完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的思考

財政轉(zhuǎn)移支付是指各級政府資金的相互轉(zhuǎn)移和重新分配。實行規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度是各國解決地區(qū)差距的通行做法,也是各國縮小地區(qū)差距、實行地區(qū)公共服務(wù)水平均等化最基本的手段。國際經(jīng)驗表明,單純依靠市場機制解決不了地區(qū)差距問題,在這方面政府擔負著重要的職責。一、制后開始的轉(zhuǎn)移支付制度財政轉(zhuǎn)移支付在我國存在已久,但是建立起比較規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度卻是從1994年分稅制后開始的。這種過渡期轉(zhuǎn)移支付制度主要包括體制補助(或上解)、年終結(jié)算補助(或上解)、稅收返還、專項撥款和公式化的轉(zhuǎn)移支付等幾種類型。從1996年起,為了幫助困難縣和少數(shù)民族自治縣加快經(jīng)濟發(fā)展,遼寧也開始實行省對下的一般性轉(zhuǎn)移支付,大體經(jīng)歷了五個階段:1.省對縣轉(zhuǎn)移支付專項資金實行統(tǒng)一管理,發(fā)揮專項資金扶持及監(jiān)督、收1996年,省對下實行以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為原則,資金“有償使用、項目補助”方式的轉(zhuǎn)移支付制度,并針對轉(zhuǎn)移支付資金的測算和劃撥,項目的安排和資金的使用、管理、回收等制定了《省對縣轉(zhuǎn)移支付專項資金管理辦法》,對人均財力明顯低于全省縣均水平的財政困難縣及人均財力接近或超過全省平均水平的少數(shù)民族自治縣確定轉(zhuǎn)移支付專項資金給予扶持。2.解決教師現(xiàn)金管理難題在總結(jié)1996年轉(zhuǎn)移支付辦法的基礎(chǔ)上,改為資金無償使用,實行困難性轉(zhuǎn)移支付,將人均財力低于全省平均水平的縣和困難市列入轉(zhuǎn)移支付對象,主要解決被拖欠的教師工資和補發(fā)教師晉級工資、社會保障支出、政府經(jīng)費支出及個別市縣的財政赤字。同時,對轉(zhuǎn)移支付資金采取提前預撥的辦法,受到財政部的肯定。3.納入省轉(zhuǎn)移支付的范圍1998年開始運行省對下轉(zhuǎn)移支付辦法,將標準收入小于標準支出的縣納入省轉(zhuǎn)移支付補助范圍,并設(shè)立了有針對性的激勵性轉(zhuǎn)移支付。此辦法體現(xiàn)了公平與效率的原則,具有優(yōu)先滿足基本支出需要、緩解縣級財政運行中的矛盾,體現(xiàn)對相對落后地區(qū)的適度傾斜的特點。4.通過特殊轉(zhuǎn)移支付制度向事業(yè)單位的標準工資2002年,在運行省對下一般轉(zhuǎn)移支付辦法的同時,實行了對縣鄉(xiāng)標準工資專項轉(zhuǎn)移支付制度,旨在緩解縣鄉(xiāng)拖欠公教人員標準工資。5.轉(zhuǎn)移支付的總體情況2003年,比照財政部一般性轉(zhuǎn)移支付辦法,擴大省對下一般性轉(zhuǎn)移支付范圍。1996～2001年,遼寧省財政每年都拿出1.6億元轉(zhuǎn)移支付資金補助給各地區(qū)。與中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度不同,我省對下轉(zhuǎn)移支付具體測算到縣級財政,每年對縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額為1.1億元,占全省轉(zhuǎn)移支付總額的68%;2002年,全省財政轉(zhuǎn)移支付資金增長到6.9億元,其中工資專項轉(zhuǎn)移支付資金達5.3億元,原一般性轉(zhuǎn)移支付資金仍為1.6億元?？梢?我省對下的轉(zhuǎn)移支付具有一定程度的穩(wěn)定性,對緩解實行新財政體制后部分地區(qū)出現(xiàn)的困難特別是縣區(qū)的困難起到了積極的作用。但是,這6年間全省財政收入年均增長8.7%,絕對增長432.3億元,而省財政轉(zhuǎn)移支付資金比例卻沒有隨之增長,規(guī)模過小,占財政收入的比重微不足道?？梢?財政轉(zhuǎn)移支付制度并未能在協(xié)調(diào)遼寧地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展中起到真正的作用。二、建立財政轉(zhuǎn)移支付制度的途徑1996年,財政部制定的《過渡轉(zhuǎn)移支付辦法》和我省制定的《省對縣轉(zhuǎn)移支付專項資金管理辦法》,為建立財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了指導性工作思路。但是,按照均等化和規(guī)范化的要求,過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法存在明顯問題,產(chǎn)生了運行效果的缺失性。1.橫向均衡機制一是在轉(zhuǎn)移支付運行中,偏重于財力的縱向分配,即以省級財政轉(zhuǎn)移支付為主導,而未形成規(guī)范的橫向均衡機制,難以從制度上抑制地區(qū)間貧富差距繼續(xù)擴大的趨勢。二是在轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中,一般性轉(zhuǎn)移支付中為保持原體制地方既得利益的稅收返還及補助的數(shù)額偏大,而真正用于縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的數(shù)額偏小,受省財政財力限制,均衡公共服務(wù)的能力很弱。2.公職人員工資現(xiàn)狀2002年,省財政對縣鄉(xiāng)提供了5.3億元的標準工資專項轉(zhuǎn)移支付資金,但杯水車薪,不少地區(qū)縣鄉(xiāng)拖欠公職人員工資問題仍然比較嚴重。其中一個重要因素是,在我國基礎(chǔ)教育及醫(yī)療衛(wèi)生的支出主要靠縣鄉(xiāng)一級財政負擔,而上級財政對其支持力度卻明顯不足,致使縣級財政財力薄弱,收支矛盾突出,地區(qū)發(fā)展難以均衡。3.財政轉(zhuǎn)移支付的分配不合理。據(jù)目前,我國專項轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用,目的性強,作用明顯,但運作不夠規(guī)范,在某些環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督。很多時候,與上級的關(guān)系以及交涉效果成為決定轉(zhuǎn)移支付方向的決定性因素,資金的分配與公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的數(shù)量與質(zhì)量無相關(guān)性,產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象。這種分配額度的不確定性,影響了財政轉(zhuǎn)移支付的計劃性及使用的效率。其次,受地方保護主義的驅(qū)使,部分地區(qū)千方百計逃避監(jiān)督,專項轉(zhuǎn)移支付資金被擠占、挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生,致使轉(zhuǎn)移支付資金不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。這主要是由于轉(zhuǎn)移支付制度監(jiān)督體系缺乏必要的法律、法規(guī)依據(jù),應(yīng)有的監(jiān)督制度滯后,并且缺乏公開和科學性,缺乏必要的監(jiān)督機構(gòu)和職責約束。另外,在現(xiàn)行分稅制財政體制下,各級政府之間的財權(quán)劃分雖然比較清楚,但事權(quán)劃分卻混亂與模糊,造成上級政府出政策,下級政府拿錢,甚至在某些項目安排時上下推諉、扯皮,責任不清,進而使政府轉(zhuǎn)移支付制度缺少目標性,影響其效益的發(fā)揮。三、完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)移支付是理論界公認的縮小區(qū)域經(jīng)濟差距的有力工具,但若想有效地發(fā)揮作用,關(guān)鍵是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法,完善轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管制度。1.專項支付扶貧通過轉(zhuǎn)移支付制度所形成的扶貧支出至少應(yīng)包括:(1)一般性轉(zhuǎn)移支付,用于“填平補齊”,解決由于經(jīng)濟、地理環(huán)境等客觀原因所產(chǎn)生的地方財政收支不平衡問題。(2)專項轉(zhuǎn)移支付,用于具體項目的資助,例如農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通設(shè)施、教育等。加大過渡期轉(zhuǎn)移支付力度,要進一步擴大轉(zhuǎn)移支付扶貧資金總量規(guī)模,建立正常的增長機制,逐年提高轉(zhuǎn)移支付金額的比重。從可行性來看,加大過渡期轉(zhuǎn)移支付力度,取決于省級財政財力狀況,但是,在省級財政財力狀況既定的情況下,取決于省政府對“調(diào)節(jié)地區(qū)財力差距”緊迫性的認識及在宏觀調(diào)控目標中所處的位置。2.適度加大轉(zhuǎn)移支付力度,解決城鄉(xiāng)財政困難。在縣為促進落后地區(qū)發(fā)展,上級政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)主要向落后地區(qū)傾斜。國外一般是人均收入超過全國平均水平的地區(qū),不接受或少接受中央的轉(zhuǎn)移支付,轉(zhuǎn)移補助的對象主要是收入低于全國平均值的地區(qū)。從轉(zhuǎn)移支付的差距看,應(yīng)該是隨著地區(qū)差距的擴大,轉(zhuǎn)移支付的差距相應(yīng)擴大,即對落后地區(qū)給予更多的轉(zhuǎn)移支付,而對富裕地區(qū)減少轉(zhuǎn)移支付。因此,今后財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)著力解決縣鄉(xiāng)財政困難問題。對于確實困難的縣鄉(xiāng)財政,省市財政要適度加大轉(zhuǎn)移支付力度。省級政府在改進省以下財政體制時,稅種及財力規(guī)模盡可能地分解到縣級,從體制上保證基層財政有比較充實的財源基礎(chǔ)。同時,也要增強對困難縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付,探索實行省統(tǒng)籌發(fā)放工資的辦法?？h、鄉(xiāng)兩級政府在安排中央和省兩級財政轉(zhuǎn)移支付和本級財政支出時,要首先用于發(fā)放教師、公務(wù)員等人員工資,確保鄉(xiāng)、村兩級基層組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村中小學正常的經(jīng)費需要。3.轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵地區(qū)間不同的財政收入水平與維持最低公共服務(wù)水平的矛盾,是轉(zhuǎn)移支付存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)。地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡幾乎是各國、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中所共有的現(xiàn)象。要想實現(xiàn)均衡發(fā)展的目標,轉(zhuǎn)移支付是一個不可或缺的政策工具。地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,需要各省市之間的團結(jié)互助。轉(zhuǎn)移支付并不能增加社會總財富,但是卻能夠增加社會總效益,關(guān)鍵在于它能夠在不改變“蛋糕”大小的前提下,通過“分蛋糕”使社會總效用最大化,從而提高社會總資金的利用效益。4.完善財政轉(zhuǎn)移支付社會監(jiān)督機制(1)要加強財政法制建設(shè),盡快用法律形式規(guī)范各級政府之間的事權(quán)關(guān)系、財權(quán)關(guān)系以及轉(zhuǎn)移支付制度,確定轉(zhuǎn)移支付的法律地位和具體形式,并且對財政轉(zhuǎn)移支付的政策目標、資金來源、核算標準、分配程序等作出明確規(guī)定。同時,要加強對財政轉(zhuǎn)移支付的法律監(jiān)督。(2)組建以政府監(jiān)督為主體的多方結(jié)合的監(jiān)督框架。一是要組建資金轉(zhuǎn)移監(jiān)事會,使其成為一個既具有權(quán)威性,又能確保財政轉(zhuǎn)移支付各項規(guī)章制度有效發(fā)揮作用的監(jiān)管機構(gòu);二是要建立并完善地方財政部門的自律體系;三是