當(dāng)前農(nóng)村財政的現(xiàn)狀與問題公共財政視角下的鄉(xiāng)村治理公共財政與鄉(xiāng)村治理學(xué)術(shù)研討會綜述

2002年10月16日至17日，教育部人文社會科學(xué)重點研究基地、中國農(nóng)村問題研究中心舉辦了“公共財政與農(nóng)村治理學(xué)術(shù)研討會”。來自政府部門和學(xué)術(shù)單位的專家學(xué)者和政府官員共70余人參加了此次會議。會議就如下問題進行了深入討論。一、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的公共預(yù)算農(nóng)村基層公共財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在和正常運作的基礎(chǔ),也是鄉(xiāng)村關(guān)系及政府與農(nóng)民關(guān)系的核心問題。1、農(nóng)民賦能,上下級組織存在嚴重的財政困難與會學(xué)者普遍認為,當(dāng)前農(nóng)村基層財政狀況存在著地區(qū)上和發(fā)展階段上的差異。在中國大部分地區(qū),稅費并存,費重于稅,農(nóng)民特別是中西部農(nóng)民的負擔(dān)沉重。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織存在比較嚴重的財政困難。有些地方的鄉(xiāng)村基層財政收繳困難,收不抵支,鄉(xiāng)村兩級負債十分嚴重,有的已經(jīng)陷入比較嚴重的財政危機之中。2、財政困難,行政干預(yù)乏力,鄉(xiāng)村財政保護一個鄉(xiāng)村社會是一個跨對于造成鄉(xiāng)村財政困難的根源,不同學(xué)者有不同的分析。有的認為,鄉(xiāng)村財政困難與現(xiàn)行財政體制相關(guān),有的則強調(diào)財政的使用中的問題。其中最主要的有:(1)國家關(guān)于公共財政的法律與配套法規(guī)的規(guī)定過于原則、簡約,缺乏可操作性。(2)財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。從理論上說,“一級政府一級財政”,但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要受制于縣市政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量的公共事務(wù)的開支,卻沒有相應(yīng)的財權(quán)。(3)鄉(xiāng)村財政收支分散化和部門化嚴重,可支配財力有限。(4)稅費收繳困難,應(yīng)收款欠賬太多;(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)龐大,人浮于事比較普遍,形成“吃飯財政”;(6)非正常開支過大等。有的學(xué)者特別指出,造成農(nóng)民負擔(dān)居高不下的的主因還是體制問題,自上而下的行政強控,造成了鄉(xiāng)村兩級的困境。一方面自上而下安排諸多事務(wù)要求鄉(xiāng)村達標,另一方面又未能提供達標所必須的財政支持。在巨大的行政壓力下面,鄉(xiāng)村只好加重農(nóng)民負擔(dān)。還有的學(xué)者指出鄉(xiāng)村財政困難的歷史及經(jīng)濟原因,如歷史上撤社建鄉(xiāng)中遺留的財政債務(wù);鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)不明晰造成財政糾紛;經(jīng)濟發(fā)展水平低及財政收入來源少,無保障等等。3、關(guān)于執(zhí)行稅法針對基層公共財政的現(xiàn)狀及存在的問題,與會者提出了一些解決途徑和辦法,如:(1)鄉(xiāng)村要“無為而治”、“消極行政”,取消向農(nóng)民收取的一切稅收。而有些與會者認為農(nóng)業(yè)稅雖然不合理,但從納稅人意識角度出發(fā),主張還是應(yīng)該收取一定的農(nóng)業(yè)稅。(2)取消鄉(xiāng)村干部的征稅作用。有的與會者認為鄉(xiāng)村干部征稅的成本太大。但有的學(xué)者認為在現(xiàn)行體制下鄉(xiāng)村干部征稅還是有一定的可行性,靠稅收部門執(zhí)行稅法根本沒有可能面對這么龐大分散的小農(nóng)戶。(3)加快城市化。有的學(xué)者認為城市化不僅在經(jīng)濟上而且在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上都有聚集效應(yīng)。但有的與會者認為必須考慮城市的承受能力和經(jīng)濟的實際發(fā)展水平。(4)防止土地私有化。有的與會者提出在目前的情況下農(nóng)村的土地私有化問題應(yīng)該更為慎重的對待。而有的學(xué)者則認為不實行私有化,農(nóng)民在土地方面的實際利益仍然不能得到切實的保護。(5)擴大農(nóng)民的權(quán)力,提高農(nóng)民的組織化程度。(6)增加對農(nóng)村投入,保證對地方的財政轉(zhuǎn)移支付到位。(7)機構(gòu)編制要立法,規(guī)范行政程序,以抗衡財政集權(quán)和政治專權(quán)。有的學(xué)者提出要在鄉(xiāng)村建立現(xiàn)代公共財政體制。有的指出,一個合理的公共財政體制應(yīng)該滿足四條原則:(l)收稅后為農(nóng)民提供公共物品,并且物有所值。這是農(nóng)民交稅的依據(jù)。(2)中央與地方、各部門之間在財政上要進行分權(quán)。(3)農(nóng)民要有表達偏好的渠道,要有監(jiān)督公共物品生產(chǎn)的機制。(4)要保證農(nóng)民有退出的通道。有的與會者認為上述公共財政體制的原則設(shè)想是一種理想的自治體制下的模式,而我國實際上是一種逐級授權(quán)的政治體制,用這種理想模式來解釋不太恰當(dāng)。無論是分稅制還是稅費改革,政府體制應(yīng)該進行同步改革,否則很難取得實際效果。我國上下級政府條塊分割,引出了很多問題,政府間應(yīng)該進行分權(quán)。二、農(nóng)村稅費改革農(nóng)村稅費改革是當(dāng)前農(nóng)村正在進行的重大改革。與會學(xué)者對稅費改革的成效及存在的問題進行了討論。1、農(nóng)民負擔(dān)不能分析有的學(xué)者根據(jù)實際調(diào)查高度評價稅費改革的成效及其意義。有的認為,稅費改革確實減輕了農(nóng)民負擔(dān),緩解了緊張的干群關(guān)系,降低了基層干部的工作難度。但有的與會者認為稅費改革的作用不能高估,存在以下幾個方面的隱憂:當(dāng)前村級普遍存在的高額債務(wù),因為稅費改革而更無緩解的希望;農(nóng)民實際負擔(dān)事實上仍然未能從根本上得到控制;村一級的“兩附加”的收入太少,村級組織很難正常運轉(zhuǎn);稅費改革后,農(nóng)稅征管上矛盾突出。有的與會者認為一個組織的經(jīng)費來源決定或影響著這個組織的行為。稅費改革后,經(jīng)費來源上基本上沒變,各級基層政府沒有在行政職能和機構(gòu)上做出大的調(diào)整。在收入減少的情況下,面對支出剛性,只有增加債務(wù)或向農(nóng)民伸手。因此從邏輯上來說,農(nóng)民負擔(dān)的反彈是必然的。大多數(shù)與會者認為稅費改革不能解決根本問題。2、減輕農(nóng)民負擔(dān)的主要是改縣一級制度與會者對影響稅費改革成效的原因從不同角度進行了深入分析:(1)國家的宏觀財政體制。有的與會者認為1994年分稅制改革后,從下到上的“吸管政策”與從上到下的“噴灌政策”使得鄉(xiāng)村財政雪上加霜。但有的與會者認為把問題都推到中央還是有問題的。中央支出、地方支出并不依賴農(nóng)業(yè)稅收?？h一級有征稅的積極性,要改革就要改到縣一級。(2)制度缺陷。稅費改革應(yīng)當(dāng)依賴制度的改革和支撐,而現(xiàn)在是依靠政治壓力,如實行“一事一議”、“一年一議”,這就使改革成果難以持續(xù)。而有的學(xué)者認為,“一事一議”是稅費改革后村級民主的新的增長點。(3)行政權(quán)力的膨脹。行政權(quán)凌駕于社會之上的傾向日益加劇,提取社會剩余的力度不斷加劇。而廣大農(nóng)民處于分散狀態(tài),無法抗拒行政權(quán)力的剝奪,農(nóng)民負擔(dān)的加重是必然的。(4)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值絕對不足。有的與會者認為在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟增長總值(GDP)中所占的份額不斷下降(已經(jīng)只占15%左右)的情況下,還要通過直接的公共財政政策來提取農(nóng)村資源,做財政的二次分配來滿足占人口總數(shù)63.9%的農(nóng)業(yè)人口的公共服務(wù)要求,這是不可能的。(5)城鄉(xiāng)二元稅制。有的與會者認為減輕農(nóng)民負擔(dān)首先應(yīng)該改革稅制,因為農(nóng)業(yè)稅本身有增加負擔(dān)的機制,只有統(tǒng)一稅制,建立單一、公平的稅制,讓農(nóng)民享受國民待遇才能解決農(nóng)民負擔(dān)。(6)配套改革力度有限,有些根本性的問題沒有解決。三、影響鄉(xiāng)村財政政策的因素不少學(xué)者認為,農(nóng)村公共財政狀況對鄉(xiāng)村治理的狀況和發(fā)展有直接的影響。另一方面,鄉(xiāng)村公共財政狀況的改善也有待于鄉(xiāng)村體制和機構(gòu)的進一步改革。為此,與會學(xué)者對財政壓力下的鄉(xiāng)村治理的變遷及體制改革的若干問題進行了深入的討論。1、加強對基層社會主義好的財政監(jiān)督和基層民主之間的關(guān)系,有更好有的學(xué)者認為,鄉(xiāng)村財務(wù)問題是農(nóng)民最關(guān)心的問題,農(nóng)民對民主理財有著強烈的要求,而鄉(xiāng)村民主的核心首先是民主理財。特別是鄉(xiāng)村財政困難及其對農(nóng)民的無度索取以及村級財務(wù)混亂常常引起農(nóng)民的不滿,進而激發(fā)了農(nóng)民的政治參與的熱情,這成為鄉(xiāng)村民主發(fā)展的重要根源和動力。有的學(xué)者對鄉(xiāng)村直選給予高度評價,認為鄉(xiāng)村民主及民主理財可以使公共財政透明化,在一定程度上扼制經(jīng)濟腐敗和財政收支上的混亂。有的認為,民主沒有回頭路,鄉(xiāng)村直選會不斷發(fā)展下去,沒有民主選舉就不會有真正意義上的公共財政和鄉(xiāng)村法治規(guī)則。有的提出,鄉(xiāng)村選舉可以逐步擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記上,由全體黨員而不是黨員代表選舉產(chǎn)生黨委書記。在各級選舉中,應(yīng)加強選舉辯論環(huán)節(jié)。有的學(xué)者則提出村級的民主監(jiān)督對于是村級民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié),其核心是村級財政的監(jiān)督。有的與會者根據(jù)調(diào)查認為“兩票制”選村支書和“兩委合一”的辦法很好,可以解決“兩塊牌子”的問題。有的認為應(yīng)該強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力和地位,加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自下而上的監(jiān)督。但有的與會者提出撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府設(shè)立鄉(xiāng)公所比鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選更有成效,這樣交易費用下降,能減少管理成本。2、鄉(xiāng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治不少學(xué)者指出,鄉(xiāng)村民主及公共財政體制的建設(shè)應(yīng)進一步推進縣鄉(xiāng)村體制的配套改革。有的學(xué)者提出可以實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”,即把縣作為基層政權(quán),擁有完備的國家權(quán)力和國家機構(gòu),成為一級政府。鄉(xiāng)可以作為縣的派出機關(guān)執(zhí)行機關(guān)。村級實行自治。有的與會者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派不派出不是很重要,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能大小應(yīng)該由公共物品的供應(yīng)效率決定?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力太大,縣更不用說,要通過選舉,削弱縣鄉(xiāng)的部分權(quán)力。還有的與會者認為政權(quán)應(yīng)該退出鄉(xiāng)鎮(zhèn),應(yīng)該相信農(nóng)民的組織能力和自治能力,給農(nóng)民一定的自治空間,讓農(nóng)民建立自己的組織,自己管理自己的事情。有的學(xué)者還提出了“自治行政化”的思路,其含義一是社區(qū)自治和社區(qū)民主;二是政治與行政的制衡,由選舉產(chǎn)生的社區(qū)自治機構(gòu)政務(wù)官員與上級考選任用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員共同管理鄉(xiāng)村。3、村民自治權(quán)的法律保護此