財(cái)政困難與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

在討論農(nóng)村公共產(chǎn)品在財(cái)政困難中的具體影響之前，假設(shè)如下：（1）縣、市政府只擁有財(cái)政權(quán)（財(cái)政權(quán)與權(quán)力統(tǒng)一）。事實(shí)上，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不一致恰是財(cái)政困難的一個(gè)形成原因(壓力型行政體制造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)，缺乏精力向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù))。（2）縣鄉(xiāng)政府對責(zé)任內(nèi)的公共產(chǎn)品供給具有充分決策權(quán)。（3）縣鄉(xiāng)政府是理性的，它可以根據(jù)自己的財(cái)力來調(diào)控農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍和空間。下面的討論分析都是以這些假設(shè)為條件的。縣鄉(xiāng)財(cái)政屬于基層財(cái)政，其重要地位和作用決定了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)擔(dān)負(fù)的重要使命。目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政形勢令人擔(dān)憂：一是縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)部1999年專項(xiàng)調(diào)查表明：全國約有1100多個(gè)縣不能正常足額發(fā)放工資。鄉(xiāng)村兩級凈負(fù)債3259億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)負(fù)債298萬元、每個(gè)村負(fù)債20萬元。二是縣鄉(xiāng)財(cái)政具有區(qū)域結(jié)構(gòu)性，相對在發(fā)達(dá)地區(qū)的增長型財(cái)政，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政是萎縮型的，財(cái)政困難更加嚴(yán)峻。三是稅費(fèi)改革后，以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的縣鄉(xiāng)財(cái)政，將面臨更大考驗(yàn)?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的一個(gè)原因。那么其影響機(jī)理是什么？也就是說縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是怎樣影響公共產(chǎn)品供給的呢？是直接的？間接的？還是混合的？如果是直接關(guān)系，背后有沒有作俑者？如果有間接的方面，那么間接媒介又是什么？能否破壞媒介來消除影響？筆者帶著這些問題，試圖總結(jié)和解釋縣鄉(xiāng)財(cái)政困難對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響機(jī)理。一、縣政府公共產(chǎn)品供給的困境縣鄉(xiāng)政府有兩個(gè)基本的功能或職能：一個(gè)是國家政治控制和行政管理的職能，一個(gè)是社區(qū)公共管理的職能。當(dāng)前，我國縣鄉(xiāng)政府處于“給國家辦事而國家不養(yǎng)，由村民養(yǎng)活又無益于村”的尷尬狀態(tài)，于是縣鄉(xiāng)政府要么消極不作為；要么積極謀私利。(1）縣鄉(xiāng)政府的不作為。沒錢成為縣鄉(xiāng)政府理直氣壯從社區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域退出的理由。一是預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金不足，保證“吃飯”問題已經(jīng)成為地方財(cái)政的目的本身，而不是服務(wù)公民的手段。大面積的欠發(fā)工資，基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難，水電費(fèi)、汽油費(fèi)、電話費(fèi)、差旅費(fèi)等無法支付。財(cái)政支出規(guī)模讓位于“吃飯”財(cái)政,地方政府已無財(cái)力干其他事情。加之地方政府行政體制改革滯后,制約著農(nóng)村公共品的供給。二是預(yù)算外收入是縣鄉(xiāng)政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要收入來源，稅費(fèi)改革堵住了預(yù)算外收入的口子，縣鄉(xiāng)干部的有效激勵(lì)機(jī)制沒有建立起來，這樣就直接影響了公共產(chǎn)品的供給能力。三是城鄉(xiāng)公共品供給差異政策在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)民對鄉(xiāng)村公共品供給訴求能力極低,沒有養(yǎng)成維護(hù)自身社會(huì)權(quán)利的“慣習(xí)”,公共產(chǎn)品供給政策的制定和實(shí)施缺乏社區(qū)居民（農(nóng)民）的參與，想不到也不敢向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出公共服務(wù)的問責(zé)。這種“理性的”無知和冷漠對于公共產(chǎn)品的供給來說，是一種負(fù)面的激勵(lì)，使得縣鄉(xiāng)政府提供公共產(chǎn)品的動(dòng)機(jī)缺乏。(2）縣鄉(xiāng)政府積極謀私利———尋租。財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府功能性變異和結(jié)構(gòu)性退化。其在運(yùn)行過程中越來越具有了自己獨(dú)立于公眾的集團(tuán)利益，自利性目標(biāo)在一定程度上取代了公共目標(biāo)，為公共目標(biāo)工作演變成為自己工作。在一些地區(qū)，基層政府幾乎已經(jīng)完全喪失了其提供公共服務(wù)的本來職能，往往在失去了兌現(xiàn)對社區(qū)的道德承諾之后，成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。一些地方以滿足社會(huì)“公共需要”為名，大搞脫離實(shí)際的“形象工程”、“政績工程”，而對干部、教師工資等支出該保的不保，對許多真正滿足社會(huì)公共需要的事情該辦的不辦；用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路繼續(xù)大包大攬，充當(dāng)市場投資主體，把有限的財(cái)政資金過多的投向生產(chǎn)性、盈利性的領(lǐng)域，最終的失敗后果還是政府自己承擔(dān)；政府大搞“招商引資”，大辦“國有企業(yè)”，在制度內(nèi)財(cái)政不足的情況下，大舉集資，由此背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；有些地方政府肢解公共財(cái)政職能，實(shí)現(xiàn)“藏富于民”、“藏富于企業(yè)”，違背公共需要原則?？梢?，基層政府的財(cái)政危機(jī)不僅致使其供給公共產(chǎn)品的能力大大削弱，而且導(dǎo)致其對公共服務(wù)職責(zé)的淡漠，從而使農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重匱乏。(3）公共資金管理出現(xiàn)問題。從全國看，多數(shù)縣鄉(xiāng)兩級負(fù)債較重。普遍存在著縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)的問題，基本上是“吃飯”財(cái)政。對公共產(chǎn)品供給資金存在截留、挪用、串項(xiàng)、抵扣的問題。而且，管理和傳遞環(huán)節(jié)多，公共資金被一層一層“過濾”,公共產(chǎn)品被層層加價(jià)，影響資金足額到位；在一些地方時(shí)常出現(xiàn)截留挪用農(nóng)業(yè)開發(fā)資金、水利林業(yè)建設(shè)資金和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，用于彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口。違反政策規(guī)定改變專用資金用途。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，不僅有財(cái)政資金的截留，還有非財(cái)政資金的截留問題。(4）財(cái)政支出的低效率。一是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域存在嚴(yán)重浪費(fèi)問題，效益低下。面臨“一票否決”的困境和層層傳遞甚至加碼的工作壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往變得過分強(qiáng)調(diào)上級意圖和任務(wù)，沒有了工作自主權(quán)，養(yǎng)成了“惟上”的工作作風(fēng)，拼命調(diào)動(dòng)一切資源來完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，從而無暇顧及鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品需求。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村提供了公共產(chǎn)品，也是強(qiáng)制性的，而農(nóng)戶真正需要的服務(wù)卻提供不足，不能滿足農(nóng)戶需求。許多向農(nóng)民集資提供的公共服務(wù)不是農(nóng)民所需要的，更有甚者，（大部分以制度外方式酬集的）許多的收費(fèi)并沒有提供相應(yīng)的服務(wù)，而是用于收費(fèi)部門的私利。二是投資結(jié)構(gòu)不合理。資金分配沒有形成重點(diǎn)和合力。由于歷史和體制原因，多部門多層次管理資金，帶有不同部門和地方不同管理層的利益目標(biāo)。致使項(xiàng)目不能銜接，資金投入的方向不明顯，重點(diǎn)不突出，資金使用分散，撒胡椒面現(xiàn)象嚴(yán)重，難以形成合力?；鶎釉趫?zhí)行政策過程中變通、走樣，出現(xiàn)抽條、縮水、“中梗阻”問題。從而導(dǎo)致一些關(guān)鍵領(lǐng)域或者急需的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入不足，甚至出現(xiàn)投入空白。二、縣財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政對鄉(xiāng)村帶動(dòng)作用不大(1）財(cái)政體制。第一，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱，責(zé)任不明晰；分稅制財(cái)力向上集中，而基本的事權(quán)卻下移，產(chǎn)生收支位移的擠迫。國稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督、藥監(jiān)等部門上劃，地方收入沒有穩(wěn)定的支柱來源。地方支出責(zé)任壓力過大，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)保、民兵訓(xùn)練、武警消防、建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)等全部由縣鄉(xiāng)承擔(dān)。表面上看是縣鄉(xiāng)財(cái)政能力較弱的問題，實(shí)質(zhì)上是轉(zhuǎn)移支付問題。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付未建立起來，轉(zhuǎn)移支付沒有將基層政府的財(cái)政收入補(bǔ)貼到應(yīng)有的具體水平，所以是不足的，縣鄉(xiāng)財(cái)政提供公共產(chǎn)品存在資金缺口，無力為農(nóng)民提供足夠的公共產(chǎn)品。第二，地方轉(zhuǎn)移支付制度不健全也是縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難的重要原因。第三，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步惡化了縣鄉(xiāng)財(cái)政。農(nóng)村的稅費(fèi)改革使農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)將更加單一，預(yù)算外收入大為減少，收入總量大為減少。原先鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用于安排鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、計(jì)劃生育、招兵、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)，現(xiàn)在鎮(zhèn)里沒有了這筆資金，難有作為。取消了村提留，也就是取消了農(nóng)民對農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體企業(yè)的公積金；用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補(bǔ)助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)的公益金和用于村管理開支的管理費(fèi)等欠缺。第四，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致腐敗和效率損失。政府層級過多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性；轉(zhuǎn)移支付不盡規(guī)范；財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)過度集中與規(guī)則紊亂并存；稅收征管體制不順；省以下財(cái)政管理體制調(diào)整不完全到位；縣鄉(xiāng)財(cái)政缺乏必要的自主權(quán)；對基層財(cái)政收支缺乏監(jiān)管，等等。(2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，地方財(cái)政收入增長乏力?？h鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,財(cái)政收入增長乏力，這是導(dǎo)致貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難的最主要原因。一是思想認(rèn)識和工作不到位。有的領(lǐng)導(dǎo)班子不思進(jìn)取,存在“等、靠、要”思想,工作辦法不多,熱衷于跑門子,貽誤了一些發(fā)展機(jī)遇。這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,綜合財(cái)力下降。二是資源稟賦差是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難形成的原因。對于一些縣鄉(xiāng)來說，特別是貧困縣，自然條件較差，區(qū)位優(yōu)勢不足，結(jié)構(gòu)單一，以農(nóng)業(yè)為主，在客觀上制約了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是縣域經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)性問題是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的又一重要原因?？h域經(jīng)濟(jì)的主體是農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)，使縣域經(jīng)濟(jì)在體制轉(zhuǎn)軌和買方市場的條件下陷入困境?？h鄉(xiāng)企業(yè)貸款難沒有得到根本解決，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚處于初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工系列，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源不足。四是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的環(huán)境不寬松?？h鄉(xiāng)投融資環(huán)境較差，吸納資金、技術(shù)、人才等能力較弱，招商引資難度大，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成本高。(3）過高、剛性而且無法維持的支出任務(wù)?？h鄉(xiāng)兩級要向農(nóng)村提供多種地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，所履行的事權(quán)，大都是剛性強(qiáng)、所需支出基數(shù)大、增長快、無法壓縮的?？h鄉(xiāng)財(cái)政剛性支出增長較快表現(xiàn)在：一是財(cái)政供養(yǎng)人員過多，增長較快。盡管嚴(yán)格控制編制，進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，但縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)人員很難裁減，而且大中專畢業(yè)生分配、復(fù)退軍人安置等政策性增加人員將繼續(xù)存在。近年來中央先后出臺(tái)調(diào)資政策，省以1994年財(cái)政供養(yǎng)人員為基數(shù)，按3%的增長給予補(bǔ)助，超過3%部分增長的供養(yǎng)人口的增資由縣級承擔(dān)，導(dǎo)致縣級工資剛性支出增長快。雖然進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，但這一矛盾在短時(shí)間內(nèi)還難以消化。二是法定支出造成縣鄉(xiāng)支出增長較快，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)劃生育以及省、市對縣的一些考核文件都規(guī)定對這些事業(yè)的支出的增長要高于地方財(cái)政收入的年增長率，縣級負(fù)擔(dān)不斷加重。三是要求地方匹配的專項(xiàng)資金項(xiàng)目不斷增多，也導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的增長。上級專項(xiàng)資金管理部門在專項(xiàng)資金項(xiàng)目建設(shè)中，沒有考慮到縣鄉(xiāng)財(cái)力可能，不切實(shí)際要求項(xiàng)目配套，縣鄉(xiāng)在財(cái)政困難的情況下，為了爭取項(xiàng)目，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不得不硬著頭皮匹配，導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出相應(yīng)增長，實(shí)際上削弱了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的能力和力度。三、縣強(qiáng)敵的公共支出供給機(jī)制從縣鄉(xiāng)政府以外的角度看，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響是間接的。間接媒介包括村組織、農(nóng)民和非政府組織。(1）村組織中介。財(cái)政困難下的地方政府，過度抽取和擠占村組織財(cái)力，導(dǎo)致村組織難以為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品。特別是鄉(xiāng)政府過度抽取和擠占村莊一級財(cái)力比較嚴(yán)重，導(dǎo)致村一級難以為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)統(tǒng)籌事實(shí)上成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的最重要的收入，村提留用于農(nóng)田水利、植樹造林、興辦集體福利事業(yè)、村干部報(bào)酬和管理費(fèi)開支等，有的鄉(xiāng)甚至直接用村提留來彌補(bǔ)財(cái)政缺口。河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)2000年擠占的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留要占到鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際支出的50%左右，如果包括農(nóng)業(yè)稅收，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際支出對農(nóng)民上繳的各種稅費(fèi)的依賴程度高達(dá)80%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為地道“農(nóng)民財(cái)政”。對村集體公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生不利影響，解決農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需求能力減弱。(2）橫向部門中介?？h鄉(xiāng)政府橫向“甩包袱”：由原財(cái)政供養(yǎng)單位獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)村公共支出職責(zé)。相當(dāng)一部分公共支出責(zé)任分兩步完成，先是轉(zhuǎn)嫁給相關(guān)的政府職能部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)技站、衛(wèi)生院等，而后上述政府部門再將部分支出以收費(fèi)的形式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，就此實(shí)現(xiàn)了公共支出責(zé)任的兩步“甩出”。(3）農(nóng)民中介。一是向農(nóng)民的“甩包袱”行為：由農(nóng)民接手農(nóng)村公共支出。縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政面對下壓的公共支出責(zé)任無力“接盤”，它們采取的策略之一是進(jìn)一步向下轉(zhuǎn)嫁部分公共支出責(zé)任，由轄區(qū)居民承接縣鄉(xiāng)財(cái)政“爆倉”的公共支出責(zé)任，加重了轄區(qū)居民負(fù)擔(dān)?？h鄉(xiāng)兩級的教育問題就是一個(gè)例子。二是財(cái)政困難下的地方政府習(xí)慣將手伸向農(nóng)民，收取各種稅費(fèi)，大大增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這樣影響了農(nóng)民的積累能力，從而影響農(nóng)戶提供社區(qū)公共產(chǎn)品的能力。例如有些農(nóng)村公共產(chǎn)品是可通過農(nóng)民聯(lián)合集資解決的小型的灌溉、小型的機(jī)械化耕作、小范圍的人畜引水、短距離的道路橋梁修建等公共產(chǎn)品，但這是建立在農(nóng)民有一定的積累基礎(chǔ)上的?；鶎迂?cái)政將部分財(cái)政職能分散轉(zhuǎn)嫁給單個(gè)農(nóng)戶的甩包袱行為是基層財(cái)政困難的“無奈之舉”，農(nóng)民對這種負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)嫁也很無奈，農(nóng)民默認(rèn)了這種財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁的“必要性”。部分人正是鉆了這個(gè)空子，在農(nóng)民沒有理由拒絕農(nóng)村公共物品供給支出的邏輯中讓不法之徒大發(fā)“財(cái)政財(cái)”。(4）非政府組織（NGO）中介。非政府組織有時(shí)需要地方政府配套資金，財(cái)政困難下的地方政府無能為力，非政府組織認(rèn)為得不到地方政府的支持，于是喪失信心，而改變投資方向，從而影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。財(cái)政困難下的地方，往往想借機(jī)尋租，插手非政府組織帶來的項(xiàng)目，于是要么影響進(jìn)程和質(zhì)量，要么就使得項(xiàng)目“黃”了。從另一個(gè)角度來看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對縣鄉(xiāng)財(cái)政困難有反作用。一是公共產(chǎn)品供給本身就是縣鄉(xiāng)財(cái)政的一個(gè)支出。有些縣鄉(xiāng)財(cái)政困難恰恰就是因?yàn)槭聶?quán)（公共產(chǎn)品供給）超過財(cái)權(quán)