對森林采伐限額管理制度改革的思考

森林砍伐管理系統(tǒng)是控制森林資源消耗的有效形式。我國自1987年全面實行森林采伐限額管理制度以來,森林資源過量消耗的局面得到了有效的控制,扭轉(zhuǎn)了森林資源“赤字”現(xiàn)象。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,特別是隨著開展以“明晰產(chǎn)權(quán),減輕稅費,放活經(jīng)營,規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的林權(quán)制度改革以來,進(jìn)一步理順了林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系,激活了林業(yè)發(fā)展機制。在這種背景下,現(xiàn)行森林限額采伐管理政策的局限性也逐漸顯露出來,存在不少問題,如果處理不當(dāng),將影響林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！渡址ā芬?guī)定,森林采伐實行限額管理制度。按照森林分類經(jīng)營觀點,森林分為生態(tài)公益林和商品林。生態(tài)公益林應(yīng)以發(fā)揮森林生態(tài)效益為主,國家采取生態(tài)補償政策,嚴(yán)格控制采伐,只允許撫育伐和衛(wèi)生伐;商品林以發(fā)揮經(jīng)濟效益為主,兼顧生態(tài)效益,其經(jīng)濟效益主要通過采伐林木來實現(xiàn)。但是,目前實施的采伐制度對商品林而言,考慮生態(tài)的成分過多,管制過度,經(jīng)濟效益很難得到最大限度地發(fā)揮,成為制約林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,對商品林來說雖然解決了產(chǎn)權(quán)歸屬問題,明確了處置權(quán),如果仍繼續(xù)執(zhí)行計劃經(jīng)濟模式下形成的采伐限額制度,不按市場經(jīng)濟規(guī)律改革采伐限額制度,必然阻礙林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,森林經(jīng)營主體的收益權(quán)難以保障,林權(quán)制度改革的成果也難以持續(xù)。1確定車輛生產(chǎn)計劃,確定權(quán)利所有者的申報政策目前采伐限額采取五年一編制、一年一下達(dá)的制度。在具體操作上,采伐限額以年度計劃形式執(zhí)行。即縣級林業(yè)主管部門根據(jù)林權(quán)所有者的申報數(shù)量,結(jié)合上年度木材生產(chǎn)計劃完成情況,確定下一年鎮(zhèn)政府、基層村、組逐級分解下達(dá)至林權(quán)所有者?；鶎恿謽I(yè)工作站按照分配的計劃發(fā)放林木采伐許可證,林權(quán)所有者憑采伐許可證采伐,并接受主管部門對采伐計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督管理,木材銷售按規(guī)定辦理運輸證。采伐限額分配和管理制度程序及措施的設(shè)置,與商品林放開經(jīng)營、追求經(jīng)濟效益最大化之間存在很多弊端。1.1有利于發(fā)揮好對非林權(quán)的集中和集中后,既作為采伐限額實現(xiàn)形式采伐計劃的分配,一直以來都是林權(quán)所有者關(guān)注的焦點,但其審批權(quán)被政府管理部門牢牢控制,掌握在少數(shù)人手中,權(quán)力過于集中,分配又不公開透明,甚至搞暗箱操作,因而出現(xiàn)諸多問題。有的將指標(biāo)分給關(guān)系戶;有的將采伐指標(biāo)作為有價證券,分配給經(jīng)營、加工企業(yè)等非林權(quán)所有者,創(chuàng)造尋租機會;有的基層干部將指標(biāo)留給自己,自己沒有資源就到處收購,造成亂砍濫伐。1.2束縛了林權(quán)所有者追求最大效益的期望現(xiàn)行的采伐管理制度限制采伐條件過多,不利于林地生產(chǎn)力提高。從林木采伐到運輸,每個環(huán)節(jié)都是一道枷鎖,束縛了林權(quán)所有者追求最大效益的愿望。同時還規(guī)定林木采伐審批僅以年齡為標(biāo)準(zhǔn),存在一定的弊端。其弊端就是無論森林經(jīng)營的好壞、質(zhì)量的高低,只要年齡達(dá)到,就可以安排采伐,拿到采伐指標(biāo),沒有體現(xiàn)“公平競爭,效率優(yōu)先”法則。1.3完善采伐程序,嚴(yán)格伐區(qū)設(shè)計農(nóng)戶要申請到林木采伐指標(biāo),必須經(jīng)過申報———審核———上報———下達(dá)——領(lǐng)取采伐證等復(fù)雜程序,采伐林木還必須經(jīng)過伐區(qū)設(shè)計——核查———撥交等程序,手續(xù)之繁瑣,耗時之漫長,要求之嚴(yán)格,使多數(shù)農(nóng)戶望而生畏。有的農(nóng)戶由于程序復(fù)雜,不得不廉價將林木經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,無形中截留了農(nóng)戶的利益,挫傷了農(nóng)戶經(jīng)營的積極性。2改革“三個有利于”的原則隨著林權(quán)制度改革的不斷深入,商品林采伐限額制度改革勢在必行。筆者認(rèn)為應(yīng)按照“三個確保、三個有利于”的原則去改革。三個確保,即確保資源持續(xù)增長,確保林分結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,確保林農(nóng)增收、林業(yè)增效;三個有利于,即有利于調(diào)動林農(nóng)經(jīng)營山林的積極性,有利于提高林地的生產(chǎn)力,有利于群眾方便、快捷申請采伐指標(biāo)。在實際工作中應(yīng)從五個層面進(jìn)行落實。2.1明確經(jīng)營方案編制單位和人員范圍森林經(jīng)營方案是森林經(jīng)營主體對所屬森林的五年經(jīng)營計劃及效益的安排。用森林經(jīng)營方案取代限額采伐分配制度,這樣可以做到公開透明,公正操作。森林經(jīng)營方案的編制應(yīng)根據(jù)資源狀況科學(xué)合理編制。國有、集體林場和經(jīng)營大戶應(yīng)單獨編制方案,單個林農(nóng)經(jīng)營面積過小,應(yīng)以村集體組織為單位編制,并同時對每個農(nóng)戶發(fā)放林木經(jīng)營手冊,將林業(yè)政策和采伐要求,五年采伐計劃分配數(shù)量、撫育和造林面積全部記載于經(jīng)營手冊上,使農(nóng)戶做到心中有數(shù)。各單位編制的經(jīng)營方案,應(yīng)由縣林業(yè)主管部門組織專家進(jìn)行科學(xué)論證。對通過論證的可行方案才能組織實施,并對實施情況逐年核查落實,否則,森林經(jīng)營方案就形同虛設(shè),難以起作用。2.2發(fā)揮經(jīng)濟效益商品林經(jīng)營也要兼顧生態(tài)效益,要受生態(tài)約束。因此,制定商品林最低生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)是必要的,其目的是商品在一定生態(tài)約束前提下,最大限度地發(fā)揮經(jīng)濟效益。最低生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)制定是個難題,考慮的因素較多,應(yīng)考慮森林蓄積、林分質(zhì)量、森林結(jié)構(gòu)的合理性等因素,分別對毛竹林采伐、人工林主伐、撫育間伐、低產(chǎn)低效林改造、散生木擇伐制定不同的允許采伐的最低生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。在采伐安排上,高于最低生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的森林原則上可以采伐,低于最低生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的森林不予安排采伐。這種制度安排可以達(dá)到“效率優(yōu)先、兼顧生態(tài)”的目標(biāo),能極大地調(diào)動林農(nóng)經(jīng)營積極性。2.3審核登記制向?qū)徍说怯浿妻D(zhuǎn)變審批制權(quán)力掌握在少數(shù)人手中,信息不透明,容易滋生腐敗,挫傷群眾積極性。因此,采伐計劃宜由審批制向?qū)徍说怯浿妻D(zhuǎn)變。所謂審核登記制,就是林農(nóng)需采伐林木,只要按照森林經(jīng)營方案論證確定的合理采伐量申報,即其經(jīng)營的森林達(dá)到了允許采伐的最低生態(tài)標(biāo)準(zhǔn),就可以向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)工作站申請采伐,林業(yè)工作站審核后,對符合采伐規(guī)定的,就可以發(fā)放林木采伐許可證,做到即申即批,這樣可以簡化手續(xù),方便快捷。2.4應(yīng)根據(jù)造林實際情況,對于有誠信當(dāng)今社會,群眾對合法誠信經(jīng)營的認(rèn)識在不斷提高,絕大多數(shù)群眾都能做到合法誠信經(jīng)營。因此,首先應(yīng)在認(rèn)可群眾的合法誠信經(jīng)營的前提下,由基層工作站對森林經(jīng)營主體分別建立誠信經(jīng)營電子檔案,凡林業(yè)執(zhí)法單位查處的林業(yè)案件全部記載在電子檔案上,借鑒銀行部門的做法,對無違法記錄,能做到誠信經(jīng)營,完成了年度撫育和造林任務(wù)的,在采伐指標(biāo)安排、監(jiān)管措施上政策可以優(yōu)先考慮,以便其有更大的自由度發(fā)展生產(chǎn);對有誠信違法記錄或未完成經(jīng)營方案中規(guī)定的撫育和造林任務(wù)的經(jīng)營主體,第二年采伐計劃安排就應(yīng)相應(yīng)核減,并嚴(yán)格其采伐的監(jiān)督管理。這樣做可以在林業(yè)經(jīng)營活動中促使經(jīng)營主體合法經(jīng)營,并逐步使采伐管理工作走上科學(xué)合理、規(guī)范有序的軌道。2.5完善林地采伐權(quán)交易秩序,確保林地管理建立商品林采伐權(quán)交易市場,使經(jīng)營者不必組織采伐就可以收回投資,林木采伐權(quán)轉(zhuǎn)移給更具生產(chǎn)效率的單位或個人,有利于提高資源的綜合利用率。同時,由于僅僅出讓的是林木采伐權(quán),而不是林地使用權(quán),可以有效避免林地過度集中而帶來的各種隱患。政府主管部門應(yīng)當(dāng)對采伐權(quán)交易秩序進(jìn)行必要的監(jiān)管,尤其是對負(fù)責(zé)資產(chǎn)評估的中介機構(gòu)及其工作人員要實行市場準(zhǔn)入和執(zhí)業(yè)資格制度,確保采伐權(quán)交易公開、公正、公平地進(jìn)行。改革和完善商品林采伐管理是深化集體林權(quán)制度改