省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)政策研究

作為進(jìn)一步改革稅制和推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，中央直屬縣的金融改革主要是指政府之間的收入和支出之間的關(guān)系。資金交換、預(yù)算和最終結(jié)算。省級資金與市、市、縣資金直接相關(guān)，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革是創(chuàng)新和完善省以下財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)重要舉措,對于減少政府財(cái)政管理層級,提高政府財(cái)政運(yùn)行效率,以及減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)具有重要意義。自2007年開始,甘肅省委、省政府按照中共中央和國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政體制改革的相關(guān)要求及精神,立足甘肅省情,考慮促進(jìn)全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局,做出了在全省進(jìn)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)的重大決策。一、通過甘肅省直屬預(yù)算制度改革計(jì)劃和主要內(nèi)容(一)甘肅省試點(diǎn)階段29—甘肅省實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革的政策方案2007年7月10日,甘肅省政府頒布了《甘肅省實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)方案的通知》(甘政發(fā)51號),這是甘肅省實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革的第一項(xiàng)政策方案,標(biāo)志著甘肅省以財(cái)政體制改革為切入點(diǎn)的省直管縣體制試點(diǎn)改革工作正式啟動(dòng)。甘肅省政府決定自2007年1月1日起,在全省部分縣市實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)。甘肅省政府考慮各縣市的實(shí)際情況和其推行試點(diǎn)改革的代表性,起初在全省14個(gè)市州選擇包括榆中、古浪等在內(nèi)的16個(gè)縣市實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制試點(diǎn)改革。2009年5月28日,甘肅省政府頒布了《甘肅省人民政府關(guān)于2009年擴(kuò)大省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)范圍的意見》(甘政發(fā)47號),這是甘肅省關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的第二項(xiàng)政策,標(biāo)志著甘肅省省直管縣財(cái)政管理體制試點(diǎn)改革進(jìn)入深入推進(jìn)的新階段。在2007年確定的16個(gè)試點(diǎn)縣市的基礎(chǔ)上,再次將皋蘭等在內(nèi)的25個(gè)縣作為甘肅省省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)縣。截止2009年底,甘肅省實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)縣的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到41個(gè),占全省縣市總數(shù)的47.7%。2009年11月26日,甘肅省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》(甘政辦發(fā)224號),這是甘肅省自2007年實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)以來的第三項(xiàng)政策。在對甘肅省實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革中暴露出的四方面的問題進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上,從充分認(rèn)識財(cái)政省直管縣體制改革的重要性,嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政省直管縣體制改革的政策方案,加強(qiáng)對省直管縣財(cái)政管理工作的監(jiān)督,建立省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)考核工作機(jī)制等四個(gè)方面對于加強(qiáng)和完善省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)工作提出了明確要求。(二)甘肅省市級行政體制改革試點(diǎn)的重要政策和措施1.關(guān)于試點(diǎn)市、市財(cái)政投入市場的合作(1)體制性補(bǔ)助直接撥付到縣市。從2007年起,將省對市州的財(cái)政管理體制直接實(shí)行到試點(diǎn)縣市,原市州按體制參與分成的試點(diǎn)縣市收入全部下劃,作為縣市級收入。(2)基金收入分成直接到縣市。取消市州對試點(diǎn)縣市各項(xiàng)政府性基金收入分成辦法。試點(diǎn)縣市按原體制或規(guī)定應(yīng)上解市州級財(cái)政的各項(xiàng)政府性基金收入留歸本級。(3)收入計(jì)劃直接下達(dá)到縣市。省國稅局、省地稅局等收入征收部門,在下達(dá)市州收入任務(wù)建議數(shù)時(shí),對試點(diǎn)縣市的任務(wù)直接予以明確。(4)轉(zhuǎn)移支付直接下達(dá)到縣市。省對市州、縣市各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范辦法直接測算下達(dá)到試點(diǎn)縣市。(5)項(xiàng)目計(jì)劃安排和專項(xiàng)補(bǔ)助直接下達(dá)到縣市。省級部門安排項(xiàng)目計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃,要直接明確到試點(diǎn)縣市。省級專項(xiàng)補(bǔ)助資金,由省財(cái)政廳或省財(cái)政廳會同省級有資金分配權(quán)的部門直接分配下達(dá)到試點(diǎn)縣市。(6)財(cái)政結(jié)算直接到縣市。試點(diǎn)縣市的年終財(cái)政結(jié)算,由省財(cái)政廳按項(xiàng)目和數(shù)額,直接與試點(diǎn)縣市財(cái)政部門辦理。(7)收入報(bào)解及預(yù)算資金調(diào)度直接到縣市。各市州、試點(diǎn)縣市國庫按照財(cái)政管理體制規(guī)定,分別向中央國庫、省級國庫報(bào)解財(cái)政庫款。預(yù)算執(zhí)行中試點(diǎn)縣市的各項(xiàng)資金調(diào)度,由省財(cái)政直接撥付。(8)債務(wù)償還直接落實(shí)到縣市。2007年起新增的政府間債務(wù),由試點(diǎn)縣市直接與省財(cái)政辦理有關(guān)手續(xù),并承諾還款。(9)工作部署直接到縣市。實(shí)行省直管縣改革試點(diǎn)后,涉及財(cái)政的各項(xiàng)工作由省級直接部署到試點(diǎn)縣市,試點(diǎn)縣市工作中的有關(guān)情況及問題,可以直接向省財(cái)政廳和有關(guān)部門反映。2.建立對試點(diǎn)市的補(bǔ)助制度(1)市州對縣市的支持不減。2007年及以后年度要求市州、縣市新增的配套資金,由試點(diǎn)縣市全部承擔(dān)。原市州本級應(yīng)給予試點(diǎn)縣市的其他各項(xiàng)補(bǔ)助,繼續(xù)予以補(bǔ)助;在財(cái)力許可的情況下,補(bǔ)助數(shù)額應(yīng)逐步增加。(2)數(shù)據(jù)報(bào)送和匯總程序不變。試點(diǎn)縣市的財(cái)政預(yù)決算、預(yù)算執(zhí)行情況、工資發(fā)放情況以及其他相關(guān)資料,繼續(xù)由市州財(cái)政負(fù)責(zé)統(tǒng)一審核和匯總報(bào)送,試點(diǎn)縣市應(yīng)當(dāng)在上報(bào)市州財(cái)政部門的同時(shí)抄報(bào)省級財(cái)政部門。(三)推行試點(diǎn)縣的數(shù)量和數(shù)量分布自2007年1月實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)以來,截止2009年底,全省除嘉峪關(guān)1個(gè)省轄市和金昌1個(gè)地級市沒有省直管試點(diǎn)縣外,其余10個(gè)地級市和2個(gè)自治州中都有一定數(shù)量的縣,已經(jīng)實(shí)行財(cái)政省直管改革試點(diǎn)。全省共有41個(gè)縣市實(shí)行財(cái)政省直管縣改革試點(diǎn),占全省縣市總數(shù)的47.7%,其中,敦煌市是目前全省實(shí)行省直管縣改革的41個(gè)試點(diǎn)縣市中唯一的縣級市。12個(gè)市州實(shí)行財(cái)政省直管試點(diǎn)縣的數(shù)量分布為:蘭州市3縣,白銀市3縣,天水市3縣,酒泉市4縣,張掖市4縣,武威市3縣,定西市4縣,隴南市3縣,平?jīng)鍪?縣,慶陽市4縣,臨夏州4縣,甘南州2縣?？傮w來看,各地級市州中實(shí)行改革試點(diǎn)的縣(市)的數(shù)量分布差距不大。在2007年確定的試點(diǎn)縣中,榆中、會寧、張家川、臨洮、禮縣、靜寧、鎮(zhèn)原、東鄉(xiāng)、夏河等9個(gè)縣為國家級貧困縣,占當(dāng)年16個(gè)試點(diǎn)縣的56.3%,占甘肅省國家級貧困縣總數(shù)43的20.9%。在2009年新增的25個(gè)試點(diǎn)縣中,秦安、武山、古浪、天祝、通渭、岷縣、隴西、宕昌、西和、莊浪、華池、臨夏、積石山、永靖、臨潭等15個(gè)縣為國家級貧困縣,占新增25個(gè)試點(diǎn)縣的60.0%,占甘肅省國家級貧困縣總數(shù)43的34.9%。截止2009年底,在41個(gè)財(cái)政省直管試點(diǎn)縣中,國家級貧困縣24個(gè),占試點(diǎn)縣總數(shù)的58.5%,占甘肅省國家級貧困縣總數(shù)43的55.8%。可以發(fā)現(xiàn)甘肅省國家級貧困縣中的過半數(shù)已經(jīng)實(shí)行財(cái)政省直管縣試點(diǎn)改革工作。二、研究樣本的選擇為了對甘肅省自2007年1月實(shí)施省直管縣體制試點(diǎn)改革政策效應(yīng)進(jìn)行科學(xué)分析,為繼續(xù)推進(jìn)省直管縣體制改革的深入開展提供借鑒和參考,2009年甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省省直管縣市體制探索研究”課題組,組織專門調(diào)查人員,于2010年2月至4月,選擇包括榆中在內(nèi)的4個(gè)縣作為樣本縣(2007年試點(diǎn)縣2個(gè):蘭州市榆中縣和隴南市禮縣;2009年新增試點(diǎn)縣2個(gè):武威市古浪縣和平?jīng)鍪袥艽h),深入各縣財(cái)政局進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,對于省直管縣體制改革試點(diǎn)政策效應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的分析和評價(jià)。(一)深入推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),從總體來看,各試點(diǎn)縣對于省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)的各項(xiàng)政策認(rèn)識較為明確,對于省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)工作高度重視,對于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革態(tài)度是積極的,認(rèn)真貫徹落實(shí)省上關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)的各項(xiàng)政策。試點(diǎn)縣多數(shù)認(rèn)為省直管縣財(cái)政體制改革,在增強(qiáng)縣級財(cái)政保障能力,提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的同時(shí),也激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力和動(dòng)力。試點(diǎn)縣普遍反映實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革后,縣級財(cái)政部門與省財(cái)政廳在業(yè)務(wù)上直接對接,減少了原來在市管縣體制下的中間環(huán)節(jié),極大地提高了財(cái)政管理工作效率與質(zhì)量,縣級財(cái)政部門財(cái)政管理工作,如預(yù)算與決算、項(xiàng)目安排、國庫管理以及內(nèi)部管理制度等都較之以前更為規(guī)范。試點(diǎn)縣明顯感受到,實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革后,在一定程度上改變了過去市管縣體制下由于地級市財(cái)政實(shí)力有限而對于縣支持作用相對有限的狀況。憑借中央和省財(cái)政的大力支持,轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金投入力度較之以前明顯增加,可以建成一些在以前沒有能力建成的重大工程。實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革對于提高縣級財(cái)政保障能力,開展重大項(xiàng)目建設(shè)資金支持方面都是非常有效的。(二)對甘肅省直隸省政府管理體制改革試點(diǎn)的政治影響分析3.扶貧縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),實(shí)行財(cái)政省直管縣后,省上將地級市與縣財(cái)政置于同一發(fā)展平臺對待,省財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策直接落實(shí)到縣,使得各試點(diǎn)縣在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)過程中擁有了更大的自主空間。省直管縣財(cái)政管理體制改革,將有利于提高試點(diǎn)縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性和積極性;有利于爭取到中央、省上更多的財(cái)力支持。如蘭州市榆中縣是甘肅省蘭州市唯一的國家級扶貧縣,自然條件相對較差,全縣分為北部干旱山區(qū)、南部高寒陰山區(qū)和中部川塬河谷地三類地區(qū),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要以農(nóng)業(yè)為主,縣級財(cái)政困難。2007年開始列入財(cái)政省直管試點(diǎn)縣,當(dāng)年全縣爭取政策項(xiàng)目資金2.5億元,創(chuàng)歷史最好成績,帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。全縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢增長,新上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目25項(xiàng),其中上億元的項(xiàng)目4項(xiàng),到位資金6.3億元,新建成瀝青混凝土攪拌站、金土地農(nóng)膜生產(chǎn)線、莊園愛克霖包裝生產(chǎn)線等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。完成產(chǎn)業(yè)添加值11.18億元,增長26.6%,其中規(guī)模以上產(chǎn)業(yè)添加值達(dá)到9.7億元,占產(chǎn)業(yè)添加值的87%。平?jīng)鍪袥艽h作為2009年新增的25個(gè)財(cái)政省直管縣體制改革試點(diǎn)縣之一,自實(shí)施試點(diǎn)改革以來,該縣利用財(cái)政省直管的時(shí)機(jī)加大項(xiàng)目、資金爭取力度,2009年申報(bào)各類項(xiàng)目98項(xiàng),總投資19.1億元,落實(shí)到位各類資金4.5億元,創(chuàng)歷史最好水平,全縣95%以上的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取到了項(xiàng)目、資金,特別是國家擴(kuò)大內(nèi)需政策出臺后,科學(xué)論證項(xiàng)目,適時(shí)上報(bào)規(guī)劃,成功爭取擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目4批49個(gè)、災(zāi)后重建項(xiàng)目66個(gè),總投資達(dá)到5.35億元,為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了新的活力。4.財(cái)政干部培訓(xùn)力度提高了財(cái)政執(zhí)行質(zhì)量與績效通過調(diào)研得知,自2007年實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)以來,省財(cái)政廳高度重視改革試點(diǎn)工作,先后圍繞財(cái)政改革、監(jiān)督管理等內(nèi)容加大了對試點(diǎn)縣財(cái)政干部的培訓(xùn)力度,不僅提高了各試點(diǎn)縣財(cái)政干部的政策水平與業(yè)務(wù)能力,同時(shí)也為縣與縣、縣與區(qū)(市)財(cái)政部門之間的相互學(xué)習(xí)與交流研討提供了平臺,創(chuàng)造了條件。通過相互交流與學(xué)習(xí),使得各試點(diǎn)縣能夠及時(shí)了解省財(cái)政廳的各項(xiàng)政策措施,提高對政策的認(rèn)識水平和執(zhí)行能力,進(jìn)而提高各試點(diǎn)縣財(cái)政政策執(zhí)行質(zhì)量與政策績效。通過學(xué)習(xí)與交流,使得試點(diǎn)縣互相學(xué)習(xí)財(cái)政管理方面好的做法與成功經(jīng)驗(yàn),提高財(cái)政管理工作能力與水平,財(cái)政管理工作更加科學(xué)與規(guī)范。(三)在甘肅省市級行政體制改革試點(diǎn)相關(guān)政策的實(shí)施中，存在主要問題1.政策落實(shí)不力省直管縣財(cái)政管理體制改革政策的全面落實(shí),需要相關(guān)部門的緊密配合和相關(guān)政策措施配套執(zhí)行,應(yīng)該是圍繞省直管縣的一個(gè)政策鏈。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),由于試點(diǎn)改革時(shí)間較短,加之經(jīng)驗(yàn)積累與總結(jié)不夠,導(dǎo)致在省直管縣財(cái)政管理體制政策落實(shí)中存在措施與辦法不完善的方面。如部分省直部門在政策制定、資金分配、項(xiàng)目管理等方面仍按原管理方式進(jìn)行,未及時(shí)進(jìn)行調(diào)整;個(gè)別市州對省直管縣財(cái)政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督力度不夠,支持試點(diǎn)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的積極性減弱,解決存在問題的主動(dòng)性不夠;在原財(cái)政管理模式影響下,縣級財(cái)政管理水平整體不高,管理方式落后,同時(shí)省級對直管縣財(cái)政的監(jiān)督管理一時(shí)難以全部到位,改革的整體效果不能完全顯現(xiàn);部分省直管縣對改革目的認(rèn)識不清,存在“等、靠、要”思想。這些問題制約和影響了省直管縣財(cái)政管理體制改革各項(xiàng)政策的有效實(shí)施,政策效應(yīng)難以完全體現(xiàn)。2.財(cái)政責(zé)任不明確通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),在財(cái)政省直管縣體制改革的各項(xiàng)政策落實(shí)過程中存在一些亟待認(rèn)真解決的問題。如隨著基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)力度的不斷加大,縣級政策財(cái)政支出責(zé)任也逐步增大,但是多數(shù)試點(diǎn)縣都是“吃飯財(cái)政”,因此缺少相應(yīng)的財(cái)力保障,不僅難以獨(dú)立自主加強(qiáng)縣域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè),而且對于省級財(cái)政下?lián)艿捻?xiàng)目補(bǔ)助也難以完成資金配套任務(wù),省直管縣財(cái)力普遍較弱與所承擔(dān)的支出責(zé)任不相符合的矛盾日益突出。加之沉重的政府債務(wù)和巨額的財(cái)政赤字,嚴(yán)重影響著縣級財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行,縣級財(cái)政壓力較大。三、省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)存在的問題自2007年實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)以來,在省財(cái)政廳的積極推動(dòng)和各試點(diǎn)縣市的密切配合下,財(cái)政省直管縣改革政策實(shí)施中取得了積極明顯的成效,受到各試點(diǎn)縣的普遍好評,引起了社會各界的廣泛關(guān)注。省直管縣財(cái)政管理體制改革在提高縣級財(cái)政保障能力,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加強(qiáng)財(cái)政部門學(xué)習(xí)與交流,提高財(cái)政管理水平方面發(fā)揮了積極作用。省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)進(jìn)展總體順利,各項(xiàng)政策措施落實(shí)有效,積累了一定的經(jīng)驗(yàn),對于深入推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革工作具有非常重要的政策參考價(jià)值。目前,需要認(rèn)真總結(jié)改革實(shí)踐與政策執(zhí)行中取得的經(jīng)驗(yàn),科學(xué)分析政策執(zhí)行中存在的各種問題,緊緊圍繞促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局,轉(zhuǎn)變工作思路,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,繼續(xù)深入貫徹落實(shí)各項(xiàng)關(guān)于省直管縣財(cái)政管理體制改革的政策措施,共同推動(dòng)改革試點(diǎn)順利進(jìn)行。省級財(cái)政在已經(jīng)提高縣級稅收留成比例的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,加大對試點(diǎn)縣財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付傾斜力度,適當(dāng)降低專項(xiàng)資金縣級配套比例,特別是對于一些民生項(xiàng)目資金的配套比例,緩解縣級財(cái)政運(yùn)行壓力和困難,更好地體現(xiàn)省直管縣財(cái)政管理體制改革整體政策效應(yīng)。1.關(guān)于工作開展情況通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),實(shí)行財(cái)政省直管縣體制改革以后,由于實(shí)現(xiàn)了省與縣財(cái)政的直接對接,財(cái)政資金調(diào)度和專項(xiàng)資金撥付由省直接到縣級財(cái)政部門,不再經(jīng)過地級市財(cái)政部門,加快了財(cái)政資金周轉(zhuǎn)速度,提高財(cái)政專項(xiàng)支出的透明度和使用效率,有效降低財(cái)政管理運(yùn)行成本,使得有限的財(cái)政資金更好地轉(zhuǎn)化為社會和經(jīng)濟(jì)效益。在提高財(cái)政資金使用效率的同時(shí),財(cái)政支出均衡度進(jìn)一步好轉(zhuǎn)?？傮w情況分析,2008年全省地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)264.9億元,比上年增長38.8%,其中省級收入118.6億元,比上年增長69.2%。大口徑財(cái)政收入470.9億元,比上年增長20.2%。全省財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)965.4億元,比上年增支290億元,增長43%。其中省級支出211.3億元,比上年增長22.2%。各項(xiàng)重點(diǎn)支出得到較好保障,各級財(cái)政均能實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡,可消化歷年財(cái)政赤字4億元左右。試點(diǎn)縣調(diào)查情況分析,隴南市禮縣于2007年8月被確定為全省16個(gè)實(shí)行財(cái)政省直管縣體制改革的試點(diǎn)縣之一,是當(dāng)時(shí)隴南市唯一實(shí)行財(cái)政省直管改革試點(diǎn)縣。2007年全年大口徑財(cái)政收入完成6276萬元,比上年增長81.1%,其中縣級收入完成4560萬元,比上年增長128.8%。全年?duì)幦∞D(zhuǎn)移支付資金8957萬元,比上年增長53%;