)堅(jiān)持與保衛(wèi)立國精神，保障和提升公民道德，如此方無愧為民主行政的衛(wèi)士即高尚官員。他認(rèn)為高尚官員應(yīng)至少具有四項(xiàng)責(zé)任：重視道德、關(guān)愛公民、道德企業(yè)主義和責(zé)權(quán)并重。在許多對(duì)公共管理者特殊角色的論述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言〞中，對(duì)公共管理者在民主社會(huì)治理中的角色的闡述，最具典范性。在我們看來，他們對(duì)公共管理者在民主憲政治理中角色的論述，確實(shí)反映了公共管理者的特殊使命和角色。一、執(zhí)行與保衛(wèi)憲法的角色公共管理者在就職時(shí)已宣誓要護(hù)憲及行憲，行憲的預(yù)期目標(biāo)是營造一個(gè)穩(wěn)定且有效運(yùn)作的政治體系，而終極目標(biāo)那么是增加時(shí)機(jī)，促進(jìn)平等以及持續(xù)地改進(jìn)和提升全民的生活品質(zhì)。這是公共管理者的天職。35二、人民受托者的角色公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。公共管理者要不懼強(qiáng)權(quán)，更不能妄自菲薄，只把自己當(dāng)成工具，應(yīng)以追求公共利益為職責(zé)。三、賢明少數(shù)的角色公共管理者要能做到眾人皆醉我獨(dú)醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的“喧嚷的多數(shù)〞或有權(quán)的少數(shù)，他們有責(zé)任通過吸引民眾參與公共事務(wù)，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。四、平衡輪的角色公共管理者必須對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或有反響，但絕不是像地震儀一樣忠實(shí)地從事刺激反響的記錄，或像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團(tuán)間躲閃、求存。公共管理者要肩負(fù)專業(yè)責(zé)任，也就是要以維持公共利益及憲政運(yùn)作為標(biāo)志，公共管理者應(yīng)以其合法權(quán)力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢(shì)力中，扮演平衡輪的角色。36五、扮演分析者和教育者的角色公共管理者應(yīng)該或必須能夠有意識(shí)地了解自己決策的價(jià)值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應(yīng)扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對(duì)公共事務(wù)的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。37第三節(jié)公共管理者的技能公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些根本的管理技能。所謂技能，系指后天開展起來的、處理特定的人、事、物的能力。管理技能不同于一般的業(yè)務(wù)能力，業(yè)務(wù)能力系從事某種具體工作的能力，如市場(chǎng)調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、效勞營銷、研究開展等等。一般而言，一個(gè)優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。當(dāng)然具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個(gè)好的管理者。一．技術(shù)性技能技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法?，F(xiàn)代公共管理的一個(gè)顯著特征在于其日益變?yōu)橐粋€(gè)專業(yè)化的活動(dòng)，有效的管理者必須擁有完成專業(yè)性工作所需的技術(shù)能力。例如，對(duì)于一個(gè)政策分析者而言，他必須掌握復(fù)雜的定量分析的方法。特別是電腦技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理以后，對(duì)電子計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)能力的了解和掌握就顯得尤為重要。相對(duì)來說，管理層次超低的管理人員就越需要具有技術(shù)技能。特別是一線的管理者，技術(shù)技能尤為重要，因?yàn)?，一線的管理人員大多從事訓(xùn)練下屬人員或答復(fù)下屬人員有關(guān)具體方面的工作，因此，他們必須知道如何去做下屬人員所做的各種工作。38二．人際關(guān)系技能正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于其是協(xié)作性的人際活動(dòng)，協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。一個(gè)管理者的大局部時(shí)間和活動(dòng)都是與人打交道的：對(duì)外要與有關(guān)的組織和人員進(jìn)行聯(lián)系、接觸；對(duì)內(nèi)要聯(lián)系上下級(jí)，特別是要善于鼓勵(lì)誘導(dǎo)下屬人員的積極性〔即做人的工作〕。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系技能才能將人員整合到各種協(xié)作性的活動(dòng)之中。人際關(guān)系技能十分復(fù)雜而且不易概括。最低限度包括一種他我意識(shí)〔所謂“己所不欲，勿施于人〞〕，一種對(duì)他人的關(guān)心和敏感，對(duì)自己責(zé)任的體認(rèn)，對(duì)別人權(quán)益的尊重，做事符合人情事理等等。許多研究說明，人際關(guān)系技能是管理者必須具備的技能中最重要的技能。這種技能對(duì)各層次的管理人員都具有同等重要的意義。在相同條件下，一個(gè)具備這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。39三．概念化技能所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力?？ㄆ澱J(rèn)為概念化技能包含著一個(gè)管理者體認(rèn)到組織的功能是相互依賴的，并能夠從大的背景上為組織的未來勾畫遠(yuǎn)景。一位優(yōu)秀的公共管理者必須了解國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化開展變化的現(xiàn)狀與趨勢(shì)，從組織之中超脫出來，將組織視為大環(huán)境的一個(gè)有機(jī)組成局部，進(jìn)而建構(gòu)愿景、開展戰(zhàn)略，以保證組織的永續(xù)生存和開展。中國古詞講“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中〞，說明身在局中不識(shí)大體的道理。“欲窮千里目，更上一層樓〞，即站得高，才能看得遠(yuǎn)。中國古代之寓言井底之蛙、坐并觀天、夜郎自大等說明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。40四．診斷技能所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情境尋求最正確反響的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對(duì)策的能力。中國古代文官考試的“策論〞，也就是考察官員的“診斷〞應(yīng)對(duì)功夫和能力。正如一個(gè)醫(yī)生根據(jù)病人的病情進(jìn)行診斷方能對(duì)癥下藥一樣，一個(gè)公共管理者應(yīng)根據(jù)組織內(nèi)部各種現(xiàn)象來分析研究各種表象，進(jìn)而探究其實(shí)質(zhì)。如果我們將概念化技能視為“只見森林，不見樹木〞的話，那么，診斷技能便相當(dāng)于“只見樹木〞，要由表及里，從現(xiàn)象掌握本質(zhì)的功夫。41五．溝通技能可以這樣講，沒有溝通便沒有管理和組織，管理工作所做的每件事情都包含著溝通。管理者沒有信息那么不能作出決策，而信息只能通過溝通得到，決策一旦作出，就要進(jìn)行溝通，否那么決策再好也無人知曉。要處理好人際關(guān)系，就要進(jìn)行廣泛的意見溝通?？梢?，溝通是管理的根底，也是管理者的一項(xiàng)根本技能。所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。管理者需要溝通的技能。溝通的技能涉及許多方面，如簡(jiǎn)化運(yùn)用語言、積極傾聽、重視反響、控制情緒等等。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個(gè)有效的管理者，但缺乏溝通技能又會(huì)使管理者遇到許多麻煩和障礙。42第四節(jié)有效的公共管理者對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為一個(gè)有效的公共管理者是重要的，有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)?，但又很難得到界定和滿意答復(fù)的概念。管理大師德魯克是最早談?wù)撚行У墓芾碚哌@一話題的人。在其著作中，他將有效性幾乎與管理者的工作等同起來，他認(rèn)為“無論他〔她〕工作在企業(yè)還是醫(yī)院，是政府機(jī)關(guān)還是工會(huì)，是大學(xué)還是軍隊(duì)，人們首先總是期望管理者以善其事，簡(jiǎn)言之就是期望他是有效的〞。在我們看來，有效性是一個(gè)充滿了價(jià)值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合表達(dá)。有效的公共管理者有哪些根本的特質(zhì)呢？波茲曼和史陶斯曼在?公共管理的戰(zhàn)略?一書中，曾提出理想的公共管理者有七個(gè)根本特質(zhì)。43一．有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者雖有關(guān)聯(lián)，但制定策略與執(zhí)行策略必須與許多其他公共管理工作配合進(jìn)行。公共管理可能在某些層次是有效的，但卻未必在策略層次上有效；同理，在策略層次上或許是有效的，但卻未必在其他層次上有效。因此，自我評(píng)估的訓(xùn)練甚為重要，因?yàn)?，公共管理者借此可認(rèn)識(shí)自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略執(zhí)行時(shí)能汰弱留強(qiáng)。然而，如何評(píng)估自己，波茲曼認(rèn)為自我評(píng)估是一種本能，了解別人對(duì)你的看法，可以幫助自我評(píng)估。在管理人員的開展訓(xùn)練中，可要求部屬與主管相互評(píng)估對(duì)方。此外，要求因?yàn)橹荒芊治黾?xì)節(jié)的公共管理者來處理大范圍的問題是令人擔(dān)憂的。44二．有效的公共管理者必須是不令人討厭的有效的公共管理者是絕對(duì)不會(huì)令人討厭的，因其必須具備相當(dāng)豐富的知識(shí)并樂于學(xué)習(xí)，同時(shí)愿意與他人分享知識(shí)，并有一些工作之外的生活樂趣。公共管理者必須具有創(chuàng)造力，而創(chuàng)造力可能源于與問題無關(guān)的想法與概念，而這些想法與概念最后皆能運(yùn)用于解決問題。假假設(shè)有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識(shí)為根底時(shí)，那么有效的公共管理者就絕對(duì)不會(huì)令人討厭和厭煩。三．有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺公共管理者不應(yīng)是所謂的“狂熱家型的官僚〞，因?yàn)檫@種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的開展，常常會(huì)引起沖突和仇恨。而公共管理者應(yīng)為“政治家型官僚〞，因?yàn)樗麄兙哂星逦膫€(gè)人與政策價(jià)值，并將其運(yùn)用于公共管理上，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和高瞻遠(yuǎn)矚、開闊的胸懷；在制定策略時(shí)，亦能夠超越自我利益，甚至于組織利益，以整個(gè)社會(huì)或國家的利益為著眼點(diǎn)。45四．有效的公共管理者必須具有耐心耐心對(duì)于公共管理者而言，至為重要。因?yàn)楣步M織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費(fèi)時(shí)，甚至于要消耗大筆的經(jīng)費(fèi)，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅(jiān)持到底。五．有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)策略性的公共管理的推動(dòng)必須由對(duì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)有全盤了解的管理人員掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部門，甚至不同機(jī)關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，這樣，就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個(gè)部門的工作性質(zhì)，在決策中能夠全盤考慮，通盤打算。46六．有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求，并作出適當(dāng)?shù)姆错?，這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識(shí)的管理者。七．有效的公共管理者必須善于分析與思考分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，這就是說．公共管理者并不是只須具有作業(yè)研究、推論統(tǒng)計(jì)、線性規(guī)劃等技能，而是必須有邏輯運(yùn)用與結(jié)構(gòu)性思考的能力。因?yàn)?，現(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價(jià)值、判斷、直覺、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。47第五節(jié)面向未來的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個(gè)變革的時(shí)代。這種變革的復(fù)雜性越來越強(qiáng)烈。越來越多的技術(shù)、社會(huì)和信息革命的相結(jié)合，使我們的環(huán)境變得更為動(dòng)亂，這一環(huán)境和態(tài)勢(shì)對(duì)傳統(tǒng)的根本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。未來的管理者必須學(xué)會(huì)對(duì)不確定和動(dòng)亂時(shí)代〕的管理。著名的公共管理大師莫根在其?駕馭變革的浪潮?一書中，為變革時(shí)代的公共管理者如何進(jìn)行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。一、未來的公共管理者必須開展他們解讀和預(yù)測(cè)環(huán)境趨勢(shì)的能力，他們需要一種“觸角〞，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)時(shí)機(jī)。二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考〞、“由內(nèi)而外的管理〞能力。48三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。特別是他們應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)視為一種“形塑〞和“架橋〞的過程，調(diào)動(dòng)大家的能量和聚合大家的努力，因應(yīng)環(huán)境的挑戰(zhàn)和要求。這樣一個(gè)過程要求領(lǐng)導(dǎo)能夠創(chuàng)造并創(chuàng)造愿景，達(dá)成理解、獲取共識(shí)。四、在信息社會(huì)中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動(dòng)組織中每一個(gè)人的知識(shí)、智慧和創(chuàng)造性潛能。五、未來的社會(huì)要求組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。未來的公共管理者必須建構(gòu)促進(jìn)創(chuàng)造過程的關(guān)系；必須具有培養(yǎng)鼓勵(lì)開放性、自我設(shè)計(jì)、前瞻性企業(yè)精神的價(jià)值和文化；公共管理者必須通過頭腦風(fēng)暴、創(chuàng)造性思考、試驗(yàn)以及開展獎(jiǎng)酬結(jié)構(gòu)以鼓勵(lì)創(chuàng)新。49六、組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。隨著層級(jí)控制的削弱，公共管理者將通過開展共有的價(jià)值，相互理解進(jìn)行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?。管理者需要開發(fā)“遠(yuǎn)程管理〞的技巧。管理者必須促進(jìn)分權(quán)化，擁熟地設(shè)計(jì)和管理自組織系統(tǒng)。七、信息技術(shù)將改變?cè)S多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和效勞的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和效勞。新技術(shù)可以用來強(qiáng)化組織中自上而下的官僚作風(fēng)，但其真正的潛力在于促進(jìn)分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化的管理作風(fēng)以及自組織的能力。50八、復(fù)雜性是管理格局的代名詞。許多管理者可能希望簡(jiǎn)單性，但事實(shí)上他們不得不與復(fù)雜性打交道，未來的公共管理者必須開展一種能使他們應(yīng)對(duì)混亂和不能界定情勢(shì)的管理哲學(xué)和技術(shù)。公共管理將涉及眾多的利害關(guān)系人，公共管理者必須體認(rèn)到多元的利益，需要許多政治的和網(wǎng)絡(luò)的技能以調(diào)和相互矛盾和沖突的利益要求。未來的公共管理者同樣要求具有們熟的管理技能以應(yīng)對(duì)管理的不斷變化與轉(zhuǎn)變，他們必須認(rèn)識(shí)到變動(dòng)不居乃為常態(tài)，并且應(yīng)具有應(yīng)付思想、觀念、技術(shù)、信息、組織內(nèi)外關(guān)系不斷變化的能力；在某些時(shí)候，他們還必須將危機(jī)管理視為常態(tài)的管理。九、除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢(shì)，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢(shì)的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的能力，而不是僅僅把環(huán)境視為既定不變的。未來的公共管理者需要開展一種“環(huán)境知能〞，來影響并改變問題。51第三章公共部門的角色本章核心探討公共部門的經(jīng)濟(jì)職能和作用，政府作用的職能和方式以及可能的限制。同時(shí)，對(duì)政府改革中涉及市場(chǎng)化的策略進(jìn)行評(píng)述。52第一節(jié)公共部門的性質(zhì)與需要一．公共部門的性質(zhì)傳統(tǒng)上，在實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)的國家，人們習(xí)慣把整個(gè)社會(huì)劃分為兩大部門：公共部門和私人部門。無論是在何種類性的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)中，以政府為核心的公共部門都是普遍存在的?？梢院敛豢鋸埖恼f，公共部門影響著整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)。一個(gè)人或一個(gè)組織不管其是否快樂或樂意，都時(shí)刻受到公共部門的直接或間接影響?！惨弧彻膊块T的定義對(duì)公共部門，不同的學(xué)者有著不同的定義，這里引用經(jīng)濟(jì)學(xué)家席克斯的定義。公共部門是指這樣一種提供效勞和產(chǎn)品的部門，其所提供的效勞和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定，在民主社會(huì)，是由公民的代表來決定的?！捕彻膊块T的性質(zhì)從對(duì)公共部門的定義可看出，公共部門是政治決策的結(jié)果，而不是市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果，公共部門擁有對(duì)一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。53

〔三〕公共部門與私人部門的區(qū)別與聯(lián)系1．區(qū)別公共部門與私人部門的重要區(qū)別在于兩個(gè)方面：一是經(jīng)營公共部門的負(fù)責(zé)人所擁有的職務(wù)的合法性是直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生的；二是政府被賦有一定強(qiáng)制力，這種權(quán)力是私人機(jī)構(gòu)所沒有的。簡(jiǎn)單說，其核心差異在于是否擁有合法的強(qiáng)制力。2．聯(lián)系兩者間充滿了互動(dòng)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的開展正是兩者相互作用的產(chǎn)物。任何一個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，都是公共部門和私人部門的有機(jī)組合，二者之間也是相互依賴的。私人部門依賴政府部門提供根底結(jié)構(gòu)和法律，政府依賴私人部門提供產(chǎn)品和效勞，依賴他們提供政府運(yùn)作的根底結(jié)構(gòu)－賦稅。54二．公共部門的需要對(duì)于一個(gè)社會(huì)為什么需要公共部門，從不同的角度有不同的解釋和答復(fù)?！惨弧彻膊块T的政治存在即從政治角度解釋公共部門存在的理由。任何社會(huì)得以存在的起碼條件是確立一些機(jī)制，以便作出權(quán)威性的社會(huì)決議來規(guī)定應(yīng)該如何分配精神利益和物質(zhì)利益。這種權(quán)威分配價(jià)值的措施是任何社會(huì)最低限度的先決條件，即使它不是唯一條件。當(dāng)一個(gè)集團(tuán)或一些個(gè)人關(guān)于被認(rèn)為珍貴東西的分配方式發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，以及這些爭(zhēng)執(zhí)無法通過私人磋商使雙方得到滿意的解決時(shí)，一項(xiàng)社會(huì)權(quán)威為其后盾并由社會(huì)成認(rèn)其權(quán)威性的政策就被公布出來。顯然，如果不規(guī)定某種方法對(duì)數(shù)量有限的價(jià)值在爭(zhēng)執(zhí)不下的當(dāng)事人之間作出裁決，社會(huì)就會(huì)在經(jīng)常的爭(zhēng)吵中處于四分五裂的狀態(tài)，公共部門正是居于此而存在的。55〔二〕公共部門的經(jīng)濟(jì)存在1．市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競(jìng)爭(zhēng)因素與產(chǎn)品市場(chǎng)的條件為依據(jù)，這意味著自由地進(jìn)入市場(chǎng)而不存在障礙，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)或其他措施。2．在那些由于本錢降低而使競(jìng)爭(zhēng)變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。3．沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，那么市場(chǎng)活動(dòng)所需要的契約安排和交易就會(huì)無法存在。4．某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或消費(fèi)特色的貨物，即使排除了競(jìng)爭(zhēng)上的障礙，也無法通過市場(chǎng)得到供給，于是發(fā)生外在性問題，需要公共部門解決。5．因市場(chǎng)體制與通過財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入和財(cái)富分配，須進(jìn)行社會(huì)價(jià)值的調(diào)節(jié)。6．市場(chǎng)機(jī)制，尤其在一個(gè)高度興旺的金融體系中，未必帶來高就業(yè)率，穩(wěn)定的物價(jià)水平和社會(huì)期望的經(jīng)濟(jì)增長率，要到達(dá)這些目標(biāo)，那么需要公共政策。56第二節(jié)市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)

一．市場(chǎng)機(jī)制市場(chǎng)是買賣雙方共同決定一項(xiàng)產(chǎn)品價(jià)格的場(chǎng)合，將所有各類的市場(chǎng)予以集合就是市場(chǎng)體系，在市場(chǎng)體系中，各個(gè)市場(chǎng)相互影響，價(jià)格會(huì)不斷變動(dòng)，而后自動(dòng)趨于平衡，價(jià)格通過這種自動(dòng)調(diào)節(jié)的功能，將市場(chǎng)體系中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者聯(lián)系在一起，形成相互依賴關(guān)系。這種市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能就稱為市場(chǎng)機(jī)制。二．市場(chǎng)失靈1.定義簡(jiǎn)單說就是因市場(chǎng)缺陷而引起的資源配置的無效率。包括兩種情況：一是市場(chǎng)機(jī)制無法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。57〔二〕市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)及危害1.公共產(chǎn)品的提供對(duì)于消費(fèi)者的偏好在市場(chǎng)上反映不出來的商品和效勞即公共產(chǎn)品，市場(chǎng)根本不能進(jìn)行生產(chǎn)和分配。2.

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的壟斷市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競(jìng)爭(zhēng)存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實(shí)上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競(jìng)爭(zhēng)的局面，即總是存在壟斷和寡頭經(jīng)濟(jì)。其禍害不在于謀取壟斷利潤，而在于破壞正常的市場(chǎng)運(yùn)作。3.

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)造成資源配置的障礙。除公共產(chǎn)品與壟斷外，最為顯著的便是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性，表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)兩種情況。584.市場(chǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性市場(chǎng)從來就含有不穩(wěn)定性。它的開展始終是以周期性的增長形式進(jìn)行的。通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇并大幅變動(dòng)的可能性。這種變動(dòng)，危害到市場(chǎng)機(jī)制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利的影響。5.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的收入不平等以市場(chǎng)機(jī)制為前提的收入分配，是由市場(chǎng)上的力量關(guān)系、個(gè)人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育時(shí)機(jī)的可能性以及在社會(huì)上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這從社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益來看都是不理想的。59三、政府干預(yù)針對(duì)市場(chǎng)失靈的種種表現(xiàn)和危害，政府應(yīng)采取相應(yīng)的干預(yù)措施。1．對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，市場(chǎng)體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應(yīng)做的事。2．政府應(yīng)針對(duì)因壟斷或其他非競(jìng)爭(zhēng)性因素的存在以及所引起的競(jìng)爭(zhēng)的不完整性，采取有效措施，保證競(jìng)爭(zhēng)的有效性。從世界各國的情況來看，主要方法是實(shí)行政府的直接調(diào)控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經(jīng)濟(jì)，而是維持有效競(jìng)爭(zhēng)。3．政府應(yīng)保證市場(chǎng)無法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)并有必要對(duì)外部損失本錢發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟(jì)最小化。4．實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要途徑，是通過政府的財(cái)政政策和貨幣政策。5．作為實(shí)現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經(jīng)濟(jì)管里中，全面實(shí)行稅收政策和轉(zhuǎn)移開支的政策。另外，也可以通過政府直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，操作價(jià)格，以改變收入分配的不平等。60第三節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的職能問題歷來存在著廣泛的爭(zhēng)論，而且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。從歷史上看，政府職能及其作用范圍是不斷變化的，它與其說是觀念的產(chǎn)物，還不如說是社會(huì)期望的結(jié)果－即社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面綜合作用的結(jié)果。歷史開展證明，事實(shí)上并不存在一個(gè)理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府作用的強(qiáng)度。但政府的一些根本職能是可以描述的。一.處于政府使命核心地位的任務(wù)〔一〕建立法律根底〔二〕保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定1.

投資于根本的社會(huì)效勞與根底設(shè)施2.

保護(hù)承受力差的階層3.

保護(hù)環(huán)境61二.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的根本職能〔一〕提供經(jīng)濟(jì)開展的根底結(jié)構(gòu)政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供根本必須的制度、規(guī)那么以及框架。它們包括：界定和產(chǎn)權(quán)保護(hù)、契約的執(zhí)行、公司法、金融制度、專利保護(hù)、著作版權(quán)、法律和秩序的維持?！捕辰M織各種各樣公共物品和效勞的供給由于公共物品的特點(diǎn)，使得私人部門很少有誘因去生產(chǎn)，因此，政府必須介入而由政府來提供。典型的公共物品包括：國防、根底研究、道路與橋梁、導(dǎo)航設(shè)施、災(zāi)害控制、交通管制系統(tǒng)以及其他根底結(jié)構(gòu)?！踩彻灿匈Y源和自然資源的保護(hù)共有資源和自然資源與公共物品一樣沒有排他性，但有競(jìng)爭(zhēng)性，因而不可防止地導(dǎo)致私人決策者的過分使用。我們不能依靠市場(chǎng)去保護(hù)自然資源的浪費(fèi)使用，使自然環(huán)境免于遭受損害。因此，政府通常通過管制措施保護(hù)共有資源和環(huán)境，或者實(shí)行收費(fèi)，以減輕過度使用問題。62〔四〕社會(huì)沖突的調(diào)整和解決政府存在的一個(gè)根本理由在于解決或消除社會(huì)中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩(wěn)定。在一個(gè)社會(huì)中，不可防止地會(huì)出現(xiàn)各種各樣的社會(huì)沖突，政府的職責(zé)在于促使沖突的解決。此外，在一個(gè)社會(huì)中，總會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，也會(huì)出現(xiàn)弱勢(shì)群體，為保障社會(huì)中的弱勢(shì)群體免遭強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的剝削和欺詐，政府需要保護(hù)弱勢(shì)群體的利益?！参濉潮Ｗo(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壟斷導(dǎo)致資源配置的無效率。為此，政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競(jìng)爭(zhēng)性或者對(duì)壟斷者實(shí)施管制，前者如用制定反壟斷法以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，后者包括價(jià)格管制等?！擦呈杖牒拓?cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是會(huì)產(chǎn)生不平等的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，需要社會(huì)有一種公平再分配的機(jī)制。政府在進(jìn)行再分配方面顯然處于有利地位，因?yàn)檎畵碛袕?qiáng)制征稅的權(quán)力，該項(xiàng)權(quán)力使得政府能大規(guī)模進(jìn)行再分配工作，并且政府能夠通過稅制解決由于要素市場(chǎng)的不完備性與壟斷定價(jià)產(chǎn)生的收入分配問題。政府實(shí)現(xiàn)再分配的直接手段有：稅收轉(zhuǎn)移、累進(jìn)所得稅、對(duì)高收入消費(fèi)者購置的貨物進(jìn)行課稅等。63〔七〕宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，會(huì)出現(xiàn)周期性的經(jīng)濟(jì)變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)會(huì)為長期的持續(xù)失業(yè)與通貨膨脹所苦。政府的作用便在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。穩(wěn)定政策的工具包括財(cái)政工具和貨幣工具等。上述七個(gè)方面的職能是政府的根本職能，稱其為根本職能是因?yàn)檫@些職能是普遍的，甚至是跨時(shí)空的。當(dāng)然，政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度，為實(shí)現(xiàn)這些職能所采取的公共政策和治理工具是會(huì)不斷發(fā)生變化的。64第四節(jié)政府治理工具的選擇

一．政府的治理工具〔一〕定義治理工具，又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)?！捕痴卫砉ぞ叩闹饕愋?．政府部門直接提供財(cái)貨和效勞。由政府部門承擔(dān)政策規(guī)劃即執(zhí)行責(zé)任，費(fèi)用由政府稅收支出或使用者付費(fèi)。如政府提供軍隊(duì)、警察、各種公共建設(shè)等。2．政府部門委托其他部門提供。由政府部門負(fù)責(zé)提供財(cái)稅與勞務(wù)，但由政府機(jī)關(guān)間彼此簽約并將其付諸執(zhí)行。3．簽約外包。此種方式指政府雇傭私人部門提供公共效勞，費(fèi)用那么由政府編列預(yù)算支出。如政府托私人公司清運(yùn)垃圾。4．經(jīng)營特許權(quán)。是指由政府核準(zhǔn)私人部門提供效勞，但政府那么保存價(jià)格之核準(zhǔn)權(quán)，費(fèi)用那么由使用者付費(fèi)。如高速公路出口的路線經(jīng)營權(quán)。5．補(bǔ)助。即政府通過免稅、低息貸款、直接補(bǔ)助等誘因來提供效勞，其費(fèi)用包括政府對(duì)業(yè)者的補(bǔ)助即使用者付費(fèi)。如政府的出口退稅政策。65

6．抵用券。是指政府賦予符合資格的人民自由選擇去消費(fèi)某種貨品，而由政府付費(fèi)，例如社會(huì)救濟(jì)以及醫(yī)療效勞的提供。7．市場(chǎng)運(yùn)作。指政府對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)作不加干預(yù)，完全由市場(chǎng)之需求及供給自行調(diào)節(jié)，由費(fèi)用者自行決定消費(fèi)對(duì)象，政府僅維持市場(chǎng)秩序。8.志愿效勞。指由非盈利組織提供效勞，政府對(duì)此予以鼓勵(lì)。9.自我協(xié)助。指由政府提供的公共效勞不符合或不能滿足民眾的需要，人們自行尋求解決問題的方式。如社區(qū)內(nèi)守望相助等。10．政府販?zhǔn)?。指消費(fèi)者向政府購置特定效勞，民眾成為需求者而政府那么為提供者。66二.政府治理工具的選擇很顯然，政府可運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)，所謂“條條道路通羅馬〞。運(yùn)用何種治理工具，政府干預(yù)市場(chǎng)到何種程度，完全視問題情勢(shì)，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對(duì)市場(chǎng)依賴程度，相對(duì)本錢等綜合因素而定。政策工具的選擇是十分復(fù)雜的事情，選擇那種政策工具，或者選擇那種政策工具比較好，并沒有明確的答案。然而，通過對(duì)各國政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更強(qiáng)調(diào)公共效勞的民營化和市場(chǎng)機(jī)制；強(qiáng)調(diào)非盈利組織提供公共效勞；強(qiáng)調(diào)放松管制等。67第五節(jié)政府失靈一．政府失靈政府機(jī)制應(yīng)呈現(xiàn)社會(huì)資源經(jīng)由政府的配置達(dá)成最大化的效益。但是，不完全市場(chǎng)和不充分信息問題無論是在公共部門還是在私人部門都是相同的，也是相當(dāng)普遍的，加之其他方面的原因，政府失靈也是普遍存在的一個(gè)問題。所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率到達(dá)最正確的情形。68二．政府失靈的類型及原因〔一〕本錢和收益的別離：過剩和本錢提高無論市場(chǎng)怎樣不完善，都是與生產(chǎn)本錢的活動(dòng)相聯(lián)系，這種聯(lián)系是由價(jià)格決定的。政府活動(dòng)因?yàn)槿狈θ魏蝺r(jià)格的指引，便割裂了這種聯(lián)系，因?yàn)榫S持政府活動(dòng)的收入具有非價(jià)格來源，即來源于政府的稅收等。由于缺乏這種聯(lián)系，使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生產(chǎn)它的本錢割裂。這種割裂意味著資源錯(cuò)誤配置的程度增加，因此，無論公共政策采取何種形式，政府活動(dòng)的一個(gè)趨勢(shì)是明顯的多余的本錢，從而導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。一方面，不完全信息的作用是明顯的，另外，政府預(yù)算也會(huì)因利益集團(tuán)的游說造成生產(chǎn)過剩和重復(fù)投資的問題。(二)政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策公共政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的過程，由于理性選民的無知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素，以及政府部門的本位主義和機(jī)關(guān)利益等各種因素的綜合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。69〔三〕內(nèi)部性問題公共組織為了進(jìn)行其內(nèi)部的管理，需要開展他們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)那么，這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)那么即內(nèi)部性，即用來評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行為。這些標(biāo)準(zhǔn)很接近私人的組織目標(biāo)，因?yàn)樵跈C(jī)構(gòu)內(nèi)的動(dòng)力是由個(gè)人或集體的行為產(chǎn)生的，這就意味著私人的或組織的本錢和利潤很可能支配公共決策者的計(jì)算?！菜摹痴M織的低效率政府部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)，管理部門及管理者缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力政府官員也缺乏企業(yè)管理的理念，沒有降低本錢的動(dòng)力，也沒有較好的鼓勵(lì)機(jī)制，這樣就導(dǎo)致了政府組織的低效率?！参濉沉硪环N分配的不公平由政府活動(dòng)產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或財(cái)富上，而是集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價(jià)值和權(quán)力分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了時(shí)機(jī)。70〔六〕尋租尋租是政府干預(yù)的結(jié)果，在政府干預(yù)的情況下，尋租者可從政府那得到某種特權(quán)。但尋租行為會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，這是因?yàn)闉榱双@得尋租，尋租者需要花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢，這種活動(dòng)對(duì)社會(huì)沒有任何效率。而且如果尋租行為得以實(shí)現(xiàn)，相關(guān)生產(chǎn)者和消費(fèi)者將由于政府干預(yù)而付出代價(jià)，這種代價(jià)之和比尋租者所得到的利潤額還要高，此外，整個(gè)社會(huì)也會(huì)也同樣為此付出道德的本錢甚至政治的本錢?！财摺痴邎?zhí)行的無效率政府干預(yù)的公共政策能否到達(dá)預(yù)期目標(biāo)，不僅取決于政策設(shè)計(jì)，也取決于政策執(zhí)行。由于各種因素的存在，導(dǎo)致公共政策不能到達(dá)預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無效率。71〔八〕所有制殘缺所有制的殘缺，是因?yàn)橐恍┐碚攉@得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利。國家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，而產(chǎn)權(quán)的殘缺會(huì)在一定程度上導(dǎo)致資源配置的無效率。從以上八方面來看，政府干預(yù)的制度和機(jī)制，正如市場(chǎng)機(jī)制那樣，在許多方面是笨拙的，政府干預(yù)本身也可能是不奏效的。72第四章公共部門戰(zhàn)略管理由于日益復(fù)雜環(huán)境和公眾多元的需求，政府管理部門與外界環(huán)境的互動(dòng)問題成為影響政府管理的主要因素之一，因而戰(zhàn)略管理在公共行政領(lǐng)域內(nèi)占有日益重要的地位。就公共部門而言，戰(zhàn)略是其開展總目標(biāo)的表現(xiàn)形式，它通過對(duì)帶有長期性、全局性和根本性的謀劃與對(duì)策研究，決定著該部門在一定時(shí)期內(nèi)管理的方向和所要到達(dá)的目標(biāo)，涉及到組織政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源的配置等。公共部門的戰(zhàn)略管理，還涉及到其組織的方案、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)職能，是一項(xiàng)重要的管理技術(shù)或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級(jí)別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進(jìn)行和完成的一個(gè)關(guān)于政府管理的一個(gè)特定的管理過程。73第一節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理的價(jià)值和特點(diǎn)在當(dāng)代，面對(duì)日益復(fù)雜、動(dòng)亂和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，非公共部門中戰(zhàn)略管理技術(shù)由于自身的特點(diǎn)，受到整個(gè)公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。一、戰(zhàn)略管理概述1、戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理的根本內(nèi)涵戰(zhàn)略最早是一個(gè)軍事術(shù)語，意指通過一定的謀劃去實(shí)現(xiàn)或贏得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的目標(biāo)。與戰(zhàn)略相關(guān)另一個(gè)術(shù)語是戰(zhàn)術(shù)或策略，它也具有通過制定一定的對(duì)策去贏得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的含義，但兩者有層次上的區(qū)別。一般來說，戰(zhàn)略相對(duì)的是整個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)，是針對(duì)整體的、總的目標(biāo)，而戰(zhàn)術(shù)相對(duì)的那么是一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的局部或一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中的某一戰(zhàn)役，是針對(duì)較低層次的目標(biāo)。戰(zhàn)略這一概念產(chǎn)生后，相當(dāng)程度上作為一種管理程序或技術(shù)，逐步在私營部門即企業(yè)中得到廣泛的應(yīng)用，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)后，隨著環(huán)境的復(fù)雜和競(jìng)爭(zhēng)的劇烈，企業(yè)通過制定相關(guān)的戰(zhàn)略并進(jìn)行戰(zhàn)略管理，注重長遠(yuǎn)利益和周邊環(huán)境，而不只是顧及眼前的內(nèi)部問題，取得了滿意的效益。因此，所謂戰(zhàn)略，是指帶有全局性、長遠(yuǎn)性和根本性的重大謀劃與對(duì)策研究，它反映了組織在一個(gè)較長所要到達(dá)的主要目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的主要措施、部署、步驟和設(shè)想，并著眼于組織長期目標(biāo)和宗旨的實(shí)現(xiàn)。74戰(zhàn)略管理，從管理過程的角度看，它是一個(gè)以戰(zhàn)略方案的制定為起點(diǎn)，包括了方案的執(zhí)行、追蹤與控制等環(huán)節(jié)的完整的管理過程。而從決策的角度看，它可以被視為一種戰(zhàn)略決策的制定及其執(zhí)行，包含四個(gè)方面的內(nèi)容：第一、對(duì)組織未來開展產(chǎn)生沖擊的內(nèi)、外環(huán)境進(jìn)行分析的活動(dòng)。第二、將整體組織與對(duì)其發(fā)性沖擊的議題進(jìn)行分析的活動(dòng)。第三、關(guān)注組織目標(biāo)以及開展方向的戰(zhàn)略選擇。第四、促進(jìn)戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。所以，所謂戰(zhàn)略管理，是管理者有意識(shí)的政策選擇、開展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)的行為，或者說，戰(zhàn)略管理是制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)組織能夠到達(dá)目標(biāo)的藝術(shù)或技術(shù)。752、戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)系在認(rèn)識(shí)戰(zhàn)略管理根本內(nèi)涵時(shí)，必須注意戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系。戰(zhàn)略規(guī)劃，是指從戰(zhàn)略的高度對(duì)完成組織目標(biāo)或任務(wù)進(jìn)行的方案，但并不涉及方案的執(zhí)行和評(píng)估問題。從歷史開展來看，戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略應(yīng)用于私營部門的最初形式，流行于20世紀(jì)60-70年代，主要有兩種表現(xiàn)形式，即企業(yè)戰(zhàn)略方案和公司戰(zhàn)略方案。其一、企業(yè)戰(zhàn)略方案。主要包括確立企業(yè)任務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和確立目標(biāo)三個(gè)內(nèi)容。明確企業(yè)任務(wù)包括對(duì)現(xiàn)行與預(yù)期的企業(yè)前景、產(chǎn)品、市場(chǎng)以及數(shù)年時(shí)間內(nèi)的預(yù)測(cè)做出明確的規(guī)定，它涉及了對(duì)組織所從事的業(yè)務(wù)內(nèi)容的認(rèn)定。環(huán)境監(jiān)測(cè)包括級(jí)組織內(nèi)外部的優(yōu)勢(shì)、薄弱環(huán)節(jié)、時(shí)機(jī)和威脅等進(jìn)行評(píng)價(jià)。確立目標(biāo)是任務(wù)和環(huán)境監(jiān)測(cè)根底之上的更加具體的指向，較高層次的戰(zhàn)略要素在較低層次上轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。其二、公司戰(zhàn)略方案。公司戰(zhàn)略方案作為一項(xiàng)管理技術(shù)或管理過程來說，與企業(yè)戰(zhàn)略管理有大致相同的內(nèi)容和步驟，但是，公司戰(zhàn)略方案比企業(yè)戰(zhàn)略方案更關(guān)心組織的高層，更關(guān)心企業(yè)各部門之間的責(zé)任分配，而且，十分重視并要求公司的主要管理人員如首席行政官能夠提出一個(gè)相當(dāng)持久的公司遠(yuǎn)景規(guī)劃。相比較之下，在取向和步驟根本一致的前提下，公司戰(zhàn)略方案比企業(yè)戰(zhàn)略方案在具體細(xì)節(jié)上要更為周密得多，也成熟得多。76但從管理過程來看，戰(zhàn)略規(guī)劃畢竟只側(cè)重于規(guī)劃，而對(duì)如何保證所制定的戰(zhàn)略規(guī)劃的落實(shí)注意不多，因而在80年代以后，隨著對(duì)戰(zhàn)略及其運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)的深化，人們對(duì)戰(zhàn)略的運(yùn)用不再停留于僅僅進(jìn)行規(guī)劃，還注意了根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行、控制和評(píng)估，也就是說，是將戰(zhàn)略觀念貫穿于組織的所有局部，以及管理的全過程，使戰(zhàn)略的運(yùn)行構(gòu)成了一個(gè)完整的管理過程，形成了戰(zhàn)略管理。這樣，在管理領(lǐng)域內(nèi)，戰(zhàn)略管理代替了戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃成為了戰(zhàn)略管理的一個(gè)組成局部，它與執(zhí)行、評(píng)估合一起，構(gòu)成了一個(gè)完整的戰(zhàn)略管理過程。773、戰(zhàn)略管理的根本特點(diǎn)現(xiàn)代戰(zhàn)略管理具有如下的特點(diǎn)：第一、戰(zhàn)略管理具有強(qiáng)烈的未來導(dǎo)向性。應(yīng)該說，組織的方案都是根據(jù)組織的目標(biāo)所確定今后要實(shí)現(xiàn)或完成的任務(wù)，因而在管理領(lǐng)域內(nèi)，任何組織的方案都具有未來性。第二、戰(zhàn)略管理具有長期性、全局性和根本性。整個(gè)戰(zhàn)略管理涉及的是組織開展的總的格局和問題，關(guān)注的是組織的長遠(yuǎn)開展和利益。第三、戰(zhàn)略管理具有外向性，是外部環(huán)境的管理。所謂外向性，是指戰(zhàn)略管理是在面對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境時(shí)，通過制定戰(zhàn)略，利用外部時(shí)機(jī)和化解或回避外部威脅，從而促進(jìn)組織成長的開展。78第四、戰(zhàn)略管理是一個(gè)由外向內(nèi)的實(shí)施過程。戰(zhàn)略管理是從注重外部環(huán)境，尋求時(shí)機(jī)與回避威脅開始的，通過環(huán)境評(píng)估，確定戰(zhàn)略規(guī)劃，然后將這一戰(zhàn)略目標(biāo)貫穿于整個(gè)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整、人員安排和資源配置，進(jìn)行整個(gè)組織管理運(yùn)行的。第五、戰(zhàn)略管理是理性分析與直覺的結(jié)合。從決策的角度看，戰(zhàn)略管理是在對(duì)組織外部和內(nèi)部多種因素定性和定量分析的根底上，作出決策的過程，相當(dāng)程度上它是一種重大決策的客觀、邏輯的方法。然而，戰(zhàn)略管理決策的制定又不僅僅由靠理性分析，因?yàn)閼?zhàn)略管理是面向未來的，是首先關(guān)注復(fù)雜多變的外部環(huán)境的，而未來是不定的，外部環(huán)境也是處于開展變化中的，因而不可能僅憑精確、明晰的邏輯分析就能制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)驗(yàn)、感覺和直覺也在決策中取著極為重要的作用。79第三、使政府更好地維護(hù)和代表公共利益?，F(xiàn)代公共管理社會(huì)環(huán)境的更加動(dòng)態(tài)化和復(fù)雜化，其中一個(gè)重要的構(gòu)成因素就是公眾公共需求在總體上的增長與質(zhì)量和規(guī)格上的多元化要求。政府進(jìn)行公共管理的根本目標(biāo)，是在公共領(lǐng)域代表和維護(hù)公共利益，而社會(huì)的公共利益是由假設(shè)干區(qū)域內(nèi)或假設(shè)干社會(huì)階層和團(tuán)體的在根本方面具有共同性的利益構(gòu)成的，這就決定了在整個(gè)公共利益的構(gòu)成中，存在不同區(qū)域和團(tuán)體的局部性的或質(zhì)量要求不同的共同利益。這就要求政府在進(jìn)行公共管理中，必須要有相應(yīng)的系統(tǒng)觀念、整體觀念和長期觀念，從而能從戰(zhàn)略的高度構(gòu)建國家或地區(qū)的公共事務(wù)開展戰(zhàn)略，以更好地維護(hù)和代表公共利益。2、公共部門戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)戰(zhàn)略管理是作為一項(xiàng)管理技術(shù)或管理工具進(jìn)入公共部門的，公共部門的戰(zhàn)略管理與私營部門的戰(zhàn)略管理在程序上或步驟上的根本相同，使得公共部門的戰(zhàn)略管理也具有戰(zhàn)略管理的一般特征，即上述的強(qiáng)烈的導(dǎo)向性、長期性和全局性、外向性、從外向內(nèi)的運(yùn)作及理性與直覺的結(jié)合等。但是，公共部門在運(yùn)用戰(zhàn)略管理時(shí)，會(huì)受到一些私營部門不必考慮或不必直接考慮的因素的影響和制約。這些因素主要是憲法的規(guī)定、立法和司法的規(guī)定、政府法規(guī)、管轄權(quán)限、稀缺資源、政治氣候等，因而國外學(xué)者認(rèn)為在公共部門，“戰(zhàn)略方案是在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，為確定政府行為性質(zhì)和方向的根本決策所進(jìn)行的專業(yè)性努力〞。因此，公共管理部門在運(yùn)用戰(zhàn)略管理時(shí)，必須注意以下幾點(diǎn)：80第一、在開始制定戰(zhàn)略方案的過程中必須取得一致意見。這里的“取得一致意見〞，主要是指公共部門在形成戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，由于規(guī)劃涉及到公共利益，因而必須最大限度