社會救助項目的概念辨析

社會救助是現(xiàn)代保障制度的有機(jī)組成部分和基本手段之一。這是對貧困社會成員的有效保障。在當(dāng)代中國,尤其在廣大農(nóng)村地區(qū),貧困現(xiàn)象還較為普遍地存在,因此,社會救助在我國整個社會保障制度中一直是一種最常用的保障方式。一、社會救助的對象和范圍社會救助是每一個公民應(yīng)享的權(quán)利,是在公民不能維持最低限度的生活水平時,由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的物質(zhì)援助的社會保障制度。社會救助包括四個方面:自然災(zāi)害救助、失業(yè)破產(chǎn)救助、孤寡病殘救助和城鄉(xiāng)貧困戶救助。目前除了失業(yè)破產(chǎn)救助制度在我國實際上尚未真正建立起來之外,其他三種社會救助項目是最常見的。自然災(zāi)害救助是在公民遭遇自然災(zāi)害襲擊而造成生活無著時,由國家和社會提供的急需的維持最低生活水平的資金和物資的社會救助項目。孤寡病殘救助是公民因個人生理原因喪失勞動能力而斷絕經(jīng)濟(jì)來源時,由國家和社會提供的維持最低生活水平的資金和物資的社會救助項目。城鄉(xiāng)貧困戶救助是在公民因個人能力問題無法適應(yīng)商品生產(chǎn)的激烈競爭而落伍陷入貧困時,由國家和社會提供的維持最低生活水平的資金和物資的社會救助項目。從以上對三種不同的社會救助項目的概念的描述中,我們可以看到,它們是根據(jù)救助對象的不同而劃分的:自然災(zāi)害救助的對象是“遭遇自然災(zāi)害襲擊而造成生活無著”的公民,我們通常稱之為“災(zāi)民”。但災(zāi)民還是一個模糊概念,用民政統(tǒng)計的術(shù)語來說,“遭受自然災(zāi)害的地區(qū),造成直接經(jīng)濟(jì)損失或農(nóng)作物減產(chǎn)減收三成及三成以上的全部農(nóng)業(yè)或城鎮(zhèn)人口”稱為“成災(zāi)人口”。成災(zāi)人口又分為“輕災(zāi)人口”、“重災(zāi)人口”和“特重災(zāi)人口”。這三部分人口從具體操作的角度看,自然災(zāi)害救助的對象,主要是一部分“既無經(jīng)濟(jì)來源,又無恢復(fù)生產(chǎn)能力”的重災(zāi)人口和特重災(zāi)人口。孤寡病殘救助是“因個人生理原因喪失勞動能力而斷絕經(jīng)濟(jì)來源”的公民。由于在現(xiàn)行政策和法規(guī)中,這部分救助對象主要依靠由社會提供“五?！?即“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(保教)”的供養(yǎng)方式來滿足他們的基本生活需求,所以,一般稱為“五保”對象。主要是“無法定扶養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無可靠生活來源”的老年人、殘疾人和未成年的孤兒。另外,這一救助項目還包括一些特殊的救助對象,主要是符合文件規(guī)定的精減退職老職工,以及一部分由中共中央和國務(wù)院規(guī)定的特殊救濟(jì)對象。城鄉(xiāng)貧困戶救助的對象是“因個人能力問題無法適應(yīng)商品生產(chǎn)的激烈競爭而落伍陷入貧困”的公民。在實際操作中,一般把農(nóng)業(yè)人口中人均年收入在200元以下的,城鎮(zhèn)居民中人均月收入在50元以下的,劃為貧困戶,或稱困難戶。因此,從廣義來說,貧困戶中也包括了孤寡病殘救助對象和“特殊困難戶”。但是在本文中,城鄉(xiāng)貧困戶救助對象主要是指“嚴(yán)重困難戶”和“一般困難戶”,尤其是“自力維持基本生活和簡單再生產(chǎn)有困難,生活明顯低于當(dāng)?shù)匾话闳罕娝?而又具有一定生產(chǎn)勞動或經(jīng)營能力”的貧困戶,即一般被稱為“扶貧對象”的那部分人。在建立了以上的概念框架之后,我們可以嘗試用定量化的具體指標(biāo)來描述在某一時點和地點條件下的社會救助工作的實際狀態(tài)。一般來說,由于各種主觀或客觀的原因,我們不可能在每一個方面都獲得反映結(jié)果狀態(tài)的指標(biāo)數(shù)據(jù),所以往往用與結(jié)果狀態(tài)相關(guān)度較高的過程狀態(tài)指標(biāo)來代替。這些過程狀態(tài)指標(biāo)文大致可分為兩大部分:一是救助對象的戶數(shù)或人數(shù),二是國家和社會投入的資金款額。另外,由于在我國社會——經(jīng)濟(jì)生活中客觀存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),為進(jìn)一步研究的方便,往往又將一些指標(biāo)再劃分成城鄉(xiāng)兩個方面。綜上所述,我們可以得出一個社會救助的描述性指標(biāo)體系,并在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步分析。二、社會救助支出的結(jié)構(gòu)根據(jù)上述社會救助指標(biāo)體系,我們可以對社會救助的現(xiàn)狀進(jìn)行定量描述。詳見表1、2、3、4、。根據(jù)以上定量描述,我們可以進(jìn)一步對其作出結(jié)構(gòu)分析:社會救助對象的結(jié)構(gòu)分析1.1989年我國遭受自然災(zāi)害侵襲的災(zāi)民(成災(zāi)人口)總數(shù)占全國人口總數(shù)的19.44%,其中特重災(zāi)人口占5.30%,重災(zāi)人口占9.30%,輕災(zāi)人口占4.84%。得到自然災(zāi)害救助的災(zāi)民占災(zāi)民總數(shù)的33.67%。2.1989年我國社會孤寡病殘人員總數(shù)占全國人口總數(shù)的0.42%,其中,城鎮(zhèn)的占0.08%,農(nóng)村的占0.34%。得到孤寡病殘救助的占社會孤寡病殘人員總數(shù)的2.53%,其中,五保對象占57.30%,特殊對象占15.24%。3.1989年我國社會貧困戶的人口總數(shù)占全國總?cè)丝诘?.86%,其中,城鎮(zhèn)的占1.08%,農(nóng)村的占7.78%。得到城鄉(xiāng)貧困戶救助的占社會貧困戶人口總數(shù)的41.77%,其中,扶貧對象占41.25%,定救對象占0.25%。社會救助支出的結(jié)構(gòu)分析1.1989年社會救助支出總額中,自然災(zāi)害救助支出占28.67%,孤寡病殘救助支出占40.05%,城鄉(xiāng)貧困戶救助支出占31.29%。2.1989年社會救助支出總額中,政府撥款占63.82%,社區(qū)供給占36.18%。3.1989年社會救助支出占當(dāng)年國民收入(13125億元)的0.19%,其中政府撥款部分占當(dāng)年財政支出(3014億元)的0.54%。在以上定量描述和結(jié)構(gòu)分析的基礎(chǔ)上,我們還可以再進(jìn)一步進(jìn)行橫向的比較研究。為此,我們必須將已有的指標(biāo)再次加工,使之成為具有可行性的新指標(biāo)。譬如:社會貧困面=社會貧困戶人數(shù)/總?cè)丝?自然災(zāi)害救助水平=自然災(zāi)害救助支出金額/得救助的災(zāi)民;孤寡病殘救助水平=孤寡病殘救助支出金額/得救助的孤寡病殘人員;脫貧率=脫貧戶戶數(shù)/扶貧戶戶數(shù),等等。我們曾用上述四個指標(biāo),采取吳寒光、朱慶芳兩位老師設(shè)計的“綜合評分法”,對1989年我國各地區(qū)社會救助現(xiàn)狀進(jìn)行過一次評價與分析,結(jié)果得出以下幾點認(rèn)識:1.綜合指數(shù)得分的確定30個省、自治區(qū)、直轄市的得分平均為55.4分。其中最高分為上海,97.7分,高出平均分42.3分;最低分是貴州,14.6分,低于平均分40.8分;最高分與最低分之間的差距是83.1分。30個省、自治區(qū)、直轄市中,得分在平均線以上的有16個,得分在平均線以下的有14個。以綜合指數(shù)為依據(jù),可將30個省、自治區(qū)、直轄市分為五個層次:第一層次:90分以上,包括上海、天津、北京等3市;第二層次:60—89分,包括遼寧、新疆、江蘇、吉林、黑龍江、河北等7省區(qū);第三層次:50—59分,包括江西、西藏、四川、湖北、陜西、福建、山東、安徽、寧夏等9省區(qū);第四層次:40—49分,包括廣東、山西、青海、湖南、河南、云南等6.省區(qū);第五層次:39分以下,包括內(nèi)蒙古、廣西、甘肅、海南、貴州等5省區(qū)。2.社會救助的完善我們將各省、自治區(qū)、直轄市的社會救助排序和人均國民收入相對照,可以看到:社會救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致或比較一致的有上海、天津、北京、遼寧、江蘇、吉林、浙江、黑龍江、湖北、安徽、寧夏、山西、河南、云南、廣西、貴州等16個省、自治區(qū)、直轄市。社會救助超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有河北、江西、西藏、四川、陜西、新疆等6個省、自治區(qū)。社會救助水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有福建、山東、廣東、青海、湖南、內(nèi)蒙古、甘肅、海南等8個省、自治區(qū)。造成社會救助水平超前的原因可能有兩條:一是中央政府給予了較多的資金上的援助,二是在爭取本地的社區(qū)援助方面取得了突出的成績。造成社會救助水平滯后的原因比較復(fù)雜,主、客觀因素都有,但恐怕主觀因素更為重要,這是應(yīng)該引起重視的。3.廣西、內(nèi)蒙古、西藏、西藏、新疆社會貧困面超過10%的省、自治區(qū)尚有14個之多。它們是貴州(26.77%)、海南(18.55%)、甘肅(17.99%)、云南(17.44%)、廣西(16.44%)、內(nèi)蒙古(13.98%)、西藏(13.52%)、寧夏(12.70%)、江西(11.67%)、湖南(10.80%)、河南(10.75%)、山西(10.45%)、陜西(10.22%)、青海(10.04%)。同時扶貧效果較差,脫貧率在25%以下的省、自治區(qū)也還有5個,它們是青海(17.72%)、貴州(15.46%)、內(nèi)蒙古(13.77%)、西藏(10.91%)、海南(6.68%),這都是今后工作中應(yīng)特別給予關(guān)注的。三、80在新中國成立后,根據(jù)實際情況,對有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力貧困戶進(jìn)行社會救濟(jì)我國政府的扶貧工作主要分為兩大部分:一是針對貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)而言的,稱為“大扶貧”,由國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé);二是針對貧困戶的,稱為“小扶貧”,由民政部負(fù)責(zé)。第一部分工作,即“大扶貧”。由國家從1986年起,連續(xù)五年,每年撥出10億元專項貼息貸款,重點扶持了貧困縣300個左右。后來,各省、自治區(qū)又自行扶持了300多個貧困縣,使被扶持的貧困縣達(dá)到679個。到1989年底,這些縣的人均收入達(dá)到390.5元,比扶持前的1985年的45.9元增長了將近50%。扣除了物價因素,平均每年增長4.8%。在我國,“大扶貧”主要被看作是經(jīng)濟(jì)工作,一般沒有把它包含到社會保障或社會救助制度中去,但是,其實際上的社會保障或社會救助的意義卻是不容抹殺的。民政部扶持貧困戶的工作是傳統(tǒng)的救災(zāi)救濟(jì)工作的改革與發(fā)展,即改變過去的單純生活救濟(jì)方式,而與扶持生產(chǎn)相結(jié)合,人們稱之為改“輸血”為“造血”。民政部門對有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力的貧困戶,從政策、思想、資金、物資、技術(shù)、信息、就業(yè)等方面給予扶持,使其經(jīng)過生產(chǎn)經(jīng)營活動,擺脫貧困?！傲濉逼陂g,全國累計扶持1700多萬戶。其中800多萬戶脫貧,脫貧率為47%;“七五”期間,民政部繼續(xù)扶持了2500多萬戶,其中1500多萬戶脫貧,脫貧率為60%。經(jīng)過10年的努力,使我國農(nóng)村的絕對貧困人口(人均收入在200元以下的)減少了近一半。對于我國城市和農(nóng)村中沒有生產(chǎn)經(jīng)營能力而又夠不上五保條件的特殊貧困戶,這部分人大多是有家庭的智力殘疾人或其他類型的殘疾人,一般估計這部分人在我國總?cè)丝谥写蠹s占0.3—0.6%,政府都給予了定期救濟(jì)。另外,他們所在的社區(qū),包括城市的街道、居委會、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會,通過社會捐助來幫助他們,使他們的生活水平接近當(dāng)?shù)匾话闼?。對于社會孤寡病殘人員,延續(xù)了從50年代合作化時期制定的五保政策,但作了重大改革。這是因為80年代初農(nóng)村實行“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制以后,原先的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式不復(fù)存在,靠農(nóng)村集體供養(yǎng)的五保戶的生活問題也沒了著落。這引起了政府的關(guān)注。民政部門及時采取措施,這包括:(1)對五保戶供養(yǎng)所需的錢、糧以及其它生活必需品實行以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌;(2)大力發(fā)展社區(qū)辦的敬老院,對五保戶實行集中供養(yǎng);(3)通過“合同承包”的方式落實對于五保戶的生活照料;(4)政府在資金上給予必要的支持。據(jù)民政部1990年統(tǒng)計,現(xiàn)有342萬社會孤寡病殘人員由政府和社區(qū)供養(yǎng),占這一類對象的91%。同時,有50%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦起了敬老院,共計38300所,集中供養(yǎng)了47萬余名五保戶。另外,中國是一個多災(zāi)的國家,常年受自然災(zāi)害侵襲的約有1一2億人。所以80年代以來,民政部的救災(zāi)工作就與扶貧工作聯(lián)系起來了。具體的做法是:救災(zāi)款除無償用于保障災(zāi)民的基本生活需要外,還可以采取有償或部分有償?shù)姆绞?扶持災(zāi)區(qū)有勞動能力的貧困戶生產(chǎn)自救,以迅速恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn),有災(zāi)抗災(zāi),無災(zāi)扶貧。既提高了救災(zāi)款的使用效率,又有利于迅速改變?yōu)膮^(qū)貧困面貌。80年代用于扶持貧困戶生產(chǎn)自救的救災(zāi)款達(dá)13.7億元,用于扶持生產(chǎn)自救的救災(zāi)款達(dá)6.1億元,共計19.8億元。到1989年底,農(nóng)村建立了救災(zāi)扶貧基金會33000個,擁有資金4億多元。雖然在80年代我國的社會救助取得了很大的成績,但是,與實際的社會需求相比,仍然還有很大的差距。主要表現(xiàn)在三個方面:1.社區(qū)救助的開支雖然80年代我國城鄉(xiāng)社會救助經(jīng)費額的絕對數(shù)有所增長,但它在國民收入中的比重卻越來越小。1988年只有1979年的三分之一。(詳見表5)在社會救助經(jīng)費開支總額中,社區(qū)供給這一塊增長較快,1988年比1979年差不多翻了一番。同時,在總的開支中占的比重也越來越大,已經(jīng)超過了三分之一。另外,社區(qū)供給這一塊的增長幅度與國民收入基本上是同步的。反過來,這也說明了在社會救助經(jīng)費開支中政府撥款不足。2.救助的對象均為象征的道義上的救助款和救助我們以1989年為例。我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會貧困戶和社會孤寡病殘人員共10317萬人。對他們的社會救助經(jīng)費額為18.24億元,平均每人僅得17.68元。如以實得數(shù)計算,孤寡病殘救助款10.24億元,得到救助的對象為338萬人,平均每人302.95元;城鄉(xiāng)貧困戶救助款8.00億元,得到救助的對象為4115萬人,平均每人19.44元。1989年,我國自然災(zāi)害救助款7.33億元,即使以特重災(zāi)人口5897萬人來計算,平均每人12.43元。綜上所述,除了孤寡病殘救助對象外,其它各項都僅僅是象征性的道義上的支援。如果說,要在本世紀(jì)末使中國社會達(dá)到小康水平,那么,針對現(xiàn)實的貧困現(xiàn)象的救助工作,尤其是扶貧工作還應(yīng)加強(qiáng),要盡可能減少生活水平低于貧困線的絕對貧困人口。3.市場需求標(biāo)準(zhǔn)從80年代初提出扶貧任務(wù)之后,我們才確定了一個從實際工作出發(fā)的貧困線。80年代初定為農(nóng)村人口年平均收入120元以下,城鎮(zhèn)人口月平均收入35元以下。1983年對上述標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整,農(nóng)村人口為年平均收入200