新時期我國疾病預防控制體系發(fā)展策略思考*摘要在健康中國發(fā)展戰(zhàn)略視域下，基于我國公共衛(wèi)生面臨的重大發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，為健全新時期我國疾病預防控制體系進行發(fā)展策略研究與前瞻性對策思考。提出：創(chuàng)新傳染性和非傳染性疾病預防控制二元結構框架，構建新型三級疾病預防控制體系，強化預防為主、政府主導、全社會共同參與為主的公共衛(wèi)生內(nèi)涵建設和適應新醫(yī)學模式的轉變，應該成為我國新時期疾病預防控制體系重要的建設與發(fā)展策略。關鍵詞疾病預防控制體系；建設與發(fā)展；策略；思考ThinkingonConstructionandDevelopmentStrategyofDiseasePreventiveandControlSysteminChinaintheNewEra【Abstract】FromtheperspectiveofdevelopmentstrategyofHealthyChina,basedonthegreatopportunitiesandchallengesforpublichealthinChina,thispapermadeadevelopmentstrategystudyandforward-lookingcountermeasuresontheimprovementofdiseasepreventiveandcontrolsystem.WeshouldinsisttheconstructionanddevelopmentstrategyofdiseasepreventiveandcontrolsysteminChinainthenewerathatInnovatingthedualstructureframeworkofinfectiousandnon-infectiousdiseasepreventionandcontrol,constructinganewthree-leveldiseasepreventionandcontrolsystem,strengtheningtheconnotationconstructionofpublichealthwithpreventionfirst,governmentleadingandthewholesocietyparticipating,adaptingtothechangeofnewmedicalmodel.【Keywords】DiseasePreventiveandControlSystem;ConstructionandDevelopment;Strategy;Thinking1949年新中國成立到上世紀末50年間，以省、地（市）、縣（區(qū)）防疫站為主體的疾病預防控制機構體系成功構建并在重大傳染病的防治工作中取得了巨大成就。2003年以來，為了適應新時期公共衛(wèi)生發(fā)展的需要，我國又開展了以建立新的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置體系、疾病預防控制工作體系、衛(wèi)生監(jiān)督管理體系和社區(qū)衛(wèi)生服務體系為核心的改革、探索與實踐，逐步強化了國家疾病預防控制中心的職能，著力開展了以社區(qū)衛(wèi)生服務中心為代表的“網(wǎng)底”建設并取得成效，但體系的建設仍不完善。2019年至今，新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)爆發(fā)和流行，給世界各國的公共衛(wèi)生體系帶來了嚴峻考驗。在充分體現(xiàn)了我國社會制度優(yōu)越性、公共衛(wèi)生體系有效性的同時，也凸顯了健全我國疾病預防控制體系的重要性和緊迫性。2020年9月，習近平在《求是》發(fā)表文章明確指出，從這次新冠肺炎疫情防控斗爭看，我國公共衛(wèi)生體系發(fā)揮了重要作用，但在特大疫情面前，暴露出能力不強、機制不活、動力不足、防治結合不緊密等問題。要優(yōu)化完善疾病預防控制機構職能設置，健全疾控體系，建立上下聯(lián)動的分工協(xié)作機制。要改革完善疾病預防控制體系，方向是立足更精準更有效地防，在理順體制機制、明確功能定位、提升專業(yè)能力等方面加大改革力度[1]。因此，新時期我國疾病預防控制體系的建設與發(fā)展面臨重大的機遇與挑戰(zhàn)。本文試圖在健康中國發(fā)展戰(zhàn)略視域下，從建設與發(fā)展策略的視角研究和思考我國疾病預防控制體系的構建中的幾個問題。一、創(chuàng)新疾病預防控制二元結構框架體系疾病預防控制體系建設與發(fā)展的一個首要的問題是結構框架的科學構建，而科學構建的重要依據(jù)是它面臨的公共衛(wèi)生主要任務。從新時期我國公共衛(wèi)生面臨的主要任務看，慢性非傳染性疾病的防控（包括日常防治）和傳染性疾病的防控（包括應急處置）將長期并重共存[2]。慢性非傳染性疾病和傳染病這二類疾病在病因、發(fā)病機制、傳播方式、流行特點、防治方法以及突發(fā)事件的應急處置、防控措施等方面存在著明顯差異，決定了它們在平時和應急處置時的工作內(nèi)容、方式、體制、機制、決策管理乃至人才需求、財物投入、組織管理等各方面明顯不同，使得目前我國現(xiàn)行的疾病預防控制機構的單一的工作體制與機制實際上常常難以同時滿足諸如傳染性疾病的應急處置和慢性非傳染性疾病的防治的需要。我們認為，構建傳染性和非傳染性疾病預防控制二元結構框架體系可以是一種科學、高效和可行的模式。即：以我國各級傳染病?？品乐卧簽榛A，納入傳染病防控專業(yè)人員，全面實現(xiàn)醫(yī)防融合，構建傳染病預防控制體系，其基本功能定位是急慢性傳染性疾病的監(jiān)測、預警、診斷、預防、治療，包括傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置；以我國各級疾病預防控制中心為基礎，依托各級醫(yī)療機構，通過醫(yī)防協(xié)作，構建非傳染性疾病預防控制體系，其基本功能定位是疾病的監(jiān)測與檢測、信息收集與分析、評估、預警、干預、預防與控制，包括非傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置等。在二元體系構建發(fā)展過程中，協(xié)調(diào)發(fā)展問題是個重要但有十分復雜的問題?？傮w上講，協(xié)調(diào)發(fā)展主要有兩個層面：一是體系間的協(xié)調(diào)，如機構、人員資源的整合、機構的功能定位與職能分工等；二是體系內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展，如醫(yī)防機構的融合與管理、專業(yè)人員的職能分工與定位、個體預防與群體預防的合作等。在完善相應法規(guī)和制定相應政策基礎上，在體系間實現(xiàn)責權利的相對獨立和并行管理；在體系內(nèi)，實行信息采集、申報等的垂直管理與疾病監(jiān)測、防治等的橫向管理、體系內(nèi)應急處置與日常工作的分工協(xié)調(diào)管理等?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》提出，到2030年，全面建立新的優(yōu)質(zhì)高效的整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，健康服務能力大幅提升。顯然，新型醫(yī)療衛(wèi)生服務體系構建時強調(diào)優(yōu)質(zhì)、高效、整合三個關鍵詞。二元體系新模式的構建，應凸顯三項建設工作，即加強服務能力建設、強化醫(yī)防融合、促進醫(yī)療衛(wèi)生服務體系整合。從這個視角看，疾病預防控制體系與運行機制改革與創(chuàng)新還面臨眾多新的機遇與挑戰(zhàn)，醫(yī)防融合就是一個新問題。從醫(yī)防合作轉變?yōu)獒t(yī)防融合。防治結合一直以來是我國公共衛(wèi)生實踐的主要方式之一，大多數(shù)情況下，防與治是一種協(xié)作或合作關系，分屬不同的機構，具不同的行業(yè)屬性，尤其是醫(yī)療機構對公共衛(wèi)生工作缺乏主觀能動性。提高疾病防治效率，醫(yī)防融合可能是新型二元體系模式值得考慮的發(fā)展方向之一。二、構建我國新型三級疾病預防控制體系我國疾病預防控制體系建設的一個重要任務是健全以國家、省、市、縣四級疾控中心和各類?？萍膊》乐螜C構為骨干，醫(yī)療機構為依托，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構為網(wǎng)底，軍民融合、防治結合的疾控體系[1]?；谖覈膊☆A防控制體系建設發(fā)展現(xiàn)狀和新時期我國公共衛(wèi)生面臨的主要挑戰(zhàn)，我們應著力完善我國新型三級疾病預防控制體系的建設，即國家一級機構體系、省地縣二級機構體系和社區(qū)三級（網(wǎng)底）機構體系。（一）一級機構體系：在國家疾病預防控制中心基礎上分設或下設傳染病和非傳染病二個疾病預防控制中心，進一步明確功能定位，強化職能。由于我國幅員遼闊，可設若干個區(qū)域中心，以強化國家一級的管控能力。（二）二級機構體系：在原省、地（市）、縣（區(qū)）疾病預防控制中心和傳染病?？漆t(yī)院基礎上，重構二級非傳染病和傳染病預防控制中心。實施省地縣三級機構一體化整合（暫定為“疾控共同體”）。實施省地縣三級機構一體化整合后，其總體職能定位發(fā)展策略是：在政府領導下，研究制定區(qū)域疾控工作規(guī)劃與政策，實施監(jiān)督與管理，組織實施區(qū)域疾控工作、業(yè)務指導與支持，開展科學研究與培訓等。二元體系間分工明確，而體系內(nèi)的省地（市）縣三個層級的職能定位發(fā)展和完善。數(shù)十年來形成的疾病預防控制中心運行體系與機制在既往的傳染病防治中卓有成效，但面對新的公共衛(wèi)生任務（尤其是慢性非傳染性疾病防控）時，仍然需要改革與創(chuàng)新。此外，傳染性疾病預防控制的醫(yī)防融合問題，包括機構、人員重組，體制、機制融合，運行、管理統(tǒng)一，經(jīng)濟、社會效益統(tǒng)籌等，需要未已籌謀。（三）三級機構體系：以社區(qū)（包括農(nóng)村社區(qū)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）衛(wèi)生服務中心為主體，構建新型三級疾病預防控制體系，即疾病預防控制網(wǎng)的“網(wǎng)底”。三級機構體系（即網(wǎng)底）的建設應該放在優(yōu)先發(fā)展的地位。1.加強對“網(wǎng)底”的充分認識。1997年中央衛(wèi)生工作會議確定在我國開展社區(qū)衛(wèi)生服務后，實施社區(qū)衛(wèi)生服務，已成為我國基本的衛(wèi)生國策。20余年的建設與發(fā)展，城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務中心已經(jīng)構成了我國基層醫(yī)藥衛(wèi)生機構體系。然而，社區(qū)衛(wèi)生服務機構作為疾病預防控制體系“網(wǎng)底”的角色與功能卻并未被充分認識。因此，應從發(fā)展戰(zhàn)略的高度，加強宣傳教育，促進各級政府、疾病預防控制機構、社區(qū)衛(wèi)生服務中心乃至于全社會都有充分的認識。2.明確“網(wǎng)底”功能定位。從本次我國新冠肺炎疫情防控工作看，城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務中心在群防群治、健康教育、密切接觸者篩查隨訪、居家隔離與醫(yī)學觀察乃至于疫苗接種等中均發(fā)揮了不可替代的作用。然而，城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務機構作為疾病預防控制體系主要的“網(wǎng)底”的功能定位并不明確，盡管實際上它們已經(jīng)承擔了疫苗接種、慢病管理、健康教育等基本公共衛(wèi)生服務工作。應明確它們的功能定位與職能，同時，又應清理和避免非職能性一般行政性事務。3.著力“網(wǎng)底”能力建設?；谌漆t(yī)學理論指導、向城鄉(xiāng)居民提供基本醫(yī)藥衛(wèi)生服務而建立的的社區(qū)衛(wèi)生服務機構，其疾病預防控制的能力與水平亟待提升，包括預防醫(yī)學人才隊伍的建設等。這是疾病預防控制體系“網(wǎng)底”建設的重要一環(huán)。三、強化公共衛(wèi)生內(nèi)涵建設疾病預防控制體系的建設與發(fā)展，要強化公共衛(wèi)生內(nèi)涵建設，這是疾控體系建設與發(fā)展的重要內(nèi)生動力。基于公共衛(wèi)生的概念與內(nèi)涵[3]，我國疾病預防控制體系的建設需著力以下工作：（一）強化預防為主發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵建設。實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標的基本方針是預防為主，疾病預防控制體系有效運行的永恒主題是預防為主。上醫(yī)治未病，預防為主既是公共衛(wèi)生的重要內(nèi)涵，又是自新中國成立以來我國衛(wèi)生工作的指導方針，也是迄今為止世界各國公共衛(wèi)生的根本發(fā)展戰(zhàn)略。因此，我國疾病預防控制體系的建設與發(fā)展重在內(nèi)涵的建設、體制機制的建設和制度保障的建設，以下以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置管理體系改革為例。防患于未然是公共衛(wèi)生內(nèi)涵的本質(zhì)要求。雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件不確定性大，不確定性影響因素多，具有時間的突發(fā)性、空間的群體性、危害的嚴重性等特點[4]，但預防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生始終是根本目標，且是可期的。故應該明確減少或杜絕突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的目標和考核，如對于傳染病，應當把減少疫情的發(fā)生、發(fā)生的規(guī)模、發(fā)生的強度等作為建設和考核的目標。因此，凸顯預防為主的內(nèi)涵建設，應從應急處置為主轉變?yōu)橐灶A防管理為核心，即工作重心前移，預防突發(fā)事件的發(fā)生。除了加強突發(fā)事件發(fā)生后的應急處置能力建設外，應更加重視從日常綜合監(jiān)測到現(xiàn)場干預等事前處置能力建設與水平的提高，包括人員、資金的投入、各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件危險因素或影響因素的預防與控制等；應充分認識預防為主發(fā)展戰(zhàn)略的意義和作用，把預防目標確定為政府而不僅僅是衛(wèi)生機構的業(yè)績考核目標之一，包括年度目標和中長期目標等；應大幅提升如綜合監(jiān)測、信息收集與管理、風險評估、預警分析、干預的措施、組織與實施等的能力與水平，包括現(xiàn)代信息技術的應用[5]；應完善“預防為主”的制度保障，需要通過制定一系列的政策、法律、規(guī)章和建立科學的體制機制予以有效保證。（二）強化政府主導責任的建設。實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標的重要保障就是政府的領導，疾病預防控制體系的有效運行的前提是政府的主導。《渥太華憲章》（1986）把新公共衛(wèi)生定義為：在政府的領導下,在社會的水平上,保護人民遠離疾病和促進人民健康的所有活動。健康的基本條件是和平、住房、教育、食品、收入、穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)的資源、社會的公正與平等[3]。因此，要進一步明確政府的主導責任，才可能保障疾病預防控制體系的構建與有效運行，才可能保障公共衛(wèi)生作為公共產(chǎn)品受益于每一個人。（三）強化全社會的共同參與的制度建設。實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標的根本途徑就是全社會的共同參與，疾病預防控制體系的有效運行的基礎還在于有效的社會組織與動員。一直以來，需要解決的一個重要問題是政府衛(wèi)生部門、衛(wèi)生機構和衛(wèi)生專業(yè)人員以外的政府其他部門、組織、機構以及民眾在疾病的預防與控制工作中缺乏主觀能動性。新體系應有效組織和動員社會共同參與到疾?。òㄍ话l(fā)公共衛(wèi)生事件）的預防與控制這一系統(tǒng)工程中來，這需要有相應的政策、法規(guī)予以保障。如通過制定政策，讓學校等主動而不是被動地開展青少年健康教育與促進工作；通過政府引導，在日常或應急處置的消殺等一般性技術工作中讓市場共同參與而不僅僅依賴衛(wèi)生專業(yè)隊伍。四、適應新醫(yī)學模式的轉變醫(yī)學模式的轉變，實際上也是醫(yī)學發(fā)生發(fā)展規(guī)律的概括，是醫(yī)學科學發(fā)展趨勢的客觀要求。因此，適應新醫(yī)學模式的轉變，是疾病預防控制體系建設與發(fā)展得以行穩(wěn)致遠的重要基礎。自上世紀六、七十年代以來，醫(yī)學模式的轉變已被人們熟知，新的生物—心理—社會—環(huán)境等多維醫(yī)學模式已為人們廣泛接受，在疾病的預防、診斷、治療、控制等工作中發(fā)揮重要作用。同樣，它也應該成為疾病預防控制體系建設科學發(fā)展的基礎[6]。醫(yī)學模式的轉變，帶來了很多啟示，其中尤為重要的是：（一）醫(yī)學模式的轉變，是一種客觀的必然，它要求我們在疾病預防控制體系建設中給予充分認識和科學把握。如體系建設中（包括機構的設置、人才的培養(yǎng)等）除生物醫(yī)學外，環(huán)境科學、人文社會科學、信息科學等的共同參與同樣重要[7]。（二）醫(yī)學模式的轉變，要求我們在疾病的預防與控制等公共衛(wèi)生工作中，充分認識到除生物因素外，社會的、心理的、行為的、環(huán)境的等各種因素在疾病的發(fā)生發(fā)展中交織存在，交互作用。因此，疾病預防與控制只能通過多級的、綜合的手段和途徑才能實現(xiàn)。如心理干預研究、社會公眾的健康教育、管理制度的健全[8]、法律法規(guī)的建立等。（三）從醫(yī)學模式轉變來看，無疑要重視慢性非傳染性疾病的防控。在高度重視傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件的同時，要注意到我國在較長時期內(nèi)要解決的重大公共衛(wèi)生問題主要是慢性非傳染性疾病及其預防與控制。非傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件（如環(huán)境污染中毒、食物化學性中毒、職業(yè)性急性中毒、核輻射污染等嚴重影響公眾健康的事件[9]）的預防與控制也必將成為越來越重要的問題。我國現(xiàn)行疾病預防控制體系正面臨重大發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，在健康中國發(fā)展戰(zhàn)略指引下，在政府的領導下，全社會共同努力，以構建新型的二元三級疾病預防控制體系為保障，以預防為主為導向，深化公共衛(wèi)生內(nèi)涵建設，適應新醫(yī)學模式轉變，著力“網(wǎng)底”疾病預防控制水平與實踐能力的提高，我國公共衛(wèi)生事業(yè)的建設與發(fā)展必將邁入一個新時代。參考文獻[1]習近平.構建起強大的公共衛(wèi)生體系為維護人民健康提供有力保障[J].求是,2020(18).[2]邵紅霞,武俊平,吳琦.重視慢病防控與傳染病的防治