農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問題

公共服務(wù)是公共福利的范疇。因此,按照公共產(chǎn)品的概念,公共服務(wù)是指一種具有非競爭性和非排他性的社會服務(wù)。作為公共服務(wù)的重要組成部分,農(nóng)村公共服務(wù)是指滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活共同需要的,為農(nóng)村居民、公眾利益服務(wù)的事務(wù)。在本文中,我們將農(nóng)村基本公共服務(wù)界定為:義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。它原本也應(yīng)該主要由國家和政府提供,以此體現(xiàn)國家治理的存在。但是到目前階段,相對于經(jīng)濟發(fā)展,我國農(nóng)村公共服務(wù)政府供給不足仍是不爭的事實。世界銀行在《2004年世界發(fā)展報告:讓服務(wù)惠及窮人》中指出,在發(fā)展中國家,公共服務(wù)在大多數(shù)情況下無法惠及窮人,貧困人口難以獲得更多負(fù)擔(dān)得起的、質(zhì)量更好的醫(yī)療、教育、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù),這導(dǎo)致人類在福利方面的廣泛改善無法實現(xiàn),擺脫疾病和貧困的基本目標(biāo)難以達(dá)到。享有最基本的公共服務(wù)是人與生俱來的基本權(quán)利,農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給狀況直接關(guān)系到我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。尤其是在新農(nóng)村建設(shè)背景下,在制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新都一直非常弱化的農(nóng)村地區(qū),按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)公共財政覆蓋農(nóng)村公共服務(wù)的要求,全面加強農(nóng)村基本公共服務(wù)的制度建設(shè)顯得非常重要而緊迫。一、農(nóng)民自己是依靠農(nóng)民自己計劃經(jīng)濟體制下,我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給遵循的基本原則是“自力更生為主,國家支持為輔”,農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主要不是靠公共財政,而是依靠農(nóng)民自己。在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)供給方面,城鄉(xiāng)之間基本是“一國兩策”,財政投入的城市傾向十分明顯,最終導(dǎo)致的是城鄉(xiāng)面貌的巨大差距,近幾年來,雖然各級政府重視農(nóng)村基本公共服務(wù),投資也在不斷增加,農(nóng)村基本公共服務(wù)供給得到一定程度的改善,但與城市日新月異的變化相比,與農(nóng)村、農(nóng)民的實際需要相比,農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足的狀況仍然沒有得到大的改觀,城鄉(xiāng)差距依然很大。(一)農(nóng)村義務(wù)教育占教育經(jīng)費總量的20%長期以來,農(nóng)村教育經(jīng)費投入嚴(yán)重不足,城鄉(xiāng)教育資源分配差距懸殊,教育不公平的問題仍然沒有得到很好的解決。農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校的師生比、生均經(jīng)費、升學(xué)率相差較遠(yuǎn)。城市義務(wù)教育由國家財政負(fù)擔(dān),農(nóng)村義務(wù)教育實行“以縣為主”的管理體制,由鄉(xiāng)財政或縣財政負(fù)擔(dān),在縣鄉(xiāng)財政普遍困難的情況下,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入明顯不足。2005年國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比重為2.8%,不到20世紀(jì)90年代初發(fā)達(dá)國家的一半(1993～1994年,OECD各國平均公共教育支出占GDP的比重為6.1%),而我國農(nóng)村義務(wù)教育占國家財政性教育經(jīng)費的比重極低。農(nóng)村小學(xué)和初中適齡人口分別占全國的比重為70.68%和66.13%,而所得的教育經(jīng)費所占的比例分別為56.77%和49.87%;2001年農(nóng)村小學(xué)師生比為1∶23,城市師生比為1∶19。2005年農(nóng)村小學(xué)大專以上的教師學(xué)歷比例為52.21%,城市為78.01%;農(nóng)村普通初中本科以上教師及學(xué)歷比為28.96%,而城市達(dá)到了62.44%。農(nóng)村教師隊伍相當(dāng)不穩(wěn)定,一些骨干教師紛紛向城鎮(zhèn)或東部流失,不少地區(qū)只好聘用代課教師來解決日常教學(xué)中教師數(shù)量不足。在人力資源存量上,農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市,文盲人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)。全國現(xiàn)有8500萬文盲和半文盲,75%集中在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和貧困縣;隨著學(xué)歷的增加,城鄉(xiāng)之間人力資本存量差距在逐漸拉大,在城市,高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口比例分別是農(nóng)村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍和323倍;有關(guān)研究表明,教育在城鄉(xiāng)差距中的作用大概占到30%～40%。城鄉(xiāng)教育分配嚴(yán)重失衡,不僅影響農(nóng)民現(xiàn)期的增收能力,而且對其收入的持續(xù)增長也將產(chǎn)生消極影響。(二)衛(wèi)生資源公平比例低,實行衛(wèi)生員服務(wù)“公平”城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理,醫(yī)療衛(wèi)生資源過度集中于城市,農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足,而且普遍存在醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平低,醫(yī)療設(shè)備差等問題。城市擁有最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生資源,約有80%的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市,而占全國人口近70%的農(nóng)村人口所擁有的公共衛(wèi)生資源不足全國總量的30%;農(nóng)村每千人平均擁有的病床不足1張,城市為3.5張;農(nóng)村每千人只擁有1名衛(wèi)生技術(shù)員,城市則在5名以上;農(nóng)村人口醫(yī)療保險覆蓋率只有5.98%,城市則為42.09%;更為令人擔(dān)憂地是,農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)距離上的可及性在下降。自1985～2002年,設(shè)置村衛(wèi)生室的村占行政村的比例從87.4%下降到74.1%。據(jù)2002年世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù),中國衛(wèi)生資源分配公平性在世界排名中居第188,為倒數(shù)第4位,排名僅比巴西、緬甸和塞拉利昂稍強,是世界衛(wèi)生資源分配最不公平的國家之一,甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于被我們視為“貧富差距懸殊的印度”。農(nóng)民看病難、看病貴的問題依然存在,城鄉(xiāng)居民健康素質(zhì)的差距拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距。(三)農(nóng)村社會保障體系不健全中國的社會保障制度主要覆蓋城鎮(zhèn)居民,城市已基本形成統(tǒng)一的,覆蓋率較高,適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的社會保障制度。但農(nóng)村長期以來實行的是以家庭保障為主,政府適當(dāng)輔助的保障制度。農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障及失地農(nóng)民、農(nóng)民工保障體系還不健全。一是農(nóng)村養(yǎng)老覆蓋面狹窄。目前全國擁有基本養(yǎng)老金的農(nóng)村人口人數(shù)較少,絕大多數(shù)老年人沒有任何形式的養(yǎng)老保險。二是醫(yī)療保障力度小。截至2006年底,全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口4.10億,占全國農(nóng)業(yè)人口的47.15%,試點參合率為80.66%;全國實際人均籌資水平為51.88元。農(nóng)村人口醫(yī)療保險覆蓋率極低。三是最低生活標(biāo)準(zhǔn)低。四是對失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會保障力度太弱,失地農(nóng)民和農(nóng)民工還未納入社會強制保險的范圍,多數(shù)地區(qū)還屬于試點階段。(四)目前我國農(nóng)村地區(qū)存在的問題政府把大量的資金投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題越來越突出。雖然近年來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有了較大的改善,但農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)仍然與農(nóng)村的現(xiàn)實需要脫鉤,嚴(yán)重滯后。主要表現(xiàn)在:(1)水的問題。農(nóng)田水利設(shè)施方面:在全國總耕地面積中,灌溉面積僅占43%,其中機電灌溉面積不足30%。農(nóng)村飲用水問題突出:受自然、社會、經(jīng)濟條件的限制,長期存在農(nóng)村居民飲水困難的問題,特別是中西部干旱缺水地區(qū)。全國還有3億多農(nóng)村人口飲水未達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn),其中80%分布在中西部地區(qū)。(2)路的問題。目前農(nóng)村道路基本上沒有維護,路況每況愈下,有的道路雖然到了村莊,但沒有到達(dá)農(nóng)戶,更談不上通到村頭。(3)電的問題。目前農(nóng)村電網(wǎng)簡陋,供電不正常,尤其是中西部地區(qū)的電力設(shè)施比較落后?？h鄉(xiāng)政府由于財政收入有限,根本無力獨立承擔(dān)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給責(zé)任。二、城鄉(xiāng)偏低發(fā)展的原因分析我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足,質(zhì)量和效益不高,城鄉(xiāng)差距過大,這有著深刻的歷史原因和體制背景,與我國長期實行的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制,公共服務(wù)供給的城市偏向,公共財政在農(nóng)村缺位等有直接關(guān)系。(一)以城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系的構(gòu)建為核心,推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場建設(shè)。在戶籍制度的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制是指發(fā)展中國家廣泛存在的落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進(jìn)的現(xiàn)代經(jīng)濟部門并存,差距明顯的一種社會經(jīng)濟狀態(tài)。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成了我國城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)供給體系。首先,城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系的核心。通過戶籍制度將居民人為的分為城市戶口和農(nóng)村戶口,不同的戶口代表著不同的身份地位和不同的福利待遇,在戶籍制度的分割下,導(dǎo)致我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程。由于農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市后一般不納入城市勞動就業(yè)管理體系,不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇,從而阻礙了全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成,成為二元結(jié)構(gòu)的維系力量。另外,城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系,嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響到基層政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距日益擴大,增強了二元結(jié)構(gòu)的長期性。最后,“城鄉(xiāng)分治”的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了對農(nóng)村公共服務(wù)的投入不足。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的慣性,農(nóng)村公共投資在全部公共投資中的比重越來越低。(二)財政對“三農(nóng)”的支出占財政總支出的比重有所下降,但年建國以后,我國以工業(yè)和城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,造成財政資源分配上以城市為中心,國家財政對農(nóng)村的投入份額長期不足。近幾年來,中央政府加大了對“三農(nóng)”的支持力度,“十五”期間,國家財政支農(nóng)大幅度增加,但中央財政用于農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重呈下降狀態(tài)。我國財政對“三農(nóng)”的支出力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家,國家財政支農(nóng)占財政總支出的比重未能形成穩(wěn)定的增長軌跡,且遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例,與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比例和作用極不相成。另外,國家財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)也不合理,國家財政用于農(nóng)村社會發(fā)展的比重過低,導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等各項社會事業(yè)發(fā)展滯后。(三)稅收權(quán)限集中于中央,自主調(diào)節(jié)能力較弱目前,我國縣鄉(xiāng)政府普遍面臨財政困難問題,特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),導(dǎo)致的直接后果是縣鄉(xiāng)財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足。1994年我國推行稅制改革后,將全國稅種分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅,雖然縣鄉(xiāng)財政收入的規(guī)模不斷擴大,但財政收支矛盾十分突出。地方政府的財政收入占總稅收收入的比例不斷下降,已從1993年的70%下降到最近的45%。縣鄉(xiāng)財政是典型的“吃飯財政”,相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)政府只能勉強保證工資發(fā)放,無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)。2001年稅費改革后,取消了農(nóng)業(yè)稅等相關(guān)稅種,這雖然在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但直接后果是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)稅基減少,進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)財政困難,直接影響了縣鄉(xiāng)財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。另外,稅收立法權(quán)集中于中央,稅收政策靈活性差,地方政府自主調(diào)節(jié)預(yù)算內(nèi)收入的能力比較弱?，F(xiàn)有的財稅體系規(guī)范了中央和地方政府間的財權(quán)集中和分散關(guān)系,保證了中央和省一級的財力,而對中央政府與地方政府的事權(quán)及責(zé)任界定不明確,大多農(nóng)村基本公共服務(wù)制度內(nèi)供給的財力主要依靠縣鄉(xiāng)財稅,而且縣鄉(xiāng)稅源非常有限,稅收種類通常數(shù)額小,并且部分稅種征收成本過高,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政收入能力大幅度下降,使得縣以下政府財力入不敷出。(四)農(nóng)民公共服務(wù)的形式化由于歷史和制度的原因,農(nóng)民利益的表達(dá)機制沒有得到應(yīng)有的重視,農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢通,陷入集體失語狀態(tài)。首先,公共服務(wù)決策權(quán)的缺失。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟活動是根據(jù)自上而下的計劃安排進(jìn)行的,大部分公共服務(wù)也是根據(jù)計劃建立起來的,農(nóng)戶沒有多少獨立的經(jīng)濟活動,農(nóng)民并不是公共服務(wù)政策制定的直接參與者。隨著我國實行村民自治,農(nóng)民應(yīng)該充分表達(dá)對公共服務(wù)的需求,但我國農(nóng)村公共服務(wù)自上而下的決策機制仍然沒有改變,自下而上的表達(dá)機制遲遲沒有建立起來,使農(nóng)民喪失了參與公共服務(wù)決策的權(quán)利。其次,農(nóng)民文化程度相對較低,沒有形成維護自己利益的組織。要了解農(nóng)民意愿,傾聽農(nóng)民呼聲,必須有一個讓農(nóng)民能充分表達(dá)自己意愿的組織。但目前由于我國農(nóng)民文化程度相對較低,經(jīng)濟能力有限等原因。農(nóng)民始終沒有自己的代言組織來表達(dá)其意愿,也沒有一個真正代表和維護農(nóng)民權(quán)益的組織。由于缺乏參與政治的具體組織形式和渠道,導(dǎo)致農(nóng)民參政能力弱化,成為政治上的被動接受者。三、完善農(nóng)村基本公共服務(wù)的政策建議(一)實行發(fā)揮公共海外項目引領(lǐng)作用的公共服務(wù)的中央城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的根本原因在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,必須加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟體制,建立統(tǒng)一的公共服務(wù)供給制度,加快實施工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略,合理調(diào)整國民收入的分配結(jié)構(gòu)和政策,把農(nóng)村基本公共服務(wù)逐步納入公共財政的支出范圍。在公共財政資源配置上,統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展,加快對三農(nóng)的支持力度,使“公共財政的陽光照耀到農(nóng)村”,取消對農(nóng)民帶有歧視性的體制保障、制度保障和政策限制。給農(nóng)民以公平的國民待遇,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度、戶籍制度、義務(wù)教育制度、農(nóng)村社會保障制度和醫(yī)療保障制度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),逐步完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給體系。(二)各級政府承擔(dān)分級工農(nóng)村基本公共服務(wù)是各級政府共同承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)前,由于各級政府間財權(quán)和事權(quán)劃分不清,造成財權(quán)和事權(quán)不對稱,投入往往得不到保證。對于各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)的責(zé)任,應(yīng)根據(jù)各級政府的財力、基本公共服務(wù)的層次性和受益范圍,界定各級政府的責(zé)任。一般來說,涉及整體性、全局性、長期性的農(nóng)村基本公共服務(wù),應(yīng)主要由中央政府提供,如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障和社會保險等。同時,省級政府也應(yīng)在農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村合作醫(yī)療等方面與中央政府共同承擔(dān)責(zé)任。地區(qū)性衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村電網(wǎng)等由市或縣政府負(fù)責(zé)。而農(nóng)村規(guī)劃、飲用水、鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等宜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主,由上級政府給予財政支持。合理劃分各級政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的供給責(zé)任,既要防止農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中政府的“越位”、又要防止政府的“缺位”。(三)打破政府壟斷,推行政府主導(dǎo)根據(jù)西方有關(guān)國家經(jīng)驗,有效的公共服務(wù)供給體制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,又要適當(dāng)引入市場機制,利用社會各方面的積極性提高公共服務(wù)的覆蓋率和效率。正如民營化大師薩瓦斯指出“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機構(gòu)來提供”,解決問題的最好出路是打破政府壟斷,建立公私機構(gòu)之間的競爭,使公眾得到自由選擇的機會。當(dāng)前我國農(nóng)村基本公共服務(wù)需求大,種類多,如果僅僅依靠政府投資來提供是無法滿足的。所以,改革農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的資金籌集渠道,積極利用市場力量、農(nóng)村社區(qū)力量和非政府組織來共同參與農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給。在明確產(chǎn)權(quán)的前提下,按照“誰投資、誰受益、誰參與、誰收費”的原則,通過優(yōu)惠政策,積極引進(jìn)民間資金和外資參與農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給,以便提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。(四)縣婦人機構(gòu)建設(shè)滯后,現(xiàn)代績效管理難以滿足公共服務(wù)體制縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中發(fā)揮著重要作用,推動縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)改革,對完善農(nóng)村基本公共服務(wù)具有重要意義。首先,轉(zhuǎn)變政府觀念,建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府就是要求政府在以人為本理念為核心的科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,堅持社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展,科學(xué)界定政府角色并切實轉(zhuǎn)換政府職能,以公共服務(wù)為主導(dǎo)推動市場經(jīng)濟的完善,致力于提高公共服務(wù)績效。其次,精簡縣鄉(xiāng)政府機構(gòu),裁減冗員。統(tǒng)計數(shù)字表明,到2006年底,民政部核定的3467