進(jìn)一步完善大學(xué)生國家助學(xué)貸款制度的思考

摘要：借鑒其他國家大學(xué)生國家助學(xué)貸款管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國家助學(xué)貸款政策的實(shí)施現(xiàn)狀，分析了國家助學(xué)貸款政策及實(shí)施中存在的問題，提出了建立和完善我國國家助學(xué)貸款制度的思路÷方法和途徑。關(guān)鍵詞：助學(xué)貸款，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，信用體系我國于1999年出臺(tái)了助學(xué)貸款政策，2000年在全國普遍實(shí)施。但是，經(jīng)過近幾年的實(shí)施，國家助學(xué)貸款仍處在初始階段，實(shí)際效果與政策預(yù)期尚有一定差距。為此，從構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，從實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的需要出發(fā)，必須進(jìn)一步完善大學(xué)生國家助學(xué)貸款制度。一、借鑒其他國家助學(xué)貸款制度的經(jīng)驗(yàn)1.借鑒國外多元參與的資助理念。美國的“混合資助”政策，形成了“混合資助模式”。在這一模式中，最重要的是政府能夠包容多種資助理念，以便盡可能多地吸引各方面的資金，發(fā)展大學(xué)生資助事業(yè)。允許多元資本介入助學(xué)貸款市場(chǎng)，既在一定程度上緩解了政府的資金壓力，又在客觀上擴(kuò)大了學(xué)生的受助范圍和受助金額，這對(duì)許多發(fā)展中國家來說都是一個(gè)非常重要的啟示。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念已深人人心，民間資本·可以介入助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，這對(duì)緩解國家財(cái)政壓力和擴(kuò)大學(xué)生受助面及受助額將大有裨益。2.借鑒國外設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)欠貸迫繳。助學(xué)貸款既然是貸款，那么必然會(huì)出現(xiàn)欠貸、賴貸等情況，這也是世界上推行助學(xué)貸款的國家所面臨的普遍問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，印度學(xué)生貸款的欠還率曾達(dá)到75%，印度尼西亞一度高達(dá)81%，除了欠貸迫繳良好的日本、韓國、美國等國外，一般國家的助學(xué)貸款欠還率平均在18%—30%之間。有的發(fā)展中國家甚至因?yàn)橹鷮W(xué)貸款無法正常追繳而導(dǎo)致該項(xiàng)業(yè)務(wù)夭折。而日本、韓國的助學(xué)貸款的某些做法值得我們借鑒：政府把助學(xué)貸款事務(wù)委托專門的公司來完成，銀行只負(fù)責(zé)放款，一旦出現(xiàn)拖欠，則由公司進(jìn)行合法的嚴(yán)格追繳，這不僅節(jié)省了銀行的成本，而且還培育，了一個(gè)行業(yè)。在我國，現(xiàn)在雖然中央、地方都成立了國家助學(xué)貸款管理中心，但其職責(zé)僅僅是決策、計(jì)劃、組織實(shí)施等功能，而一旦出現(xiàn)欠貸，則基本是銀行自己負(fù)責(zé)追繳，這無疑增加了銀行的運(yùn)作成本，進(jìn)而影響其參與助學(xué)貸款的積極性。參照韓、日等國的做法，我國應(yīng)制定完備的關(guān)于國家助學(xué)貸款拖欠的追繳法律或法規(guī)，把對(duì)拖欠者的“道德約束”上升為“法律約束”，同時(shí)可以考慮委托專門公司承擔(dān)欠貸追繳工作，或擴(kuò)大中央、地方各助學(xué)貸款管理中心的職責(zé)范圍，切實(shí)承擔(dān)起欠貸追繳責(zé)任，解放銀行追繳貸款角色，降低銀行成本。3.借鑒國外關(guān)于還款期限的設(shè)計(jì)。分析其他國家和地區(qū)的助學(xué)貸款還款期限的設(shè)計(jì)，我們發(fā)現(xiàn)許多國家充分考慮畢業(yè)生的就業(yè)狀況及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，畢業(yè)后的還款期限普遍較長(zhǎng)，甚至還設(shè)計(jì)了特殊情況下的部分或全部減免。美國的還款期限平均在10年以上，加拿大還款期限為15年，日本還款期限在10—20年間，韓國還款期限為11年，香港地區(qū)還款期限為20年，這種還款期限的設(shè)計(jì)，充分考慮到了學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)狀況與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，給予了畢業(yè)生一定程度的“負(fù)擔(dān)緩沖期”，對(duì)于畢業(yè)生按時(shí)還款有很大幫助。我國大學(xué)生就業(yè)壓力越來越大，就業(yè)狀況越來越嚴(yán)峻，真正能夠在短期內(nèi)謀到好職位拿到高薪的畢業(yè)生仍屬風(fēng)毛麟角。而學(xué)生進(jìn)入社會(huì)后，又面臨著回報(bào)父母、買房、結(jié)婚等現(xiàn)實(shí)負(fù)擔(dān)，短期內(nèi)完成還款任務(wù)難度較大。事實(shí)上，部分學(xué)生欠貸確實(shí)是因?yàn)閭€(gè)人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力較低所致。因此，延長(zhǎng)還款期限的設(shè)計(jì)對(duì)我國有一定的借鑒意義。二、建立和完善符合中國國情的國家助學(xué)貸款制度(一)進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款政策國家助學(xué)貸款制度中的貸款條件、期限、數(shù)額、利率和還款方式的規(guī)定需進(jìn)一步完善。1.貸款條件。世界其他國家的助學(xué)貸款都把家境困難作為一個(gè)共同條件，但有的國家也把學(xué)習(xí)成績(jī)作為申請(qǐng)貸款的附帶條件；有的則根據(jù)學(xué)生的學(xué)科、專業(yè)與畢業(yè)后的前景加以區(qū)別。目前，我國助學(xué)貸款制度對(duì)貸款條件的規(guī)定，限于因經(jīng)濟(jì)困難程度已達(dá)到無法正常入學(xué)并完成學(xué)業(yè)的部分貧困家庭學(xué)生，但同時(shí)又要求學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)良，這兩項(xiàng)條件同時(shí)具備必然會(huì)把一部分最需要資助的貧困生排除在外。所以應(yīng)把成績(jī)優(yōu)良作為一個(gè)附帶條件，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)放寬到貸款需求地區(qū)的一般收入水平及其以下的家庭。2.還款期限。當(dāng)今世界上許多國家的助學(xué)貸款還款期都在10年以上。我國助學(xué)貸款的還款期限由原來的4年延長(zhǎng)至6年，仍應(yīng)考慮適當(dāng)延長(zhǎng)?？煽紤]從畢業(yè)后6年延長(zhǎng)到10—15年。3.貸款數(shù)額。世界上其他國家助學(xué)貸款數(shù)額不盡相同，沒有具體規(guī)定，但一般都能資助學(xué)生完成學(xué)業(yè)。如日本每人獲得的貸款金額可支付公立學(xué)校的學(xué)費(fèi)和1／4的生活費(fèi)，或者支付私立學(xué)校學(xué)費(fèi)和1／3的生活費(fèi)。目前，我國高等學(xué)校的學(xué)費(fèi)在3000—5000元／年，與我國城鄉(xiāng)居民的收入水平相比，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)顯得較高。加之學(xué)生的生活費(fèi)和其他費(fèi)用也逐年增加，而我國的國家助學(xué)貸款，每人每年不超過6000元的數(shù)額，這對(duì)貧困學(xué)生來講，額度顯得有些不足，目前，每人每年的貸款上限可提高到8000元。4.貸款利率。世界上其他國家的助學(xué)貸款利率一般低于市場(chǎng)利率，也有貼息和不付息的。我國助學(xué)貸款新制度改革了財(cái)政在整個(gè)貸款合同期間對(duì)貸款利息給予50%補(bǔ)貼的做法，即借款學(xué)生在校期間的貸款利息全部由財(cái)政補(bǔ)貼，畢業(yè)后再按人民銀行公布的同期限貸款利率執(zhí)行。這一規(guī)定的改變，對(duì)促使學(xué)生按期還款無疑會(huì)起到一定的作用，但借款學(xué)生畢業(yè)后的貸款利率仍然有些偏高，應(yīng)適當(dāng)降低，低于市場(chǎng)利率。5.還款方式。國外助學(xué)貸款的還款方式靈活，有利于學(xué)生還貸和降低違約率。貸款除了分期償還外，還有等額償還、收入固定比例(一般在5%—15%)償還和用社會(huì)服務(wù)抵債等。如克林頓提出的“國家服務(wù)計(jì)劃”就規(guī)定，如果參加該計(jì)劃的學(xué)生畢業(yè)后收入不足以償還貸款的，可以用做兩年的社會(huì)服務(wù)工作來抵債。另外，更重要的是都有貸款減免或延遲條款，對(duì)于畢業(yè)后從事特殊工作的學(xué)生，設(shè)計(jì)了豁免條款，對(duì)就業(yè)困難、收入低的學(xué)生，可以減免貸款數(shù)量或延期還款。我國新助學(xué)貸款制度增加了代償條款，即借款學(xué)生畢業(yè)后自愿到國家需要的艱苦地區(qū)、艱苦行業(yè)工作，服務(wù)達(dá)到一定年限后，經(jīng)批準(zhǔn)可以以獎(jiǎng)學(xué)金方式代償其貸款本息。此項(xiàng)規(guī)定能夠鼓勵(lì)貸款學(xué)生畢業(yè)后到國家最需要的地方去工作，但用獎(jiǎng)學(xué)金方式代償貸款本息加重了學(xué)校的負(fù)擔(dān)，不太合理。此外，新制度缺少減免和延期還款規(guī)定，還款方式仍較單一。今后，我國助學(xué)貸款在償還方式上也應(yīng)靈活多樣。除一次償還、分次償還外，也可采用年收入的固定比例(如10%—20%)償還，對(duì)學(xué)生畢業(yè)后失業(yè)或出現(xiàn)其他困難情況時(shí)，可考慮讓借款人從事一定時(shí)間的社會(huì)服務(wù)抵債；畢業(yè)生從事國家急需的工作，參加西部開發(fā)特殊服務(wù)等，根據(jù)時(shí)間長(zhǎng)短和個(gè)人貢獻(xiàn)大小可考慮豁免貸款本息，同時(shí)，對(duì)以上的代償條款應(yīng)修改為豁免條款或抵債條款，對(duì)于就業(yè)困難、收入低的借款學(xué)生應(yīng)減少還款數(shù)額，延長(zhǎng)還款時(shí)間，以減輕還貸壓力。(二)完善國家助學(xué)貸款實(shí)施機(jī)制1.成立專門的貸款管理機(jī)構(gòu)。從國際慣例看，既有政府成立專門機(jī)構(gòu)管理的，如日本由獨(dú)立于政府的日本育英基金會(huì)管理；也有政府出資、商業(yè)銀行管理的，如美國的斯泰福貸學(xué)金和學(xué)生家長(zhǎng)貸學(xué)金；印度由地方政府管理；澳大利亞則由學(xué)校和稅務(wù)部門共同管理。而我國讓學(xué)校和政府承擔(dān)同樣的責(zé)任對(duì)學(xué)校而言會(huì)隨著時(shí)間推移導(dǎo)致不堪重負(fù)，因?yàn)閷W(xué)校承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的比例過高，無疑會(huì)加重高校的負(fù)擔(dān)。國家必須成立助學(xué)貸款管理機(jī)構(gòu)加以管理。2.擴(kuò)大貸款范圍。一是要大力開展生源地助學(xué)貸款。目前，商業(yè)銀行僅在就學(xué)地發(fā)放貸款，而由于貧困生主要在農(nóng)村，入學(xué)前就需要資金做路費(fèi)、行李費(fèi)、入校即交學(xué)費(fèi)等，當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)對(duì)借款人的信息比就學(xué)地要熟悉的多，有較大優(yōu)勢(shì)。今后，對(duì)新生入學(xué)前在生源地申請(qǐng)的助學(xué)貸款，也應(yīng)納入就學(xué)高校的助學(xué)貸款計(jì)劃總額之中。二是對(duì)民辦學(xué)校也應(yīng)發(fā)放助學(xué)貸款。世界上一些國家助學(xué)貸款的范圍比較廣，如日本等國對(duì)私立學(xué)校也發(fā)放助學(xué)貸款。近幾年，民辦高校發(fā)展很快，但收費(fèi)卻比名牌大學(xué)還要高。為了提高民辦高校的吸引力，國家對(duì)它們也應(yīng)發(fā)放助學(xué)貸款。(三)建立健全貸款償還的風(fēng)險(xiǎn)防范和補(bǔ)償機(jī)制1.加大政府的支持力度，合理分擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。建立由國家為主的助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。世界各國的助學(xué)貸款的具體做法差別很大，從資金來看，有全部由政府出資的，如日本的助學(xué)貸款和美國的帕金斯貸款；也有由商業(yè)銀行出資，政府提供補(bǔ)貼或給予擔(dān)保的，如美國的學(xué)生家長(zhǎng)貸學(xué)金和斯泰福貸學(xué)金。目前，我國在國家財(cái)政比較困難的情況下，為了減輕財(cái)政的壓力和防止商業(yè)銀行從過去的惜貸走向?yàn)E貸，可考慮建立以國家為主，地方政府、學(xué)校和銀行合理分擔(dān)助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金應(yīng)主要由國家財(cái)政出資，地方政府和學(xué)校適當(dāng)出資，當(dāng)然，還可以通過接受社會(huì)各界捐資來擴(kuò)大和充實(shí)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。在貸款風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上，國家和地方政府要承擔(dān)80%左右的貸款損失，包括借款學(xué)生畢業(yè)后無力還貸或因死亡失蹤等造成的被迫違約和自然違約的損失，具體分擔(dān)比例由財(cái)政部和地方政府協(xié)商，經(jīng)辦行承擔(dān)15%左右的貸款損失。國家助學(xué)貸款雖然是政策性貸款，但畢竟是貸款業(yè)務(wù)，凡是貸款都有風(fēng)險(xiǎn)。為防止商業(yè)銀行的濫貸和監(jiān)督借款人，還貸，銀行也應(yīng)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)；學(xué)校要承擔(dān)5%左右的貸款損失，學(xué)生不守信用、賴賬違約是學(xué)校教育不力的表現(xiàn)?？傊?，為了不讓一個(gè)大學(xué)生因貧困而失學(xué)，國家財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大支持力度，真正做到貸款風(fēng)險(xiǎn)基本上由政府承擔(dān)。2.制定切實(shí)可行的貸款風(fēng)險(xiǎn)防范措施。目前，在我國個(gè)人資信制度不可能在近期內(nèi)完全建立的情況下，為降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)務(wù)之急，就是各省級(jí)助學(xué)貸款管理中心、銀行、學(xué)校和用人單位緊密配合，利用現(xiàn)有條件，制定切實(shí)可行的貸款風(fēng)險(xiǎn)防范措施，嚴(yán)懲違約行為。借款學(xué)生畢業(yè)時(shí)要與銀行重新簽訂還款方式和還款計(jì)劃，畢業(yè)后每年至少與銀行聯(lián)系一次，提供最新通訊方式與還款的承諾。學(xué)校要對(duì)學(xué)生加強(qiáng)誠信教育，提高學(xué)生的還款意識(shí)，為了配合經(jīng)辦銀行對(duì)還貸的監(jiān)測(cè)，學(xué)校要及時(shí)向銀行提供借款人的有關(guān)信息。銀行之間利用儲(chǔ)蓄實(shí)名制和身份證號(hào)碼唯一性的現(xiàn)有基礎(chǔ)，建立共享借款人的信息制度，約束借款人的違約行為。經(jīng)辦行可與用人單位和稅務(wù)系統(tǒng)，聯(lián)系，對(duì)有能力償還而賴賬不還者可實(shí)行扣款、加息或依法收貸。在教育部高校畢業(yè)證認(rèn)證中心的指導(dǎo)下，可結(jié)合實(shí)名的儲(chǔ)蓄賬戶、身份證號(hào)碼、畢業(yè)證書認(rèn)證的關(guān)系，利用計(jì)算機(jī)建立違約懲罰機(jī)制。對(duì)違約者在畢業(yè)證認(rèn)證網(wǎng)頁上予以載明，或利用儲(chǔ)蓄賬戶發(fā)出警告等。3.建立國家助學(xué)貸款信息管理系統(tǒng)與大學(xué)生信用評(píng)價(jià)體系。國家助學(xué)貸款與一般消費(fèi)信貸不同，因?qū)W生沒有經(jīng)濟(jì)交易行為，銀行不能通過經(jīng)濟(jì)手段來制約借款學(xué)生；助學(xué)貸款面廣、人多、單筆金額小，對(duì)貸款的審批、調(diào)查和催收等管理成本高；大學(xué)生群體畢業(yè)后流動(dòng)性非常大，不利于銀行對(duì)學(xué)生進(jìn)行貸后跟蹤與管理，銀行承擔(dān)較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何提高各管理部門和銀行審放貸款的工作效率，如何讓銀行及時(shí)完.整地掌握學(xué)生真實(shí)信息防范信用風(fēng)險(xiǎn)，已成為銀行急切需要解決的問題。針對(duì)以上情況，有必要建立國家助學(xué)貸款信息管理系統(tǒng)，建立貸款學(xué)生畢業(yè)前和畢業(yè)后兩套個(gè)人信用檔案和個(gè)人信用評(píng)價(jià)體系，采用個(gè)人信用評(píng)分方式進(jìn)行定量管理，通過制度建設(shè)提供一系列規(guī)則去約束借款人的不誠信行為。在此基礎(chǔ)上，各經(jīng)辦銀行還可以以學(xué)校為單位，在公開報(bào)刊等信息媒體上公布助學(xué)貸款違約情況，對(duì)不講信用、任意拖欠、不主動(dòng)與貸款銀行聯(lián)系、不提供工作單位和通訊方式的違約人姓名、身份證號(hào)碼及違約行為公開曝光，并以此來促使違約學(xué)生提高金融意識(shí)和個(gè)人信用素質(zhì)。(四)建立國家政策性銀行我國的國家助學(xué)貸款具有很強(qiáng)的政策性，但現(xiàn)階段承辦國家助學(xué)貸款的主要是國有四大商業(yè)銀行。商業(yè)銀行資金運(yùn)作的安全性、流動(dòng)性、營(yíng)利性原則致使其與助學(xué)貸款的政策性存在著較大的沖突和矛盾。首先，商業(yè)銀行的資金運(yùn)行要求“安全性”原則，但商業(yè)銀行開展的國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)很大。因?yàn)閲抑鷮W(xué)貸款是信用貸款，僅憑學(xué)生的個(gè)人信用作保證。但事實(shí)上大學(xué)畢業(yè)生收入狀況的不穩(wěn)定以及我國信用體系的不健全導(dǎo)致學(xué)生信用和還款能力的不足。其次，商業(yè)銀行的資金運(yùn)作要求“流動(dòng)性”原則，但商業(yè)銀行開展的國家助學(xué)貸款的期限較長(zhǎng)，屬中長(zhǎng)期貸款，影響了銀行資產(chǎn)的變現(xiàn)能力，從而對(duì)資產(chǎn)的流動(dòng)性產(chǎn)生了副作用。最后，商業(yè)銀行的資金運(yùn)行要求“營(yíng)利性”原則，但商業(yè)銀行開展的國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)程序復(fù)雜，并且每筆貸款業(yè)務(wù)金額較小，銀行必須支出大量的管理成本，加之少部分學(xué)生信用不佳，銀行回收貸款存在的較大難度，造成了很高的違約率，從而使商業(yè)銀行的營(yíng)利性難以保證。正因?yàn)閲抑鷮W(xué)貸款的政策性與商業(yè)銀行的商業(yè)性存在著諸多矛盾，所以我國有必要建立一個(gè)專門從事發(fā)展教育的政策性銀行——國家教育銀行。政策性銀行不僅是國家專業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)，而且是政策性極強(qiáng)