我國(guó)生豬生產(chǎn)扶持政策落實(shí)情況的調(diào)查與分析

受糧食成本增加、相對(duì)效率低下、動(dòng)物疾病流行等諸多因素的影響，2007年5月，中國(guó)的肉、蛋等主要?jiǎng)游锏膬r(jià)格繼續(xù)上漲。其中，豬肉價(jià)格上漲幅度最大，這在一定程度上導(dǎo)致了旅游業(yè)的快速上升。為了促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展,保持合理的市場(chǎng)價(jià)格水平,國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場(chǎng)供應(yīng)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),制定了十項(xiàng)政策,既有普惠性的,如能繁母豬補(bǔ)貼、能繁母豬保險(xiǎn)、疫病防疫補(bǔ)貼、高致病性豬藍(lán)耳病的強(qiáng)制撲殺補(bǔ)償;又有針對(duì)特定對(duì)象的,如生豬的良種補(bǔ)貼、生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)、支持標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);還有不直接落實(shí)到養(yǎng)殖戶(場(chǎng))、但養(yǎng)殖戶(場(chǎng))會(huì)間接受益的政策,如生豬生產(chǎn)消費(fèi)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、中央地方儲(chǔ)備肉、屠宰環(huán)節(jié)的病害豬無(wú)害化處理補(bǔ)助。國(guó)家出臺(tái)的這十項(xiàng)政策,總共花費(fèi)152億。為了保證這些資金能夠安全、規(guī)范、有效地用到生豬的生產(chǎn)上,確保政策的落實(shí)到位,國(guó)家還采取了相應(yīng)的輔助配套措施。如每個(gè)專項(xiàng)資金都有專項(xiàng)辦法,對(duì)扶持的對(duì)象、扶持的范圍、扶持的重點(diǎn)都作了明確規(guī)定;采取公示制度,對(duì)補(bǔ)貼情況和生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金張榜公布公示;加強(qiáng)宣傳,讓養(yǎng)殖戶充分了解各項(xiàng)政策的具體內(nèi)容等。這是我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的一個(gè)典型實(shí)例。筆者深入湖南、廣西、新疆等地農(nóng)村,對(duì)《意見》采用的生豬生產(chǎn)扶持政策落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。共發(fā)放問(wèn)卷91份,主要針對(duì)養(yǎng)殖散戶和標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)開展調(diào)研,其中養(yǎng)殖戶70戶,養(yǎng)殖場(chǎng)21戶。問(wèn)卷分為三部分:調(diào)查戶基本情況、生豬生產(chǎn)扶持政策的落實(shí)情況、對(duì)政府的期望。其中,第二部分是主體,從詢問(wèn)2007年度豬肉價(jià)格上漲幅度出發(fā),主要對(duì)政策了解渠道、補(bǔ)貼額度、資金發(fā)放方式及速度、保險(xiǎn)情況、良種補(bǔ)貼、規(guī)模化飼養(yǎng)支持等方面進(jìn)行調(diào)查。筆者認(rèn)為,對(duì)該項(xiàng)扶持政策的分析,可以在很大程度上折射出我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的成效和現(xiàn)狀,以期對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的完善有所啟示。一、從生豬生產(chǎn)政策來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策不足(一)政策宣傳渠道比較單一本次調(diào)查顯示,調(diào)查戶中的對(duì)該項(xiàng)政策“大致了解”的占22.4%,“了解很少”的占44.1%,“不了解”的占24.5%。在了解渠道上,有的通過(guò)政府通知獲悉(71.4%),少數(shù)通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體獲悉(22.4%),很少通過(guò)相關(guān)部門宣傳(6.2%)?？梢?最主要的方式還是政府的通知,政策的宣傳渠道比較單一。所有調(diào)查戶中,65.3%的養(yǎng)殖戶(場(chǎng))對(duì)生豬保險(xiǎn)、良種補(bǔ)貼、生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)、支持標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策“不了解”。地方政府僅僅是通知,并沒有采取宣傳措施,就算是宣傳,其手段比較單一,沒有真正發(fā)揮宣傳的作用。這給“政策執(zhí)行的不透明、資金不能充分到位”創(chuàng)造了一定的條件?？梢哉f(shuō),農(nóng)民是一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體,其學(xué)歷、文化水平、獲取信息的能力等受到很大的限制。因此,即使是國(guó)家制定了惠農(nóng)政策,農(nóng)民也未必能充分了解、認(rèn)識(shí)和參與,這就需要地方政府的大力宣傳,使農(nóng)民能真正了解、認(rèn)識(shí)各項(xiàng)具體政策的內(nèi)容并積極參與。(二)農(nóng)業(yè)投入方面盡管能繁母豬補(bǔ)貼金額從50元提高到100元,98.2%的養(yǎng)殖戶(場(chǎng))還是認(rèn)為“50元或者100元根本起不到什么作用,買包飼料都困難”,紛紛建議應(yīng)該提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),加大投入。近些年來(lái),國(guó)家財(cái)政調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)支持政策,在增加農(nóng)業(yè)投入方面做了很大的努力。如“九五”期間農(nóng)業(yè)財(cái)政支出3125.3億元,是“八五”時(shí)期的1.92倍。從下表可以看出,雖然國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)量呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì),但占財(cái)政總支出的比重則并沒有明顯的提高。農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重也是維持在7%以下(2006年為7.5%),而按照WTO的規(guī)定,作為發(fā)展中國(guó)家,農(nóng)業(yè)財(cái)政投入最高水平可為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的10%,發(fā)達(dá)國(guó)家一般為25%以上,印度為100%。可見,我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政還有很大的投入空間。數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站《2007財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2007農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)整理(三)財(cái)政主導(dǎo)地位的偏低,導(dǎo)致地方財(cái)力增長(zhǎng)緩慢調(diào)查顯示,有的地方政府沒有提供免費(fèi)疫病疫苗注射、沒有有效執(zhí)行飼料的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。分稅制改革后,中央政府財(cái)力大增,中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的可支配力度迅速加大,而地方政府,特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),財(cái)力增長(zhǎng)緩慢,事業(yè)性支出卻迅速膨脹,使得其對(duì)農(nóng)業(yè)的投入甚少,沒有發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用,造成了“缺位”現(xiàn)象。不僅僅是在資金方面地方政府投入不足,有的甚至沒有提供理應(yīng)提供的農(nóng)業(yè)服務(wù)。(四)農(nóng)財(cái)融合存在資金完善和管理漏洞等問(wèn)題就筆者的調(diào)查來(lái)看,僅能繁母豬補(bǔ)貼金額,有的養(yǎng)殖戶未取得,有的養(yǎng)殖戶只是取得了部分(38元)。至于《意見》所要求的公示制度,其執(zhí)行情況各異,有的地方并沒有執(zhí)行。我國(guó)在農(nóng)業(yè)財(cái)政資金支出管理上,普遍存在中間環(huán)節(jié)多、資金在途時(shí)間長(zhǎng)、運(yùn)行緩慢、資金到位率低、使用效率低等問(wèn)題。中間環(huán)節(jié)多,即資金流經(jīng)的管理層面多,往往存在“篩子現(xiàn)象”,即可能被各級(jí)管理層面截留、挪用,如有些地方政府由于自身預(yù)算問(wèn)題,可能擠占、挪用農(nóng)業(yè)財(cái)政資金為事業(yè)性支出所用。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查,某地糧食自給工程,中央和省級(jí)政府撥款360萬(wàn)元,絕大部分被地方政府挪用以彌補(bǔ)預(yù)算缺口。這種無(wú)效的管理與監(jiān)督乏力是分不開的,我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政往往只注重投入,沒有對(duì)下?lián)艿馁Y金進(jìn)行有效地追蹤、反饋等,缺乏有效的約束力。(五)政府“免費(fèi)”支持力度不夠調(diào)查還表明:絕大多數(shù)養(yǎng)殖散戶沒有參加保險(xiǎn),對(duì)保險(xiǎn)政策幾乎不了解,至于不參保的原因,有養(yǎng)殖戶稱“參保沒什么作用,大病初期即可出手”、“不參保比參保更加劃算”;養(yǎng)殖場(chǎng)參保率稍高。100%的養(yǎng)殖戶(場(chǎng))定期注射疫苗。其中,32.7%為“全額自費(fèi)”,63.1%為“自己負(fù)擔(dān)一部分”,4.2%為“政府免費(fèi)”。至于發(fā)生大規(guī)模撲殺時(shí)政府是否有補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題,從調(diào)查結(jié)果來(lái)看,“200元”的占20.4%,“不知道”的占26.6%,“200元但未到位”的占10.2%,“沒有補(bǔ)償”的占42.8%?！兑庖姟分赋?國(guó)家對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)豬場(chǎng)(小區(qū))的糞污處理和沼氣池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)支持。20.4%的稱“知道政府有這方面的優(yōu)惠”,40.8%稱“沒有”,38.8%稱“不清楚”。由農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策角度廣,從各方面予以支持,所涉及的行業(yè)、部門較多,如財(cái)政、農(nóng)業(yè)、銀行、水利等等。但是各個(gè)行業(yè)、部門執(zhí)行政策力度不一,配合度不夠,往往出現(xiàn)“一面強(qiáng),其余弱”的局面。就調(diào)查來(lái)看,能繁母豬補(bǔ)貼執(zhí)行較好,但是保險(xiǎn)、疫病防疫補(bǔ)貼、強(qiáng)制性撲殺補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模飼養(yǎng)扶持等卻沒有很好地執(zhí)行和推廣,各項(xiàng)政策難以形成合力,成效并不明顯。二、完善中國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的建議(一)采取靈活多樣的宣傳方式,真正讓農(nóng)戶享受政策的優(yōu)惠待遇國(guó)家制定的各項(xiàng)惠農(nóng)政策,其根本目的在于扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入,支持“三農(nóng)”建設(shè)。各地政府應(yīng)該采取加大政策宣傳力度,采取各種宣傳方式和手段,如廣播、電視、報(bào)紙、宣傳畫等農(nóng)民喜聞樂見的形式,以及舉辦現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、培訓(xùn)班等形式,通俗易懂地宣傳國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策,使農(nóng)戶真正充分了解各項(xiàng)政策的具體內(nèi)容,切實(shí)享受政策的優(yōu)惠待遇。(二)主要手段是相對(duì)于現(xiàn)代手段的的。主要包括利用下一步我國(guó)的國(guó)情決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的主要渠道,農(nóng)業(yè)財(cái)政支出則是政府支農(nóng)的主要手段。一方面,要加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總量和規(guī)模,這是農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的“大頭”;另一方面,要確保地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。至于地方政府財(cái)力問(wèn)題,可以通過(guò)配套措施的改革,如轉(zhuǎn)移支付、稅權(quán)的合理劃分等增加地方政府財(cái)力。(三)立法進(jìn)行的突破財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)既要投入(“花錢”),更重要的是管理(“管錢”),不能“只投不管”。首先,要加快《農(nóng)業(yè)投資法》的立法進(jìn)程,將各級(jí)政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范,明確各級(jí)政府的職責(zé),改變農(nóng)業(yè)投資中的隨意行為,減少“篩子現(xiàn)象”的發(fā)生,杜絕財(cái)政支農(nóng)資金被擠占、挪用。其次,要完善監(jiān)督體系,建立