日本、韓國(guó)和臺(tái)灣農(nóng)地改革運(yùn)動(dòng)的歷史考察

第一階段：以“均田制度”為核心的土壤改良運(yùn)動(dòng)消除了封建土地所有權(quán)，建立了自耕農(nóng)制度，并對(duì)大型土地家庭進(jìn)行了鼓勵(lì)和強(qiáng)制管理。確保土地所有權(quán)和使用權(quán)的結(jié)合。40-50年代前,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣的土地占有制度是封建地主土地所有制。土地集中在少數(shù)地主手中,廣大農(nóng)民無(wú)地或少地,被迫成為佃農(nóng),地主利用對(duì)土地的占有權(quán)收取高額地租。這種土地占有制度阻礙著農(nóng)業(yè)的發(fā)展,給地少人多的的工業(yè)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)重危脅。于是,一場(chǎng)旨在消滅封建半封建地主土地所有制,確立自耕農(nóng)制度,實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的土地改革運(yùn)動(dòng)相繼展開(kāi),并迅速達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。日本:1946—1948年,戰(zhàn)后的日本為了生存和發(fā)展,進(jìn)行了著名的農(nóng)地改革運(yùn)動(dòng)。政府采取強(qiáng)硬措施,購(gòu)買(mǎi)地主的土地轉(zhuǎn)賣(mài)給無(wú)地、少地的農(nóng)戶(hù)。1950年,政府頒布了《農(nóng)地法》,規(guī)定了農(nóng)戶(hù)擁有土地的最高限額(都、府縣3公頃,北海道12公頃)和出租土地的最高限額(1公頃),超出的土地必須低價(jià)經(jīng)政府轉(zhuǎn)賣(mài)給其他農(nóng)戶(hù)。為了防止土地再次集中于少數(shù)人手中,“農(nóng)地法”嚴(yán)格限制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn),規(guī)定自有土地在3公頃以下的農(nóng)戶(hù)才有買(mǎi)地權(quán),土地買(mǎi)賣(mài)必須經(jīng)都、道、府縣知事嚴(yán)格審查批準(zhǔn)才能進(jìn)行。韓國(guó):二戰(zhàn)后,韓國(guó)首先接收了日本官、民所占農(nóng)地(占農(nóng)地總面積13.4%),分配給本國(guó)農(nóng)民,稱(chēng)為第一階段土地改革。1949年,政府頒布了《土地改革法》,開(kāi)始了以本國(guó)人占有的農(nóng)地為對(duì)象的第二階段土地改革。政府以低廉的價(jià)格收購(gòu)農(nóng)戶(hù)超過(guò)3公頃以上的土地,以更低的價(jià)格賣(mài)給佃農(nóng)。經(jīng)過(guò)土改,基本實(shí)現(xiàn)了均田制目標(biāo)。到1963年,占有耕地在0.5公頃以下的農(nóng)戶(hù)占41.8%,0.5-1公頃的農(nóng)戶(hù)占31.5%,超過(guò)1公頃的農(nóng)戶(hù)只占26.7%。臺(tái)灣:1949一1954年,臺(tái)灣完成了“減租、公地放領(lǐng)、耕者有其田”三步驟農(nóng)地改革運(yùn)動(dòng),使租佃制解體,自耕農(nóng)制度得以確立。在“耕者有其田”運(yùn)動(dòng)中,當(dāng)局征收農(nóng)戶(hù)水田超3甲(甲=0.976公頃),旱田超6甲的土地放給無(wú)地農(nóng)戶(hù)領(lǐng)購(gòu),總共有152600公頃,土地為223783戶(hù)農(nóng)戶(hù)購(gòu)得,實(shí)現(xiàn)了均分土地。1950年,自有土地的農(nóng)戶(hù)占總農(nóng)戶(hù)的36%,1960年達(dá)到64%,1976年達(dá)到了82%;出租土地的農(nóng)戶(hù)由1950年的38%,降至1960年的14%,1976年的9%。土改之后,由于農(nóng)民可以直接享受勞動(dòng)成果,刺激了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性,特別是當(dāng)時(shí)不論規(guī)模大小,從技術(shù)角度看,都是同質(zhì)農(nóng)場(chǎng),農(nóng)民對(duì)土地的親合力的作用明顯,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了飛躍的發(fā)展。第二階段:修改平均地權(quán)政策,放寬土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制,提倡土地轉(zhuǎn)讓和相對(duì)集中,鼓勵(lì)擴(kuò)大土地占有規(guī)模。進(jìn)入60年代以后,日本、韓國(guó)和臺(tái)灣逐漸完成了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)換,以分散的農(nóng)戶(hù)土地占有制為基礎(chǔ)的落后的農(nóng)業(yè)與迅速崛起的大工業(yè)、大市場(chǎng)體系產(chǎn)生了越來(lái)越大的差別。分散土地占有制所具有的人地親合力強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵償不了其資源配置不當(dāng)、阻礙新技術(shù)和農(nóng)業(yè)工程實(shí)施、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下,不適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)需要等弊端所帶來(lái)的對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的損害。這一現(xiàn)實(shí),促使以上國(guó)家和地區(qū)放棄了平均地權(quán)的政策,轉(zhuǎn)而開(kāi)始誘導(dǎo)和推進(jìn)土地流動(dòng)和集中。日本:1959-1960年,根據(jù)當(dāng)時(shí)的矛盾,日本政府組織專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題進(jìn)行全國(guó)調(diào)查,結(jié)論認(rèn)為,農(nóng)業(yè)問(wèn)題的核心是土地占有過(guò)于分散,未來(lái)農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)是放寬《農(nóng)地法》對(duì)土地占有和流動(dòng)的限制,擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模,扶持“中心農(nóng)戶(hù)”提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。1961年,日本政府頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》,明確地把以調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模為中心的所謂“結(jié)構(gòu)政策”擺在農(nóng)業(yè)政策的首位。在農(nóng)地政策方面強(qiáng)調(diào)放寬對(duì)農(nóng)地占有的限制,鼓勵(lì)農(nóng)地轉(zhuǎn)移,向“中心農(nóng)戶(hù)”集中。1962年,日本政府又對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行修改,修改的主要內(nèi)容是:放寬戶(hù)有農(nóng)地上限,在自家勞力耕作的情況下,戶(hù)有土地可以超過(guò)3公頃;設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度,具有一定條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人(包括從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)事組合法人、有限公司、合資公司或合股公司)有取得農(nóng)地的權(quán)力。韓國(guó):1961年開(kāi)始,韓國(guó)實(shí)行15年開(kāi)發(fā)計(jì)劃,經(jīng)過(guò)三個(gè)五年計(jì)劃,完成了由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變,工業(yè)的發(fā)展使農(nóng)戶(hù)數(shù)量減少,大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)田務(wù)工經(jīng)商,以此為背景,韓國(guó)對(duì)其農(nóng)地占有和轉(zhuǎn)讓的法令進(jìn)行了一系列的修改并制定了一些新法令,其基本精神是解除對(duì)土地買(mǎi)賣(mài)和占有的限制性規(guī)定,鼓勵(lì)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民交出土地,使大農(nóng)戶(hù)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模,以提高農(nóng)業(yè)科技水平,保持農(nóng)民與工人的收入均衡。臺(tái)灣:臺(tái)灣擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模措施分為兩部分。其一是類(lèi)同日本和韓國(guó)的作法,修改農(nóng)地法令法規(guī),廢棄土地流轉(zhuǎn)和租賃的種種限制,創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境,說(shuō)服、鼓勵(lì)在非農(nóng)部門(mén)就業(yè)的勞動(dòng)者把土地轉(zhuǎn)讓給務(wù)農(nóng)的農(nóng)民,借工商業(yè)發(fā)展吸納農(nóng)村勞動(dòng)力之機(jī),促使農(nóng)田向種田大戶(hù)集中。其二是積極開(kāi)墾荒山和海涂,擴(kuò)大耕地面積,即所謂“上山下?！惫こ?。1961-1975年間,共新墾殖耕地4,5萬(wàn)公頃,但其后的工業(yè)發(fā)展,城市建設(shè)又蠶食掉更多的農(nóng)田,這項(xiàng)措施沒(méi)有起到擴(kuò)大規(guī)模的作用。盡管日本、韓國(guó)和臺(tái)灣在促進(jìn)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn),擴(kuò)大農(nóng)戶(hù)占有土地面積上進(jìn)行了許多努力,制訂了許多法令法規(guī),采取了一系列措施,但迄今收效甚微。工業(yè)化的發(fā)展并沒(méi)帶來(lái)農(nóng)地的兼并,而是造就了大批的兼業(yè)農(nóng)戶(hù)。日本1984年專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)只占總農(nóng)戶(hù)的13.1%,以農(nóng)為主,兼營(yíng)它業(yè)的所謂“第Ⅰ兼業(yè)戶(hù)占15.4%,以它業(yè)為主,兼營(yíng)農(nóng)業(yè)的所謂“第Ⅱ種兼業(yè)戶(hù)”占71.5%。臺(tái)灣1960年專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)占47.6%,到1989年只有9.7%。兼業(yè)農(nóng)戶(hù)可以利用閑散勞動(dòng)力和閑散時(shí)間輕松地完成小塊地上的農(nóng)事活動(dòng),他們把土地當(dāng)成處于激烈的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)之外的避風(fēng)港或老來(lái)休閑消遣之所;土地資源奇缺和城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展導(dǎo)致地價(jià)飛漲,又誘使兼業(yè)農(nóng)民看重土地的保值作用而不是其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資源價(jià)值;既使無(wú)力耕種,寧可荒蕪也不出賣(mài)。心理上和經(jīng)濟(jì)上的多重原因,使土地集中進(jìn)程極其緩慢。第三階段:農(nóng)地改革的重點(diǎn)由所有制度轉(zhuǎn)向使用制度,在農(nóng)地小規(guī)模家庭占有的基礎(chǔ)上發(fā)展協(xié)作農(nóng)業(yè),擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模和作業(yè)規(guī)模,鼓勵(lì)農(nóng)地占有權(quán)和使用權(quán)分離。土改之后,擁有小塊土地的農(nóng)戶(hù)之間合作經(jīng)營(yíng)和協(xié)同作業(yè)就以不同形式存在著,但在60-70年代前,政府著力于修改土地法規(guī),促使農(nóng)地所有權(quán)集中而沒(méi)有過(guò)多重視經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)上的合作。60-70年代后,由于農(nóng)地集中戰(zhàn)略遇到了難以克服的障礙,政府農(nóng)地改革的重點(diǎn)開(kāi)始由鼓勵(lì)農(nóng)地的集中占有轉(zhuǎn)向分散占有,集中經(jīng)營(yíng)和作業(yè)的新戰(zhàn)略上來(lái)。日本:70年代初開(kāi)始,日本連續(xù)出臺(tái)了幾個(gè)有關(guān)農(nóng)地改革與調(diào)整的法律法規(guī),鼓勵(lì)農(nóng)田的租賃和作業(yè)委托等形式的協(xié)作生產(chǎn),以避開(kāi)土地集中的困難和分散土地占有給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的障礙因素。采取的主要措施有:①?gòu)U棄限制農(nóng)地租佃的法令和規(guī)定,鼓勵(lì)出租和承租土地。1970年,政府提出了“綜合農(nóng)政”,通過(guò)放寬對(duì)農(nóng)地租佃關(guān)系的限制來(lái)促進(jìn)農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,倡導(dǎo)以租賃為主要方式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。1970年和1982年,又對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行了第二、三次大修改,放寬對(duì)農(nóng)地租賃的限制;承認(rèn)離農(nóng)者有出租土地的權(quán)力;廢除佃農(nóng)土地專(zhuān)買(mǎi)特權(quán);提高農(nóng)戶(hù)占地最高限額;取消了對(duì)地租最高限額;取消了對(duì)地租最高收取額的規(guī)定,實(shí)行地租自由化。1980年,日本政府頒布了《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》,其主要內(nèi)容為:第一,以土地租佃為中心,促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng);第二,以地域?yàn)閱挝?組成農(nóng)用地利用改善團(tuán)體,促進(jìn)農(nóng)地的集中聯(lián)片經(jīng)營(yíng)和共同基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);第三,以農(nóng)協(xié)為主,幫助“核心農(nóng)戶(hù)”和生產(chǎn)合作組織妥善經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)出租和委托作業(yè)的耕地。以租賃為主要形式的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略獲得了成功,1980年的租賃田比1970年增加了30多倍,1986年又比1980年增加了50%,達(dá)到50086公頃。②扶持和發(fā)展各種農(nóng)田協(xié)作組織,擴(kuò)大土地作業(yè)規(guī)模。農(nóng)事活動(dòng)季節(jié)性強(qiáng),勞動(dòng)分配不均衡,許多農(nóng)戶(hù)不愿意出租或委托土地,但在農(nóng)忙時(shí)田間作業(yè)又有困難,針對(duì)這種情況,政府通過(guò)農(nóng)協(xié)積極扶持各個(gè)農(nóng)田作業(yè)環(huán)節(jié)上的協(xié)作。③經(jīng)營(yíng)委托和作業(yè)委托。農(nóng)戶(hù)把土地的全部經(jīng)營(yíng)管理(經(jīng)營(yíng)委托)或生產(chǎn)過(guò)程中的某項(xiàng)或若干項(xiàng)作業(yè)(作業(yè)委托)委托給農(nóng)協(xié)、中心農(nóng)戶(hù)或其他合作、協(xié)作組織,托出農(nóng)戶(hù)可以完成自己力所能及的農(nóng)活作業(yè),保持了與土地的聯(lián)系,兼業(yè)農(nóng)戶(hù)和看重土地消遣價(jià)值的農(nóng)戶(hù)對(duì)這種協(xié)作方式很歡迎。受托者可以充分利用機(jī)械設(shè)備,實(shí)現(xiàn)規(guī)模作業(yè),并取得相應(yīng)作業(yè)報(bào)酬。1990年接受委托的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)田所有面積、經(jīng)營(yíng)面積及水稻作業(yè)面積中所占比例的14%、16%和22%,作業(yè)委托成為擴(kuò)大規(guī)模的主要方式。④合作農(nóng)業(yè)組織。這是一種更高層次的合作,加入和退出合作農(nóng)業(yè)組織有一定程序。組織內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)大型生產(chǎn)資料、有共同的資產(chǎn),統(tǒng)一分配。合作農(nóng)業(yè)組織可以使大面積土地集中連片經(jīng)營(yíng),有利于采用先進(jìn)的技術(shù)裝備,與大工業(yè)、大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系吻合度高,因而得到政府的大力資助。但農(nóng)民對(duì)合作農(nóng)業(yè)感到陌生和不適應(yīng),60年代后呈下降趨勢(shì)。韓國(guó);70年代前后,韓國(guó)基本完成了向工業(yè)化的進(jìn)程,農(nóng)田分散占有同國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日趨尖銳,在通過(guò)集中地權(quán)的辦法迅速擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的努力難奏實(shí)效之后,政府逐漸把注意力轉(zhuǎn)到保持土地分散占有前提下,扶持、發(fā)展協(xié)同作業(yè)與合作經(jīng)營(yíng)上來(lái)。撥出大量資金扶持農(nóng)民自發(fā)的協(xié)作、合作組織,同時(shí)政府直接組建農(nóng)業(yè)協(xié)同組織,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的合作。韓國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)作,合作的形式見(jiàn)表1。村內(nèi)部的協(xié)作與合作組織,一般是由農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)的帶有換工性質(zhì)的協(xié)作與合作的初級(jí)組織,這種傳統(tǒng)的協(xié)作方式,具有很強(qiáng)的適應(yīng)性,在實(shí)現(xiàn)規(guī)模作業(yè)上卓有成效,因而得到了政府的大量補(bǔ)助和貸款支持。起因于村外部的協(xié)作與合作,一般是由官方直接參與或扶持的較大范圍的農(nóng)業(yè)協(xié)作項(xiàng)目。其中的水稻栽培協(xié)同是政府在60年代未直接組織起來(lái)的大規(guī)模協(xié)作組織,是一種經(jīng)營(yíng)權(quán)集中的協(xié)作方式。一般選5-10公頃連片稻田,10-15個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力搞水稻的協(xié)作栽培。從育苗、插秧、灌溉、防治病蟲(chóng)害到收割都共同進(jìn)行。各栽培協(xié)同小組直接歸村政權(quán)負(fù)責(zé)者領(lǐng)導(dǎo),國(guó)家派有督導(dǎo)員具體監(jiān)督指導(dǎo)各村栽培協(xié)同活動(dòng)。臺(tái)灣:臺(tái)灣堅(jiān)持小型家庭農(nóng)場(chǎng)體制,因此,它在擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)和作業(yè)規(guī)模時(shí)強(qiáng)調(diào)協(xié)作形式而不是合作形式。1963-1976年,臺(tái)灣搞了5種協(xié)作農(nóng)業(yè)試驗(yàn),稱(chēng)為“農(nóng)場(chǎng)管理新結(jié)構(gòu)試驗(yàn)”。內(nèi)容包括:①共同栽培組織(1963-1965年)。②單項(xiàng)技術(shù)或新品種(1965-1966年)。③共同采用某一新技術(shù)或新品種(1967-1968年)。④漁業(yè)、畜牧業(yè)的協(xié)作(1968-1970年)。⑤在新開(kāi)辟的專(zhuān)業(yè)化農(nóng)區(qū)的聯(lián)合作業(yè)(1970-1976年)。試驗(yàn)對(duì)象是每10-30個(gè)土地毗鄰,栽培條件一致,水利設(shè)施適合的小農(nóng)場(chǎng),組成一個(gè)“農(nóng)事協(xié)同”,參加“農(nóng)事協(xié)同”的農(nóng)民保留自己土地的所有權(quán),但必須履行加入?yún)f(xié)同的手續(xù)并受公推出來(lái)的管理者領(lǐng)導(dǎo)。這種協(xié)作組織有能力購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)機(jī)具和采用先進(jìn)技術(shù),特別是,資本密集型技術(shù),也使得大型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)活動(dòng)可以順利地進(jìn)入小農(nóng)場(chǎng)。70年代后,臺(tái)灣推行契作農(nóng)業(yè)制度,由農(nóng)產(chǎn)品加工廠或貿(mào)易公司作為核心企業(yè),用契約方式聯(lián)合小農(nóng)進(jìn)行大生產(chǎn)。同時(shí),推廣“專(zhuān)業(yè)區(qū)”計(jì)劃,專(zhuān)業(yè)區(qū)由毗鄰的若干個(gè)農(nóng)業(yè)共同經(jīng)營(yíng)組織聯(lián)合而成,每個(gè)專(zhuān)業(yè)區(qū)生產(chǎn)一種或幾種特定的農(nóng)產(chǎn)品,專(zhuān)業(yè)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)和銷(xiāo)售過(guò)程中的全部和大部分作業(yè)共同進(jìn)行。例如委托運(yùn)銷(xiāo)制,即所謂“行口”制度,農(nóng)民委托“行口”代售菜和雞蛋。到1978年,臺(tái)灣已有專(zhuān)業(yè)區(qū)380多個(gè),專(zhuān)業(yè)區(qū)各種作物面積達(dá)14.8萬(wàn)公頃,參加農(nóng)戶(hù)26.4萬(wàn)戶(hù),占總農(nóng)戶(hù)29.8%。80年代初開(kāi)始,臺(tái)灣又提出“第二次土改”計(jì)劃,其主要內(nèi)容是農(nóng)場(chǎng)重劃,誘導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè),擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模,進(jìn)一步強(qiáng)化共同經(jīng)營(yíng)和專(zhuān)業(yè)區(qū)。為實(shí)施這一計(jì)劃,臺(tái)灣制定了“家庭農(nóng)場(chǎng)共同經(jīng)營(yíng)實(shí)施辦法”,設(shè)想全島94萬(wàn)公頃土地劃分為24個(gè)制度區(qū),實(shí)現(xiàn)更高層次的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前,臺(tái)灣正在研究建立“農(nóng)民離農(nóng)年金保險(xiǎn)制度”,給農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)業(yè)貸款,以便擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。40多年來(lái),日本、韓國(guó)和臺(tái)灣在人均土地資源相當(dāng)稀缺的條件下建立起農(nóng)地小規(guī)模家庭占有基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系。但直到現(xiàn)在,他們?nèi)员煌恋貑?wèn)題所困擾,農(nóng)地改革仍然任重道遠(yuǎn)。80年代以來(lái),許多學(xué)者主張?jiān)俅芜M(jìn)行農(nóng)地改革,這次改革的目標(biāo)不再單純是土地與農(nóng)業(yè)問(wèn)題而是土地與整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì),包括城市化、工業(yè)化、環(huán)境保護(hù)、參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題。這將更為復(fù)雜與艱難。綜觀日本、韓國(guó)和臺(tái)灣農(nóng)地改革實(shí)踐,對(duì)我國(guó)深化土地