理性與開放的雙重選擇全程式產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃及要素控制初探以北川新縣城山東產(chǎn)業(yè)園詳細(xì)規(guī)劃為例

1規(guī)劃應(yīng)對模式分類在規(guī)劃和設(shè)計(jì)過程中，許多平面設(shè)計(jì)師會(huì)集中并忽略不同的控制要素，忽視“規(guī)劃過程”本身對最終規(guī)劃方案的影響，后者往往起著決定性的作用?！氨贝ㄉ綎|產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃”是一項(xiàng)十分注重“過程”的全程介入式的項(xiàng)目。它具有很強(qiáng)的目標(biāo)指向和實(shí)施要求,整個(gè)過程是開放互動(dòng)的。規(guī)劃編制分為3個(gè)工作階段,分別為:先期框架階段、企業(yè)選址階段和導(dǎo)則編制階段,這3個(gè)階段基本對應(yīng)了3種理論模式:理性模式(therationamodel)、分離漸進(jìn)模式(disjointedincrementalism)和折中混合模式(middle-rangemodels)?！袄硇阅Ｊ健痹谝话阋饬x上被認(rèn)為是“正統(tǒng)”模式。該模式基于實(shí)證、歸納、推理和演繹等邏輯方法,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制的過程和程序盡可能合乎理性。對理性模式提出的批評(píng)包括:規(guī)劃前提(法律、資金和政治)的模糊多變導(dǎo)致“理性”休克,規(guī)劃價(jià)值取向很難達(dá)成一致(1),時(shí)間和資源的限制注定最終方案是“妥協(xié)方案”而非“最優(yōu)方案”?！胺蛛x漸進(jìn)模式”指規(guī)劃師憑借工作經(jīng)驗(yàn)根據(jù)當(dāng)前形勢稍作調(diào)整,盡快拿出一個(gè)最為可行的規(guī)劃方案和行動(dòng)計(jì)劃,并集中精力付諸實(shí)施。這一模式的優(yōu)點(diǎn)是“邊際變化”(marginalchange)效率高,即:基于以往經(jīng)驗(yàn)形成的構(gòu)思方案,根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況稍作調(diào)整后,更容易被大眾接受,而且這種工作方式需要的時(shí)間成本和知識(shí)成本是最小的。因?yàn)槠湫蕵O高、參與性和開放性極強(qiáng),這種“邊想邊干,邊干邊想”的實(shí)用主義模式為眾多從事實(shí)踐活動(dòng)的規(guī)劃師所推崇。學(xué)術(shù)界的“折中混合模式”代表人物是社會(huì)學(xué)家阿米泰·埃齊奧尼(AmitaiEtzioni),他提出“混合掃描法”(mixedscanning(2)),即在漸進(jìn)式的實(shí)踐中“掃描”全局,把握其中的關(guān)鍵問題進(jìn)行理性分析。2階段模式和變化2.1園區(qū)面臨的地方化挑戰(zhàn)(1)定向援建具有極強(qiáng)的政策性。該產(chǎn)業(yè)園區(qū)是山東援建北川的一個(gè)重要組成部分。因此,該園區(qū)無論在產(chǎn)業(yè)選擇、入園門檻還是用地方式上均受到較強(qiáng)的政策要素影響而非市場要素。這一方面給北川產(chǎn)業(yè)提供了跨越式升級(jí)發(fā)展的機(jī)遇;另一方面,大量外部植入式產(chǎn)業(yè)和企業(yè)將面臨地方化的挑戰(zhàn),同時(shí)規(guī)劃面臨的資本強(qiáng)勢將不可避免。(2)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源緊張。園區(qū)面臨最重大的制約性要素是土地資源緊張。北川工業(yè)園區(qū)占地1.2km2,僅為一般縣級(jí)工業(yè)園區(qū)(10km2)的12%(表1),而且其中凈工業(yè)用地僅為66hm2。一般意義上,這樣的規(guī)模較難形成產(chǎn)業(yè)集群,甚至不能滿足企業(yè)的用地需求。(3)多方協(xié)作下的全程規(guī)劃。整個(gè)園區(qū)從項(xiàng)目立項(xiàng)、初期規(guī)劃研究、企業(yè)招商、企業(yè)篩選、項(xiàng)目落位、控規(guī)編制甚至到企業(yè)基建項(xiàng)目開發(fā)管理的整個(gè)過程都是在地方政府、山東援建方、規(guī)劃組三方的互動(dòng)合作中完成的。在后期,更是建立在地方政府、山東援建方、規(guī)劃組(指揮部)和企業(yè)四方參與的機(jī)制上。2.2從注重長期發(fā)展、從規(guī)劃放在先期框架階段中,規(guī)劃致力于通過案例分析、產(chǎn)業(yè)選擇和政策研究進(jìn)行理性的規(guī)劃布局,并形成入園企業(yè)評(píng)估機(jī)制,制定一系列理性指標(biāo)包括:企業(yè)門類、規(guī)模門檻、用地性質(zhì)、容積率、就業(yè)崗位等。這一階段規(guī)劃采用的是“理性模式”。然而隨著規(guī)劃進(jìn)程和方案深化,另外一些控制要素卻頻頻受到質(zhì)疑,如企業(yè)規(guī)模門檻、容積率和提供就業(yè)崗位等,該現(xiàn)象同理論界對理性模式提出的批評(píng)高度一致。以產(chǎn)業(yè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房為例,因山東援建方資金和時(shí)間等前提條件的變化,經(jīng)歷了“適量統(tǒng)一建造→大量統(tǒng)一建造→貨幣補(bǔ)貼,鼓勵(lì)自建”的較大曲折變化,導(dǎo)致先期框架階段中針對標(biāo)準(zhǔn)廠房設(shè)定的規(guī)劃控制要素(企業(yè)規(guī)模門檻、容積率和就業(yè)崗位等)最終處于“休克”狀態(tài)。其次,規(guī)劃價(jià)值取向很難達(dá)成一致。對于工業(yè)用地采用中短期租用還是長期出讓的方式各方意見無法統(tǒng)一,規(guī)劃為滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)遠(yuǎn)期發(fā)展部分工業(yè)用地轉(zhuǎn)型需要,須控制一部分用地采用中短期租用方式,而政府的招商部門、援建單位和企業(yè)均傾向采用長期出讓方式以增加招商力度,吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè),這兩種分別立足遠(yuǎn)期效益和近期效益的價(jià)值取向在實(shí)踐中達(dá)成統(tǒng)一的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于理論難度。在企業(yè)選址階段中,規(guī)劃組和各方進(jìn)行了多輪規(guī)劃協(xié)商工作,包括北川縣政府、山東援川指揮部和各家企業(yè)等,“分離漸進(jìn)模式”在該階段得以充分體現(xiàn)。第一,對于利益主體相對明確的地塊而言,在選址、投資強(qiáng)度、容積率、綠地率等控制要素上采用該模式比較有效。規(guī)劃中項(xiàng)目組協(xié)同政府將規(guī)劃草擬的企業(yè)選址意見和控制圖則初稿以企業(yè)座談會(huì)形式征詢企業(yè)及相關(guān)方意見,以現(xiàn)場規(guī)劃作業(yè)的形式明確控制要素的調(diào)整優(yōu)化原則,實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)規(guī)劃進(jìn)程,包括確定每家企業(yè)的選址、調(diào)整產(chǎn)業(yè)分區(qū)、要求不達(dá)標(biāo)企業(yè)提高容積率、調(diào)整工業(yè)地塊形態(tài)以適合工藝流程等。第二,對于開發(fā)主體明確,但開發(fā)建設(shè)方式搖擺不定的項(xiàng)目,采用漸進(jìn)模式也能起到輔助決策和促進(jìn)實(shí)施的作用。以齊魯大道東側(cè)企業(yè)辦公用地的規(guī)劃為例,規(guī)劃先期在理性模式思路下期望塑造出大體量、統(tǒng)一建筑群的風(fēng)貌區(qū),但面臨著企業(yè)規(guī)模過小無法達(dá)到規(guī)劃要求開發(fā)強(qiáng)度這一矛盾。針對這一矛盾,規(guī)劃提出可供企業(yè)選擇的開發(fā)方式可包括:統(tǒng)建、分建和代建,在企業(yè)猶豫、搖擺不定的情況下,規(guī)劃對應(yīng)不同開發(fā)方式編制了三類建筑空間組織模式,并引導(dǎo)中小企業(yè)向統(tǒng)建方式靠攏,這種漸進(jìn)模式為達(dá)成最終的規(guī)劃理想空間形態(tài)起到積極作用。經(jīng)歷了上兩個(gè)階段后,導(dǎo)則編制實(shí)質(zhì)上已經(jīng)不再是“理性模式”的深化和技術(shù)表達(dá),而自然地成為一種“折中混合模式”。導(dǎo)則編制則是“掃描”第一階段的規(guī)劃理想,結(jié)合企業(yè)選擇提出的關(guān)鍵問題調(diào)整原規(guī)劃方案,將這些關(guān)鍵問題演繹成“規(guī)劃控制語言”即三大類控制要素,分別為“基本控制”、“道路交通”和“城市設(shè)計(jì)”指標(biāo),這些控制指標(biāo)在符合政策規(guī)范要求的同時(shí)也更具操作性。3不同階段的重要控制要素3.1核心片區(qū)t軸滲透,水綠成網(wǎng),多板塊“北川山東產(chǎn)業(yè)園區(qū)”園區(qū)由云盤路、蔣家河路和齊魯大道圍合而成約120.7hm2,除去水域外的城市建設(shè)用地約114hm2(圖1)。北川山東產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃定位為:省級(jí)北川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“一區(qū)多園”格局中的核心片區(qū);打造成為“再造一個(gè)新北川”的重要經(jīng)濟(jì)引擎,促進(jìn)就業(yè)、生態(tài)和諧、有地方特色的示范性產(chǎn)業(yè)基地。規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)為“T軸滲透,水綠成網(wǎng),多板塊”(圖2~圖3)。T軸滲透——齊魯大道企業(yè)辦公及生產(chǎn)服務(wù)軸和工業(yè)區(qū)中心大道擂鼓路生產(chǎn)服務(wù)軸共同構(gòu)成T字型發(fā)展軸線,其功能包括綜合辦公、商業(yè)、管理、宿舍和職工文化娛樂等;水綠成網(wǎng)——將順義河、云盤河、曲山路和蔣家河路等公共綠地和防護(hù)綠地聯(lián)系成網(wǎng),構(gòu)建公共開放空間,承載園區(qū)景觀、人行交通和生活服務(wù)等功能;多板塊——以“T”軸交點(diǎn)為中心,圈層式布置四大產(chǎn)業(yè)板塊,分別為:北川特色產(chǎn)業(yè)板塊、核心產(chǎn)業(yè)板塊、外圍產(chǎn)業(yè)板塊和備用功能板塊。3.2健全項(xiàng)目準(zhǔn)入評(píng)估機(jī)制由于山東產(chǎn)業(yè)園區(qū)屬于政策性援建的項(xiàng)目,北川縣和山東援建方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)落差相對比較大,前者尚還處于農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工的階段,而后者已經(jīng)處于工業(yè)化中期向后期轉(zhuǎn)型的階段。這樣,一方面,園區(qū)最后能夠吸引的地方性企業(yè)和山東企業(yè)的比例關(guān)系無法直接判斷,另一方面,山東企業(yè)本身的類型關(guān)系和能級(jí)都無法直接進(jìn)行判斷。這樣的情況下,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定的固定性框架目標(biāo)反而不及建立項(xiàng)目入駐的評(píng)估機(jī)制更為有效。(1)產(chǎn)業(yè)類型層面的評(píng)估體系首先根據(jù)規(guī)劃原則,也即目標(biāo)簇系統(tǒng)提出相應(yīng)的指標(biāo)體系(表2)。對這些指標(biāo)正相加分,負(fù)相減分,并設(shè)定相應(yīng)的權(quán)重關(guān)系,在此基礎(chǔ)上形成針對整個(gè)產(chǎn)業(yè)門類的綜合性指標(biāo)評(píng)分方式(表3)。在此指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,對入駐企業(yè)的項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行篩選,選擇綜合效應(yīng)最佳的企業(yè)入駐。在持續(xù)幾輪的招商過程中,證明了這套篩選體系可以相對有效地形成對企業(yè)入駐項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。(2)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益層面的評(píng)估體系從項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的角度,采用單位投資額作為評(píng)估指標(biāo),參照相關(guān)城市不同行業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度的經(jīng)驗(yàn)數(shù)值,針對每個(gè)行業(yè)提出項(xiàng)目投資最低門檻。由于北川項(xiàng)目具有非常強(qiáng)的政策導(dǎo)向性,每一輪所面對的企業(yè)類型和能級(jí)是不盡一樣的,所以針對每個(gè)項(xiàng)目投資門檻的設(shè)定也相應(yīng)是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。首先在未拿到入駐項(xiàng)目清單之前,參照青島和上海分行業(yè)投資門檻統(tǒng)計(jì)并結(jié)合北川的土地價(jià)格級(jí)差關(guān)系,相應(yīng)的得出最低產(chǎn)業(yè)門檻。在中期,則根據(jù)地方政府提供的不同企業(yè)意向投資強(qiáng)度的列表,通過中位數(shù)、概率分布統(tǒng)計(jì)等一系列統(tǒng)計(jì)學(xué)的計(jì)算手段,針對不同產(chǎn)業(yè)門類提出相應(yīng)的最低單位投資強(qiáng)度的入駐門檻,從而為政府篩選入園企業(yè)提供依據(jù)。3.3園區(qū)外圍布局加工企業(yè),確保園區(qū)初步布局本次規(guī)劃嘗試結(jié)合業(yè)態(tài)的不同特征,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分區(qū),由此形成基于標(biāo)準(zhǔn)廠房、定制廠房、地塊出讓三類不同的空間分布關(guān)系。首先考慮到地方性企業(yè),尤其是農(nóng)副食品加工業(yè)、羌繡紡織服裝業(yè),這些行業(yè)投資總量比較小、勞動(dòng)力相對密集,規(guī)劃在園區(qū)公共中心周邊布局“標(biāo)準(zhǔn)廠房”,園區(qū)外圍布局機(jī)械加工類產(chǎn)業(yè)普遍對用地需求比較高,這類企業(yè)受到工藝流程的限制必須自行布局廠房,因此采用“地塊出讓”方式;其他產(chǎn)業(yè)則主要結(jié)合“定制廠房“區(qū)布局,由此形成初期圈層式的空間結(jié)構(gòu)。此外還需考慮以下要素的控制:(1)基于基本的風(fēng)向與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,控制污染度相對較小的電子信息產(chǎn)業(yè)原則上處于園區(qū)的上風(fēng)向,也即西北角布局。(2)基于企業(yè)的公眾參與和展示性的需求,原則上控制諸如茶葉加工、羌繡、服裝等產(chǎn)業(yè)沿整個(gè)園區(qū)向外展示的齊魯大道布局。(3)基于企業(yè)的對環(huán)境的友好程度,原則上要求食品加工、電子信息等噪聲廢氣污染度相對較低的企業(yè)沿云盤河綠化帶布局。相應(yīng)的要求機(jī)械加工企業(yè)要求盡量沿園區(qū)外圍布局。經(jīng)過以上的分析和調(diào)整,最終確定六大產(chǎn)業(yè)及其空間布局,分別為:北川特色產(chǎn)業(yè)、電子信息及新材料、機(jī)械設(shè)備制造、新型建材、農(nóng)特產(chǎn)品加工和服裝紡織(圖4)。3.4發(fā)揮企業(yè)的作用北川山東工業(yè)園區(qū)用地相對緊張,因此在規(guī)劃中采用最小地塊的劃分原則控制出讓地塊最小出讓面積,由此間接控制項(xiàng)目的最小投資額,所有未能達(dá)到最小值的企業(yè)全部進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)廠房區(qū)的范圍。而圍繞最小地塊指標(biāo)的設(shè)定,規(guī)劃做了大量的研究和企業(yè)座談等互動(dòng)工作。首先是借鑒一般園區(qū)采用大中小地塊相互結(jié)合的經(jīng)驗(yàn),其中大地塊用地面積一般在80畝(約5.4hm2)以上,中等地塊一般為45~60畝(3~4hm2)左右,小地塊一般為15~30畝(1~2hm2)左右。其次研究廠房結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和柱網(wǎng)密度之間的關(guān)系,不同行業(yè)的規(guī)模需求、廠房需求等,其中尤其是針對不同行業(yè)的研究,被證明在后來與企業(yè)交換溝通形成相對有效開發(fā)規(guī)模的過程中起到了直接的作用,同時(shí)也為政府確定項(xiàng)目規(guī)模提供了依據(jù)。在最小地塊的指導(dǎo)下,允許企業(yè)可以合并地塊進(jìn)行開發(fā),而無法獨(dú)立進(jìn)入最小地塊的企業(yè),則要求采用聯(lián)建的方式,或者是租賃的方式立項(xiàng)。由此保證進(jìn)入園區(qū)的項(xiàng)目中的多數(shù)是成規(guī)模的企業(yè)。3.5建筑對于建設(shè)資金來源的控制空間層面的控制是在企業(yè)入駐之后再制定,這和一般的工業(yè)園區(qū)沒有特定的項(xiàng)目入駐而制定的控制指標(biāo)有很大的不同,它有更強(qiáng)的項(xiàng)目針對性和項(xiàng)目實(shí)施過程引導(dǎo)的控制性(表4)。銜接國土資源部的節(jié)地控制要求,引入單位土地投資強(qiáng)度作為控制標(biāo)準(zhǔn),但是就指標(biāo)本身而言,是不夠的。因?yàn)槠髽I(yè)在總的投資額之下,存在分期建設(shè)投資的行為以及投資額中用于基建投資的比重問題。為此在這個(gè)指標(biāo)的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的指標(biāo)補(bǔ)充,一個(gè)是關(guān)于開發(fā)時(shí)序的規(guī)定,以項(xiàng)目建設(shè)的集中開發(fā)為基本原則,這個(gè)原則更多的需要建設(shè)項(xiàng)目在審批的過程中予以貫徹,就控規(guī)本身而言,可以從園區(qū)整體風(fēng)貌的角度確定每個(gè)地塊逐步推進(jìn)的方向性,避免插花地產(chǎn)生。另一個(gè)是采用容積率這個(gè)指標(biāo)來控制投資用于基建的強(qiáng)度。使用這個(gè)指標(biāo)一方面參照國土資源部提出的標(biāo)準(zhǔn),而設(shè)定針對每個(gè)項(xiàng)目的最低值。由于這個(gè)園區(qū)整體產(chǎn)業(yè)以非高科技產(chǎn)業(yè)為主,因此容積率的控制在這種情況下被證明是有效的?；谝陨峡紤],規(guī)劃對地塊容積率采用上限控制和區(qū)段控制相結(jié)合的方式。容積率上限值的設(shè)定主要依據(jù)區(qū)位、交通和城市設(shè)計(jì);區(qū)段控制的上限值依據(jù)區(qū)位、行業(yè)和城市設(shè)計(jì),容積率下限值的設(shè)定主要依據(jù)《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(國土資發(fā)24號(hào))等規(guī)范和文件中對工業(yè)用地開發(fā)強(qiáng)度按不同行業(yè)分類實(shí)行最小容積率控制,最終測算得出總量(表5)。3.6逆向區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)在美國推行的區(qū)劃條例中,為提高彈性和靈活性而設(shè)立的“區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)”(bonus)措施(3),在我國現(xiàn)行的《民用建筑設(shè)計(jì)通則》(JGJ37-87)(4)中也有類似獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定,這一措施對于北川工業(yè)園區(qū)規(guī)劃具有很大的借鑒意義。以上這些案例均是明確針對城市中心區(qū)地塊,以增加社會(huì)公共空間和提供公益設(shè)施為目標(biāo)導(dǎo)向,用提供額外容積率作為獎(jiǎng)勵(lì)措施。對于北川山東產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃控制正好具有相反的參考價(jià)值,為提高工業(yè)用地使用效率,可以增加容積率為目標(biāo)導(dǎo)向,用資金補(bǔ)貼、優(yōu)先選址和土地補(bǔ)貼等方式作為激勵(lì)的“逆向區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)”。為達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo),規(guī)劃希望盡可能提高工業(yè)用地的利用率。規(guī)劃前期推薦集中建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房,該方案因?yàn)樯綎|援建方資金原因而擱置,規(guī)劃轉(zhuǎn)而努力提高各地塊容積率。不同于以往規(guī)劃,此次規(guī)劃將容積率以區(qū)段方式控制,即以國土資源部頒布的分行業(yè)最低用地容積率為低限,以規(guī)劃引導(dǎo)的容積率為上限,對開發(fā)強(qiáng)度實(shí)施嚴(yán)格控制。對于各入駐企業(yè)初步審核發(fā)展,約25%的企業(yè)地塊容積率未能達(dá)標(biāo),同時(shí)也有25%的企業(yè)地塊容積率接近規(guī)劃引導(dǎo)值。對于容積率達(dá)標(biāo)和接近規(guī)劃引導(dǎo)值的企業(yè),規(guī)劃協(xié)同北川政府和山東援建方采用兩種獎(jiǎng)勵(lì)措施:第一,資金補(bǔ)貼政策。對企業(yè)按分層的建筑面積進(jìn)行補(bǔ)貼,具體而言采用從建筑底層開始逐層遞增補(bǔ)貼力度以鼓勵(lì)建造多層廠房(之所以對于底層廠房也進(jìn)行補(bǔ)貼是基于提高建筑密度的考慮)。第二,優(yōu)先選址