政府間財(cái)政分權(quán)的制度分析

無論是統(tǒng)一的國家還是聯(lián)邦的國家，地方政府都是整個(gè)國家制度的重要組成部分，金融是維持各級(jí)政府發(fā)揮自身作用和發(fā)揮各種職能的重要因素。公共財(cái)政理論認(rèn)為,根據(jù)受益范圍可將公共產(chǎn)品分為全國性的和地方性的,后者由地方政府負(fù)責(zé)提供符合公平與效率原則。當(dāng)前,財(cái)政聯(lián)邦制(財(cái)政分權(quán))成為各國處理政府間財(cái)政關(guān)系的重要準(zhǔn)則之一。政府間事權(quán)財(cái)權(quán)明確劃分、地方政府負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給、擁有較為固定的財(cái)政收入來源、地方財(cái)政擁有相對(duì)獨(dú)立性是財(cái)政聯(lián)邦制的基本要求。然而,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和受政治歷史文化等多重因素的影響,地方政府的財(cái)政出現(xiàn)不同程度的發(fā)展困境。文章在對(duì)國外若干國家地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)作出分析的基礎(chǔ)上,探討了部分國家地方政府財(cái)政發(fā)展困境及其走向。在國別上主要涉及美國、德國、加拿大等聯(lián)邦制國家和英國、法國、日本等單一制國家,以及北歐福利國家。地方政府概念的界定在聯(lián)邦制國家中通常指聯(lián)邦成員單位以下的政府單位,如美國地方政府是指州政府以下的各政府單位,包括縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特別區(qū)等。在單一制國家中的地方政府是指相對(duì)于中央政府以下的各級(jí)政府單位,如法國的地方政府單位包括大區(qū)、省和市鎮(zhèn)政府。一、地方政府財(cái)政體制的構(gòu)成國家(政府)除行使政治統(tǒng)治職能外,承擔(dān)著公共物品的供給。因公共物品的層次性,在不同層級(jí)政府間有著較明確的事權(quán)劃分,地方政府作為基層政府提供相對(duì)于上級(jí)政府更具體、更貼近公眾需求的公共物品。支出分配、收入分配和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成了地方政府財(cái)政體制安排的核心要素且緊密相關(guān),職能決定財(cái)政的支出,職能的履行依托于財(cái)政收入57。在地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上,各國地方政府主要承擔(dān)教育、公共安全、交通通訊、社會(huì)福利等事權(quán)的支出,但不同國家間呈現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn),對(duì)此支出結(jié)構(gòu)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量?jī)?yōu)劣,主要看是否較好的滿足了當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笠约柏?cái)政安排的可持續(xù)性。(一)其他特殊領(lǐng)域的支出聯(lián)邦制國家地方政府單位構(gòu)成較為復(fù)雜,名稱多樣,在區(qū)域劃分上存在重疊現(xiàn)象,但在提供公共物品方面能夠較好的協(xié)作分工,較好的滿足了轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)需求。在事權(quán)支出上,主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)與居民生活密切相關(guān)的項(xiàng)目支出。在美國,公共物品供給上存在著明確的分工,通常聯(lián)邦政府主要承擔(dān)全國性、受益范圍廣的事權(quán)支出,如社會(huì)保障、公民保健、醫(yī)療照顧、國防、國際事務(wù)、利息支出等。地方政府的支出,主要包括約占政府支出總額30%的教育支出;各種公共福利、住房和社區(qū)服務(wù)設(shè)施、娛樂文化;用于維護(hù)地方公共秩序和安全的警察、消防和交通通訊的支出;用于維護(hù)地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)和其人員的工資福利支出等。以1998年為例,教育在地方政府的支出中占43.3%,其它的如安全保障占11%、醫(yī)療衛(wèi)生8.9%、社會(huì)服務(wù)和福利7.8%、交通6.0%和一般公共服務(wù)5.7%、文化娛樂3.4%、住房2.0%?？傮w上地方支出占整個(gè)政府支出的1/4。而加拿大地方政府的事權(quán)和支出范圍主要由警察、消防、中小學(xué)教育、環(huán)境公園、衛(wèi)生和地方公路等。1998年教育支出占地方政府的支出比重最大(42%);其次是交通和治安服務(wù)支出;在其它領(lǐng)域(包括醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部分支出很少)的支出處于適當(dāng)水平,且分布均勻;債務(wù)服務(wù)利息在地方支出中占到6.8%11-16。而德國地方政府層級(jí)主要包括鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府。地方政府事權(quán)支出范圍主要為地方行政事務(wù)及行政管理支出、地方公路建設(shè)和公共交通事務(wù)支出、水電和能源供應(yīng)支出、科學(xué)文化和教育事業(yè)支出、住宅建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃支出、衛(wèi)生和醫(yī)療保健支出、地方公共秩序管理支出等。德國地方政府的財(cái)政支出由社會(huì)服務(wù)所主導(dǎo),在1996年,地方政府1/4的支出用于社會(huì)保障和服務(wù),其次是用于醫(yī)療衛(wèi)生和教育(14.5%和13.0%)、住宅(15.3%)、交通(6.0%)、文化娛樂(5.7%)、治安(3.4%)。自20世紀(jì)70年代以來,地方政府的支出中社會(huì)服務(wù)的支出處于增長(zhǎng)之中,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資卻有所減少。(二)地方政府支出結(jié)構(gòu)單一制國家地方政府構(gòu)成較為單一,層級(jí)性強(qiáng),轄區(qū)劃分明確,主要由單一政府單位負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品提供。其地方政府構(gòu)成如法國的大區(qū)、省和市鎮(zhèn),英國的郡和區(qū),日本的都府道縣和市町村。在法國,地方預(yù)算支出主要內(nèi)容為:行政管理經(jīng)費(fèi)、道路、文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、房屋建筑費(fèi)、警察、司法、社會(huì)福利和地方債務(wù)還本付息等。作為中央集權(quán)的行政國家,法國地方政府在預(yù)算支出上用于一般行政、警察、國防、造船和火災(zāi)保險(xiǎn)方面的開支比重較大,超過地方預(yù)算總額的1/3;其次是用于交通事業(yè)、旅游和住宅建設(shè)方面的支出約占12.6%;保健、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的開支達(dá)到11.6%;干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)的支出達(dá)6.6%;地方預(yù)算在住宅建筑和修建方面,特別是為勞動(dòng)人民修建低租費(fèi)住宅方面的投資占國家總預(yù)算的20%。通過上述支出結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn),法國作為單一制中央集權(quán)的行政國家,其一方面傾向于加大在政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的行政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算支出,同時(shí)在為公眾修建住宅方面有較大的偏好。英國地方政府的財(cái)政支出分為固定預(yù)算(經(jīng)常帳戶)支出和貸款預(yù)算(資本帳戶)支出兩種。固定預(yù)算支出主要包括教育經(jīng)費(fèi)支出、衛(wèi)生保健支出、法院及警察局經(jīng)費(fèi)支出、債務(wù)利息支出等。其中教育支出包括學(xué)校午餐和牛奶、大學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金等,是地方財(cái)政支出中總額最大的項(xiàng)目,約占40%以上;債務(wù)利息支出包括對(duì)中央政府和其他貸款者的利息支出,約占14%-22%;公共事業(yè)支出,包括道路、公共照明、排水及垃圾處理、公園和娛樂場(chǎng)所等經(jīng)費(fèi)支出約占14%-14%;法院及警察局經(jīng)費(fèi)約占10%以下;其他支出約占14%左右。貸款預(yù)算支出主要包括住宅、學(xué)校、醫(yī)院、道路、橋梁等基本建設(shè)投資支出,并且比重較大,約占基本建設(shè)投資總額的30%以上。具體為:住房占48%左右,道路橋梁占18%左右,教育設(shè)施占17%左右,其它支出近年有所上升,占48%以上312-316。而日本政府間財(cái)政支出劃分上,傾向于“大地方政府”,即地方政府承擔(dān)著較大的事權(quán)和支出,強(qiáng)調(diào)地方政府的重要性,大約70%的政府支出是通過地方預(yù)算安排的258-259。地方政府的支出主要是基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利、教育、衛(wèi)生保健等。具體來說作為日本地方政府單位的都府道縣和市町村政府,其財(cái)政支出主要體現(xiàn)在以下方面314:第一,用于公共投資的支出規(guī)模較大。在1999年都府道縣和市町村政府預(yù)算中,公共投資分別占22.5%和11.3%。第二,政府機(jī)關(guān)費(fèi)用。其中,一般行政費(fèi)占83%,司法、警察和消防占80%,都府道縣負(fù)責(zé)警察人員經(jīng)費(fèi)支出,市町村負(fù)責(zé)消防人員經(jīng)費(fèi)支出。第三,國土保全和開發(fā)費(fèi)。第四,產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)用,包括工商費(fèi)、工業(yè)基地建設(shè)、旅游設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水產(chǎn)等支出。第五,教育經(jīng)費(fèi),包括學(xué)校教育費(fèi)和社會(huì)教育費(fèi)。都府道縣的教育支出用于教職員的工資,而市町村的教育經(jīng)費(fèi)開支用于學(xué)校設(shè)施的建設(shè)費(fèi)。第六,社會(huì)保障費(fèi)用,包括老人兒童福利、衛(wèi)生費(fèi)、住宅費(fèi)等支出。(三)央地政府間財(cái)政關(guān)系的變化北歐國家指斯堪的納維亞半島的丹麥、芬蘭、挪威和瑞典(下稱北歐國家)四國。北歐國家的政治體制為典型的福利國家特征,其公共部門支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中的比重在20世紀(jì)60年代與經(jīng)合組織國家(OECD)相當(dāng),約為30%,20世紀(jì)80年代上升到50%。增長(zhǎng)主要用于社會(huì)、醫(yī)療和教育服務(wù)等基本福利供應(yīng)方面的改進(jìn)和提高。北歐國家的政府層級(jí)為中央政府下的一級(jí)或兩級(jí)并存但互不隸屬的地方政府,如丹麥、挪威的郡(地區(qū))政府和市鎮(zhèn)政府。地方政府承擔(dān)著大量的職責(zé),中央政府將大部分的福利國家功能交由地方政府履行,地方政府支出占政府總支出的比重達(dá)到60%。如丹麥地方政府的職能主要涉及社會(huì)服務(wù)、教育文化、醫(yī)療服務(wù)、技術(shù)環(huán)境等,1998年丹麥地方政府的支出中社會(huì)保障和福利占57.5%、衛(wèi)生占16.2%、教育占12.4%、一般公共服務(wù)占3.9%5。自20世紀(jì)80年代開始的“自由市鎮(zhèn)試驗(yàn)”以來,北歐國家中央政府和地方政府間職能重新劃分,給予地方政府管理地區(qū)事務(wù)的自由,政府間財(cái)政職責(zé)重新界定,將福利國家的功能轉(zhuǎn)向由地方政府承擔(dān),由此導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付體系正在經(jīng)歷著重大的變化。不同國家地方政府在支出結(jié)構(gòu)上又呈現(xiàn)多樣性。美國、加拿大、英國地方政府支出中教育支出比重較大,而德國地方政府的支出注重社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),法國地方政府的行政支出和住房建設(shè)支出較大,日本地方政府在公共投資上支出較大,北歐地方政府支出比重較大,尤其在社會(huì)福利方面。不能因差異性的存在而斷定不同支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣,重要的是基于當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠹肮伯a(chǎn)品的特性而體現(xiàn)出不同支出結(jié)構(gòu)的績(jī)效水平。二、財(cái)政收入構(gòu)成政府向公眾提供公共物品和維持其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)需要一定的財(cái)政收入來維持,其憑借公共權(quán)力向公眾征收各種稅費(fèi),地方政府依據(jù)相關(guān)法律獲得收入來履行職能。縱覽各國地方政府的財(cái)政收入構(gòu)成主要為稅收收入、轉(zhuǎn)移支付、費(fèi)收入和地方債券等。不同國家地方政府的財(cái)政收入在上述構(gòu)成中比重不同,反映了受一國歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素影響的政府間關(guān)系的不同價(jià)值取向。(一)由聯(lián)邦制國家地方政府的財(cái)政收入組成1.稅收收管理權(quán)限在稅收收入構(gòu)成中,美國、加拿大地方政府形成了以財(cái)產(chǎn)稅為主體的稅收體系,政府間稅收管理權(quán)限較獨(dú)立,而德國地方政府的稅收來源主要為來自聯(lián)邦政府和州政府的稅收共享,在稅收管理權(quán)限上受到上級(jí)政府的嚴(yán)格控制。征收不動(dòng)產(chǎn)稅(財(cái)產(chǎn)稅)在北美有著悠久的歷史,財(cái)產(chǎn)稅年度內(nèi)依據(jù)對(duì)土地和建筑物的估價(jià)而確定稅率進(jìn)行征收,是美、加兩國地方政府稅收收入中的主要來源,甚至是許多地方政府唯一的稅收來源。以財(cái)產(chǎn)稅為主的稅收收入在兩國地方收入中約占40%。德國地方政府的稅收收入約占地方財(cái)政收入的35%,主要包括自19世紀(jì)以來開征的土地稅和工商業(yè)稅、1969年開始分享聯(lián)邦政府15%的所得稅和1998年開始分享的部分增值稅。近年來,工商業(yè)稅所占比重下降,更多的來自政府間的稅收分享。2.政府補(bǔ)助較少地方政府的轉(zhuǎn)移支付來自聯(lián)邦政府和州政府的補(bǔ)助金,是地方政府收入的重要來源,其在美、加地方政府收入構(gòu)成中分別約占30%、40%。在美、加兩國,來自聯(lián)邦政府的補(bǔ)助較少且用于特定項(xiàng)目,如教育、城市發(fā)展、交通等,主要轉(zhuǎn)移支付來自州(省)政府。在補(bǔ)助形式上,分為無限制條件的一般補(bǔ)助和有限制條件的特殊目的補(bǔ)助。在加拿大,伴隨20世紀(jì)初地方政府開支的不斷增長(zhǎng)和不動(dòng)產(chǎn)稅的日益匱乏,省級(jí)政府開始向地方政府提供各種各樣的撥款,其中大多是附帶條件的撥款。德國地方政府轉(zhuǎn)移支付包括聯(lián)邦和州政府預(yù)算中對(duì)地方的分配及財(cái)政撥款,財(cái)政撥款作為直接補(bǔ)助,約占地方收入的27%。3.省州地方政府發(fā)行基金其它收入主要包括費(fèi)收入、發(fā)行地方債券等,在財(cái)政困境壓力下,其往往成為地方政府增加收入的重要手段。費(fèi)收入主要是那些自愿使用地方政府提供的公共物品而受益的公眾所支付的費(fèi)用,供電費(fèi)、水費(fèi)、下水道使用費(fèi)、道路橋梁收費(fèi)、公園門票、運(yùn)動(dòng)設(shè)施使用費(fèi)等。在美、加、德三國,來自使用者付費(fèi)的財(cái)政收入近年來一直處于上升狀態(tài),如加拿大使用費(fèi)收入,從1965年占市政府收入的6.5%到1980年占12.2%,到2000年增長(zhǎng)到21.3%231。在美國,地方政府依據(jù)聯(lián)邦憲法可以發(fā)行債券為經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集資金,彌補(bǔ)其財(cái)政資金的不足,短期內(nèi)通過債券可平衡財(cái)政收支,長(zhǎng)期內(nèi)可為收費(fèi)道路和橋梁的建設(shè)籌集資金并通過使用者付費(fèi)的方式來償付200-201。而加拿大和德國地方政府發(fā)行債券則受到省(州)政府的嚴(yán)格限制且只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。近年來德國地方政府為緩解財(cái)政危機(jī),出售地方資產(chǎn)以及公共事業(yè)中地方政府所有和經(jīng)營的企業(yè)的事例不斷增長(zhǎng),其占地方收入中的比重由20世紀(jì)80年代的3%上升到90年代末的5%。(二)單一制度國家地方政府的財(cái)政收入1.地方政府稅收征收的種類在稅收收入構(gòu)成中,英國實(shí)行嚴(yán)格的分稅制,中央政府和地方政府分別享有各自的稅種,沒有政府間共享的稅種。地方稅是地方政府唯一的稅收收入,即對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所征收的稅收,包括對(duì)居民房產(chǎn)征收的市政稅和對(duì)經(jīng)營工商業(yè)活動(dòng)者征收的營業(yè)房產(chǎn)稅,分別約占地方政府財(cái)政收入的30%和30%以上。而法國的稅收收入包括直接稅和間接稅,約占地方預(yù)算收入的60%,直接稅包括地產(chǎn)稅、動(dòng)產(chǎn)稅、營業(yè)稅和職業(yè)稅等,是市鎮(zhèn)政府的收入,間接稅分為強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性間接稅,是大區(qū)和省級(jí)政府中占主導(dǎo)地位的收入。日本地方稅收入是地方政府重要的收入來源,約占地方政府收入的30%-40%,主要是對(duì)土地、房屋和拆舊資產(chǎn)等能夠帶來收益的客體的征稅所得。地方政府可征稅種較多,屬于都府道縣的稅收有都府道縣居民所得稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等;屬于市町村的稅收有市町村居民所得稅、固定資產(chǎn)稅、公共設(shè)施稅等。在政府收支不平衡或建設(shè)所需時(shí)經(jīng)地方議會(huì)批準(zhǔn)可開征法定外普通稅。2.使用效率較低轉(zhuǎn)移支付收入也是單一制國家地方政府收入的重要來源,在英國轉(zhuǎn)移支付在地方政府的收入中占很大的比例,約為50%,分為專項(xiàng)撥款、稅收補(bǔ)助撥款、基本建設(shè)撥款等,多以稅收補(bǔ)助撥款為主,約占撥款總額的80%,且為一次性整筆支付,目的在于提高貧困地區(qū)資源的使用效率。而在法國,轉(zhuǎn)移支付是地方政府收入的主要來源之一,約占地方收入的25%。轉(zhuǎn)移支付形式有一般性補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、中央退稅(把部分稅收轉(zhuǎn)給地方政府以支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展)和目的為保證地方稅收總量不變的由中央財(cái)政替那些無納稅能力的企業(yè)和居民而向地方政府交的稅等。而在日本,中央政府集中了2/3的財(cái)力,地方政府承擔(dān)2/3的支出,為彌補(bǔ)地方財(cái)政的缺口,中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移了大量的收入,包括由國稅局統(tǒng)一征收后按比例分解讓與的地方讓與稅、為保證政府間的財(cái)政平衡的地方交付稅和對(duì)地方專項(xiàng)事務(wù)補(bǔ)助的國庫支出金,轉(zhuǎn)移支付約占地方政府收入的30%—40%。3.法國非稅收入主要來源于公共財(cái)產(chǎn)近年來,隨著上級(jí)政府財(cái)政收入的縮減,地方政府獲得來自轉(zhuǎn)移支付的收入比重呈現(xiàn)縮減趨勢(shì),地方政府為緩解財(cái)政壓力,對(duì)非稅收入等其它收入的依賴性越來越大。在英國,非稅收入包括費(fèi)收入、公債收入及借貸收入等,約占地方收入的25%。費(fèi)收入包括政府經(jīng)營的各種公共事業(yè)收入和財(cái)產(chǎn)收入、管理費(fèi)及罰沒收入等。地方政府可以發(fā)行地方債券為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金,近年地方政府利用國際銀行(如國家復(fù)興和發(fā)展銀行、歐洲投資銀行)獲得大量的借貸收入。而法國非稅收入包括服務(wù)性收費(fèi)、借貸或發(fā)行債券,服務(wù)性收費(fèi)主要來自于公共事業(yè)收費(fèi)和公共財(cái)產(chǎn)收費(fèi),貸款和債券約占收入的15%。法律允許地方政府在財(cái)政不平衡時(shí)向銀行借貸或發(fā)行債券,但只能用于公共投資且保證償還。在日本,地方政府可以發(fā)行公債籌集資金,約占地方收入的10%—20%,公債的多少取決于其他收入的多少;地方政府通過服務(wù)收取的勞務(wù)費(fèi)和服務(wù)費(fèi)近年來在不斷上漲,約占地方收入的20%。(三)“政府間財(cái)力分配”的重構(gòu)北歐國家的地方政府傳統(tǒng)上就承擔(dān)著大量的事權(quán)支出,特別在20世紀(jì)80年代以來開展的“自由市鎮(zhèn)試驗(yàn)”,目的在于給予地方政府更多的自治權(quán)力,提供高效的公共服務(wù)。地方政府的收入來源主要是地方稅收收入、轉(zhuǎn)移支付及其他服務(wù)收費(fèi)等,如丹麥地方政府1998年地方稅約占地方收入的50%、轉(zhuǎn)移支付約占40%、其他收入約占10%。稅收收入來源的絕大多數(shù)來自個(gè)人和企業(yè)所得稅,財(cái)產(chǎn)稅和消費(fèi)稅所占比重很小;中央政府通過大量分門別類細(xì)致的撥款支持地方且對(duì)地方行為進(jìn)行管制,但近年來財(cái)政撥款在“自由市鎮(zhèn)試驗(yàn)”的背景下,正向“一攬子撥款”轉(zhuǎn)變,簡(jiǎn)化政府的撥款管制?？傊?通過上述對(duì)發(fā)達(dá)國家地方政府財(cái)政收入構(gòu)成的簡(jiǎn)單描述分析,在財(cái)政聯(lián)邦主義背景下,各國政府間在事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上正經(jīng)歷著重構(gòu)的過程。政府的職能決定其支出,支出的范圍決定了收入的來源,地方政府提供的服務(wù)中,受益范圍只局限于特定地區(qū)的由地方稅收收入、使用費(fèi)及借貸來支出,而所提供的具有外部性的準(zhǔn)公共物品則由轉(zhuǎn)移支付來支持,以此保證政府間的財(cái)政平衡在橫向和縱向上都達(dá)到理想水平。不同政治體制下地方政府的收入構(gòu)成比例有差異,有些地方政府收入構(gòu)成(地方稅、轉(zhuǎn)移支付、費(fèi)收入)比重較均衡,有些較依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付,之所以如此,與各國的政治、歷史文化傳統(tǒng)有關(guān),但各國地方政府收入構(gòu)成仍具有共性。具體來說財(cái)產(chǎn)稅是地方政府稅收收入的重要形式,尤其在北美國家,之所以如此,是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的不易變動(dòng),征稅對(duì)象是財(cái)產(chǎn)所有者,難以逃稅,且收稅成本低。在財(cái)政聯(lián)邦主義下,政府間在事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上,中央政府事權(quán)支出較少、收入較多,地方政府事權(quán)較多、收入較少,地方政府支出大于收入,且存在地方政府間財(cái)政不平衡,因此上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付來平衡政府間橫向和縱向的財(cái)政平衡,轉(zhuǎn)移支付成為地方政府一項(xiàng)重要的收入來源,上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付也達(dá)到了對(duì)地方政府的監(jiān)督和管理。地方政府提供的一些產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì),通過使用者付費(fèi)等來支付成本和提高效率,因此使用者付費(fèi)也是地方政府一項(xiàng)重要的收入來源,特別在地方面臨其他收入削減時(shí)。有些國家的地方政府在法律和上級(jí)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)下可以獲得借貸或發(fā)行地方債券,如美國、德國、英國、日本等,但地方公債收入多用于地方基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目且受到嚴(yán)格限制。三、德國地區(qū)的財(cái)政危機(jī)公共物品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和外部性,使得政府成為此類物品的供給者,其供給的過程就是政府財(cái)政運(yùn)作的過程,其邏輯可表述為:公眾的公共物品需求導(dǎo)致政府供給,政府的供給需要財(cái)政支出,為滿足支出又必須從公眾那里獲取財(cái)政收入,對(duì)這一過程的管理就產(chǎn)生了包括預(yù)算、稅收、轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政管理體制。財(cái)政聯(lián)邦制下,政府間在財(cái)政支出、收入和預(yù)算上都是相對(duì)獨(dú)立的,但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和受政治歷史文化等因素的制約,地方政府財(cái)政陷入不同程度的發(fā)展困境。通過對(duì)美、加、德三國地方政府財(cái)政困境的分析,試圖顯現(xiàn)導(dǎo)致地方財(cái)政困境的共因及趨向。對(duì)于美國地方政府來說,財(cái)產(chǎn)稅一直是其重要的財(cái)政收入來源,而財(cái)產(chǎn)的價(jià)值是隨著當(dāng)?shù)毓┙o和需求的變化而變化的,而不僅僅是隨著收入的變化而變化,地方政府在稅收體制中反應(yīng)能力最弱。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方的支出和稅收都急劇增長(zhǎng)。一方面,由于聯(lián)邦政府財(cái)政赤字增加,經(jīng)常在憲法和法律上限制開支赤字的州和地方政府,盡管通過增加稅基和提高稅率一定程度增加了收入,但遭到巨大而普遍的反對(duì)。州政府也在法律上限制州政府和地方政府開支,緊縮開支。對(duì)于地方政府來說主要是對(duì)財(cái)產(chǎn)稅稅率或征收的限制,迫使地方政府如果想擴(kuò)大在其社區(qū)內(nèi)的開支就必須求助于使用者付費(fèi)制度。另一方面,由于赤字,聯(lián)邦政府減少了對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付,使得地方財(cái)政面臨極其困難的局面202-210。近年來,一系列問題導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)213-247,收入分配上:(1)在公共財(cái)政系統(tǒng)內(nèi),與聯(lián)邦和省級(jí)政府相比,地方政府沒有充足的收入來源。財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅收的惟一來源,近年來受到省級(jí)政府的滲透,特別是在教育領(lǐng)域,而且省開始將財(cái)產(chǎn)稅用于提供省級(jí)政府的其它服務(wù)上。(2)地方收入增長(zhǎng)緩慢,1991—2001年間,地方政府的收入僅增長(zhǎng)了14%,而聯(lián)邦和省級(jí)政府的收入分別增長(zhǎng)了38%和30%;(3)短期內(nèi)地方政府開辟新的稅源遭到納稅人的強(qiáng)烈反對(duì)。支出上:(1)在省級(jí)政府財(cái)政困境下,省將過去由其提供的服務(wù)下放給地方政府,而沒有相應(yīng)的財(cái)政支持,轉(zhuǎn)移支付減少,造成地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。(2)不斷增長(zhǎng)的地方支出需求,特別是加拿大正經(jīng)歷著快速城市化以及伴隨城市化擴(kuò)張而來的昂貴的服務(wù)需求,這種增長(zhǎng)要求對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、橋梁、供水和污水處理設(shè)施、固體垃圾處理設(shè)施、圖書館、體育場(chǎng)等)進(jìn)行投資,且現(xiàn)有許多基礎(chǔ)設(shè)施已老化需重建。地方政府可能傾向于增加使用費(fèi)收入,并試圖同省級(jí)政府及聯(lián)邦政府達(dá)成分享有關(guān)稅收收入的協(xié)議,但依賴加大轉(zhuǎn)移支付會(huì)受到上級(jí)政府自身財(cái)政狀況的限制,也將使得地方政府受到上級(jí)政府更多的約束,這與傳統(tǒng)的地方自治會(huì)產(chǎn)生張力。目前,改革仍在繼續(xù)中。自20世紀(jì)90年代以來,德國地方政府收支間差距空前擴(kuò)大,一系列的問題導(dǎo)致地方財(cái)政面臨著嚴(yán)重危機(jī):(1)德國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致了地方稅收的縮減。(2)越來越多的長(zhǎng)期失業(yè)且未能被納入失業(yè)保險(xiǎn)的人訴諸社會(huì)救助體系并最終求助于地方政府,地方政府負(fù)責(zé)的幼兒園教育和改善地方小學(xué)教學(xué)設(shè)施,使得地方政府支出劇增。(3)東西德國統(tǒng)一過程中長(zhǎng)期龐大的開銷,尤其是目前仍在繼續(xù)的從西德到東德的資金流動(dòng),導(dǎo)致公共財(cái)政的