公共行政學(xué)授課教師：薛

泉聯(lián)系電話664508電子信箱：xuequan@126.com辦公地點：7B313想考滿分嗎？課堂之上不想?yún)⑴c？期末考試滿分難考？期中作業(yè)難考滿分？平時成績滿分秘笈

丁煌：《西方行政學(xué)說史（修訂版）》，武漢大學(xué)出版社，2004

丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國人民大學(xué)出版社，

2005年版其他可選書籍[美]丹尼爾?雷恩：《管理思想史（第五版）》，中國人民大學(xué)出版社，2009

唐興霖：《公共行政學(xué)：歷史與思想》，中山大學(xué)出版社，2000期末考試滿分秘笈

張國慶：《公共行政學(xué)（第三版）》，北京大學(xué)出版社，

2007[美]羅森布魯姆：《公共行政學(xué)：管

理、政治和法律的

途徑（第六版）》，中國人民大學(xué)出版

社，2002第一章公共行政概述2

二、現(xiàn)代公共行政的產(chǎn)生四、中國公共行政學(xué)的發(fā)展4一、公共行政的涵義313三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展3五、案例分析3535本章結(jié)構(gòu)一、公共行政的涵義在中國語境中：行政學(xué)=行政管理=公共行政公共行政學(xué)源自西方：Public

Administration/Administration區(qū)別于Management。英譯漢的誤差導(dǎo)致了名稱的差別。我們使用“公共行政”，突出“公共性”。管轄對象的公共性政府本身的公共性西方學(xué)者對公共行政學(xué)的界定從政府組織結(jié)構(gòu)的角度?！叭龣?quán)分立”：立法、行政、司法互相制衡。公共行政學(xué)是研究哪部分權(quán)力呢？

小政府觀點：公共行政就是政府組織中行政部門所進行的管理社會事務(wù)的活動。

[美]威洛畢：“行政是政府組織中行政機關(guān)所管轄的事務(wù)”。

大政府觀點：公共行政是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內(nèi)的機構(gòu)管理社會事務(wù)

的活動。

[美]尼格羅：公共行政“包括所有三個部門——執(zhí)行的、立法的和司法的——以及它們的相互作用。西方學(xué)者對公共行政學(xué)的界定從政治與行政的關(guān)系角度。[美]威爾遜和古德諾：政治行政二分法。

古德諾：政治是政策的制定；行政是政策的執(zhí)行。從一般管理的角度。

公共行政是協(xié)調(diào)眾人力量達到共同目標(biāo)的活動。

[美]西蒙：“行政即為達到共同目的時合作的集體行動。”中國學(xué)者對公共行政的界定

廣義行政：所有社會組織的管理活動都是行政活動；什么角度？

中義行政：國家立法、行政、司法機關(guān)的管理活動；什么角度？狹義行政：行政機關(guān)的管理活動。什么角度？我們?nèi)—M義概念。我們對公共行政涵義的界定

公共行政就是國家行政機構(gòu)管理社會公共事務(wù)的有效活動。主體：國家行政機構(gòu)?？腕w：社會公共事務(wù)。

政府只對公共事務(wù)具有權(quán)威性，在私人事務(wù)方面，政府沒有權(quán)威，也不應(yīng)該有權(quán)威。有效：體現(xiàn)在五個方面。公共行政“有效”的體現(xiàn)其一，法制性。

黨的十五大報告：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事務(wù)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法制不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”其二，經(jīng)濟性（Economy）?；ㄗ钌俚腻X，辦最多的事。切記：政策失誤是最大的浪費。公共行政“有效”的體現(xiàn)其三，效率性（Efficiency）。

效率是數(shù)量的：以最少的單位投入獲得最大的單位產(chǎn)出；效率是時間的：以最少的時間做最多的事。效率是情景的：在既定條件下做最佳抉擇。其四，有效性（Effectiveness）?；蚪行б嫘?、效果性。指行政的結(jié)果要達到預(yù)期的目標(biāo)。

效率是政府做事的過程，即投入產(chǎn)出比率；效果是政府做事的結(jié)果，即做的好不好，滿意不滿意。公共行政“有效”的體現(xiàn)其五，公平性（Equity）。政府的政策及執(zhí)行對所有人都是公平的。

美國開國元勛托馬斯·杰弗遜在《美國獨立宣言》中的名言：

“We

hold

these

truths

to

be

self-evident，that

all

men

are

created

equal?！薄?E”或“3E”。二、現(xiàn)代公共行政的產(chǎn)生思考：管理的產(chǎn)生有多久？行政管理的產(chǎn)生有多久？

“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。確切說，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認：

這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)

和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些

對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂

的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌

駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖

突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但

又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就

是國家?！保ǘ鞲袼梗┬姓彩侨祟惿鐣l(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的?，F(xiàn)代公共行政精神主權(quán)在民思想。源于17、18世紀西方啟蒙思想家如伏爾泰、孟德斯鳩、盧梭等。

認為：政府的權(quán)力是“借用”人民的，人民在必要的時候是可以“收回”的；政府只能用人民賦予的權(quán)力為人民服務(wù)，政府永遠不能凌駕于人民至上。

西方國家公務(wù)員civil

servant

（通譯“文官”），其確切表述就是“公仆”?，F(xiàn)代公共行政精神法制思想。

認為法為公共行政的最高準(zhǔn)則，公共行政必須具備合法性基礎(chǔ)。效率概念。主動進取。

政府主動進取，有效解決復(fù)雜社會問題的能力，已經(jīng)成為衡量政府優(yōu)劣的一個基本標(biāo)志。追求效果。創(chuàng)新發(fā)展。

江澤民:“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉?！睘槭裁磿a(chǎn)生現(xiàn)代公共行政精神？政黨政治的出現(xiàn)。政黨政治本身就產(chǎn)生對執(zhí)政權(quán)的競爭權(quán)力制衡的出現(xiàn)。

在國家體制的結(jié)構(gòu)上，確立了立法、行政、司法分權(quán)和制衡的原則，從而確定了政府的地位和作用。公務(wù)員制度的出現(xiàn)。

公務(wù)員制度確立了文官常任原則，也使公共行政的具體承擔(dān)者具備較高的素質(zhì)。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展行政學(xué)的出現(xiàn)是近一百多年的事。一般認為其標(biāo)志有二：（1）1887年，[美]伍德羅?威爾遜發(fā)表《行政之研究》一文，被認為是行政學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志。（2）兩本行政學(xué)教科書的問世也成為公共行政學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志：

1926年羅納德?懷特撰寫了美國第一本行政學(xué)大學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論》；

1927年威洛畢撰寫了另一本大學(xué)教科書《公共行政原理》。西方公共行政的發(fā)展（一）古典學(xué)派產(chǎn)生于20世紀初至30年代。核心要旨：“效率與經(jīng)濟”。主要代表：弗雷德里克·泰勒亨利·法約爾馬科斯·韋伯泰勒的科學(xué)管理原理工作定額原則時間研究動作研究挑選第一流工人的原則

該工人的能力最適合做這項工作；該工人必須愿意做這種工作。標(biāo)準(zhǔn)化原理差別計件付酬制計劃和執(zhí)行相分離的原則精神革命例外原則亨利?法約爾的管理思想管理是組織的職能之一。

企業(yè)的六項活動：技術(shù)活動；商業(yè)活動；財務(wù)活動；安全活動；會計活動；管理活動。提出了管理的14項原則：

分工、權(quán)力、責(zé)任、紀律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報酬、集權(quán)、等級制、秩序、公正、主動精神、集體精神。提出了著名的“法約爾跳板”原理。管理是可以先從學(xué)校學(xué)習(xí)，然后再在實踐中運用的一門科學(xué)。韋伯的行政思想（簡略）第一次系統(tǒng)的論述了官僚制度的特征。（1）權(quán)威理論（略）（2）提出了理想的官僚制的特征：合理的分工；層級節(jié)制的權(quán)力體系；依照規(guī)程辦事的運作機制；形式正規(guī)的決策文書；組織管理的非人格化；適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制；合理合法的人事行政制度。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（二）行為學(xué)派1.[美]梅奧“霍桑實驗”（1）照明試驗（2）繼電器裝配工人小組試驗（3）大規(guī)模訪問交談（4）對接線板接線工作室的研究實驗過程詳見教材P34。行為學(xué)派的主要貢獻社會人假定

與泰勒的“經(jīng)濟人”假定相反，“社會人”假定認為，工資、工作條件與生產(chǎn)效率之間沒有直接的關(guān)系，工人不是孤立存

在的個體，而是有一定的歸屬需求，友誼、安全、尊重和歸

屬等更重要。非正式組織理論

霍桑實驗發(fā)現(xiàn)，人是社會動物，在工作中人們之間必然發(fā)生相互之間的聯(lián)系，由此形成了以相互交往為基礎(chǔ)的一種非正式團體，在該團體中，人們形成共同的情感，進而構(gòu)成一個體系，這就是非正式組織。非正式組織的邏輯是情感，正式組織的邏輯是效率。需求與激勵士氣主要跟“滿意度”有關(guān)。馬斯洛“人類需求層次理論”自我實現(xiàn)尊重社交安全生理三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（三）決策學(xué)派1.赫伯特?西蒙：有限理性決策理論?！肮芾砭褪菦Q策”。決策是行政的中心。有限理性決策與追求“滿意”。2.林德布羅姆：漸進決策理論。政策的制定是對以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化會危及社會的穩(wěn)定。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（四）系統(tǒng)學(xué)派代表：切斯特?巴納德第一個把組織看做是一個社會系統(tǒng)的理論家。作為協(xié)作系統(tǒng)組織包含著三個要素：協(xié)作的意愿；共同的目標(biāo)；信息聯(lián)系。其他：生態(tài)理論、權(quán)變理論（教材P38-40）（五）經(jīng)濟學(xué)派（略）三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（六）新公共管理學(xué)派戴維?奧斯本、特德?蓋布勒的《改革政府》：1.起催化作用的政府，掌舵而不劃船； 2.社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù)，服務(wù)由社區(qū)提供； 3.競爭性的政府，把競爭機制注入到提供服務(wù)中去；4.有使命感的政府，改變照章辦事的組織；三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展5.講究效果的政府，按效果而不是投入撥款； 6.受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要；7.有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費；8.有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療；9.分權(quán)的政府，從等級制到參與和協(xié)調(diào)； 10.以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進行變革。四、中國公共行政學(xué)的發(fā)展19C末20C初：《行海要術(shù)》、《行政綱目》等。從20世紀30年代：張金鑒《行政學(xué)的理論與實際》1952年我國高校院系調(diào)整時被撤銷。1980年，政治學(xué)會成立。

1984年夏，由國務(wù)院辦公廳和勞動人事部聯(lián)合發(fā)起召開了全國性的行政管理研討會，并正式籌備建立中國行政管理學(xué)會。1988年，中國行政管理學(xué)會正式成立，并發(fā)行了會刊《中國行政管理》。

1995年，國家行政學(xué)院在北京正式成立，主要培訓(xùn)各級政府司局級以上官員。自此，行政管理學(xué)開始納入國家行政建設(shè)的軌道。五、案例分析民生六大亮點，不負國人期待

3月5日上午，十屆全國人大五次會議在人民大會堂開幕。國務(wù)院總理溫家寶向大會作政府工作報告……

亮點一：從5200萬到1.5億，全國農(nóng)村中小學(xué)生受益“全免”政策

（報告引文）“今年，要在全國農(nóng)村全部免除義務(wù)教育階段的學(xué)雜費，這將使農(nóng)村1.5億中小學(xué)生家庭普遍減輕經(jīng)濟負擔(dān)。”

（對比回放）去年的政府工作報告提出，在西部地區(qū)實施全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費。在實際執(zhí)行

中，已經(jīng)擴大到部分中部地區(qū)，共有5200萬名學(xué)生受益。今年進而把這一政策擴大到全國。五、案例分析

亮點二：從探索到全面推開，農(nóng)村人也能像城里人一樣享受低保

（報告引文）“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！?/p>

（對比回放）去年政府工作報告提出，有條件的地方要探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，1509萬農(nóng)民成為受益者。今年則要在全國范圍內(nèi)建立這一制度。

亮點三：從40%到80%，農(nóng)民將享有方便、價廉的醫(yī)療服務(wù)

（報告引文）“積極推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。試點范圍擴大到全國80%以上的縣（市、區(qū)）?！?/p>

（對比回放）去年的政府工作報告提出，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點范圍擴大到全國40%的縣，今年又推進到80%以上

的縣（市、區(qū)）。這將提前一年基本在全國范圍內(nèi)建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。五、案例分析

亮點四：從調(diào)整住房結(jié)構(gòu)到更加重視廉租房建設(shè)，確保困難群眾居有其所

（報告引文）“加大財稅等政策支持，建立健全廉租房制度?！?/p>

（對比回放）與去年的政府工作報告相比，今年在房地產(chǎn)調(diào)控中一個明顯特點是，政府更加關(guān)心和幫助解決低收入家庭

住房問題。今年所有城市和縣城鎮(zhèn)將全部建立廉租住房制度，最低生活保障家庭中的住房困難戶“應(yīng)保盡?！?。亮點五：從研究到重點推進，農(nóng)民工醫(yī)療保障受重視

（報告引文）“加快建立適合農(nóng)民工特點的社會保障制度，重點推進農(nóng)民工工傷保險和大病醫(yī)療保障工作?！?/p>

（對比回放）去年政府工作報告提出，研究適合農(nóng)民工特點的社會保障辦法。而今年，農(nóng)民工工傷保險和大病醫(yī)療保障工作，被置于重點推進的位置。事實上，目前已有農(nóng)民工參加了工傷保險