論行政處罰的授權(quán)與委托

摘要：行政處罰的授權(quán)與委托，是有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者組織有權(quán)實(shí)施行政處罰的兩種權(quán)力轉(zhuǎn)移方式。對(duì)行政處罰的授權(quán)與委托，法律規(guī)定了不同的條件和要求，它們具有不同的規(guī)則。在實(shí)踐中這兩種制度還須進(jìn)一步完善。關(guān)鍵詞：行政處罰授權(quán)委托＊＊＊行政處罰權(quán)是一種法定職權(quán)，一般情況下只能由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，但某些法律、法規(guī)授權(quán)的組織在一定的條件下也可以實(shí)施行政處罰，行政機(jī)關(guān)還可以依法委托某些組織實(shí)施行政處罰。1996年3月17日通過的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》已對(duì)行政處罰的授權(quán)與委托（其中更多地是委托）作出了明確的規(guī)定，但對(duì)行政處罰授權(quán)與委托的界定、區(qū)別、規(guī)則及條件等問題還有待于從理論和實(shí)踐上予以充實(shí)和完善。一、行政處罰的授權(quán)（一）行政處罰授權(quán)的界定對(duì)于行政處罰的授權(quán)問題，在理論研究上很少有人涉足。由于我國(guó)行政法上的授權(quán)理論不成熟，也必然影響到人們對(duì)行政處罰授權(quán)的認(rèn)識(shí)與理解。在這里我們不能簡(jiǎn)單地將其與行政授權(quán)或者“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”相等同?，F(xiàn)行《行政處罰法》第15、16、17條分別做了如下規(guī)定：“行政處罰由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施?！薄皣?guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！睋?jù)此我們可明確，在行政機(jī)關(guān)中，并不是所有的行政機(jī)關(guān)當(dāng)然地是行政處罰的實(shí)施主體，只有由法律、法規(guī)授予其行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)才是行政處罰的實(shí)施主體；行政機(jī)關(guān)有其自身的法定行政處罰職權(quán)范圍，任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)都不得行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰職權(quán)，但在國(guó)務(wù)院決定或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的情況下，一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)（限制人身自由的行政處罰除外）；組織作為行政處罰的實(shí)施主體，首先必須有法律、法規(guī)授予其具有管理公共事務(wù)的職能，但法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織也并不一定就是行政處罰的實(shí)施主體，它還必須有依法授予的行政處罰職權(quán)，否則不得實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)依其產(chǎn)生的法律來源可以分為兩類：一類是固有職權(quán)，是行政機(jī)關(guān)依憲法和組織法的設(shè)立而產(chǎn)生并隨行政機(jī)關(guān)的消滅而消滅的行政職權(quán)；另一類是授予的職權(quán)，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和組織法以外的其他法律或者法規(guī)的授予而獲得的職權(quán)，它來自于有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)，既可因授權(quán)機(jī)關(guān)撤回授權(quán)而消滅也可因被授權(quán)組織的消滅而消滅。行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)一般只屬于行政機(jī)關(guān)，個(gè)人或其他組織不具有行政職權(quán)。[2]但其他組織在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，在法律、法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)可以行使所授予的相應(yīng)職權(quán)，履行一定的公共事務(wù)管理職能。行政處罰權(quán)是一種法定的職權(quán)、授予的職權(quán)，這種法定職權(quán)只能依專門的法律授予而不能依組織法產(chǎn)生。無論是對(duì)行政機(jī)關(guān)或其他組織而言，都必須要有法律、法規(guī)的明確規(guī)定和授予，否則不得實(shí)施任何行政處罰。授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其他組織的行政處罰職權(quán)的授予，既可以在授予其一定公共事務(wù)管理職能的同時(shí)授予其一定的行政處罰職權(quán)，又可以單獨(dú)就行政處罰作出授權(quán)。有鑒于此，對(duì)行政處罰的授權(quán)我們可作出如下界定：國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過法律、法規(guī)直接將一定的行政處罰權(quán)授予行政機(jī)關(guān)或有關(guān)組織，或者有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)明確規(guī)定可以授權(quán)給有關(guān)組織的情況下，將本應(yīng)屬于自身行使的行政處罰權(quán)部分或者全部轉(zhuǎn)移給有關(guān)組織，由被授權(quán)者以自己的名義行使行政處罰權(quán)并承受因?qū)嵤┬姓幜P而引起的法律后果。（二）行政處罰授權(quán)的種類我國(guó)行政處罰的授權(quán)，根據(jù)《行政處罰法》和其他現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，可分為下列三種：其一，法律、法規(guī)直接授予享有外部行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)以行政處罰權(quán)。這是法律、法規(guī)直接明確的授權(quán)。在行政處罰的授權(quán)中，此種授權(quán)具有普遍性，也是為數(shù)最多的一種。例如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第33條規(guī)定：該法規(guī)定的行政處罰由漁業(yè)行政主管部門或所屬的漁政管理機(jī)構(gòu)決定。行政機(jī)關(guān)依憲法和組織法而獲得的固有行政職權(quán)不包含行政處罰權(quán)，其行政處罰權(quán)往往是通過組織法以外的法律或法規(guī)授權(quán)而獲得的，享有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)并不一定就是享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，有時(shí)二者是分離的。其二，法律、法規(guī)直接授予非行政機(jī)關(guān)的其他組織以一定的行政處罰權(quán)。這種授權(quán)或者表現(xiàn)為法律、法規(guī)既授予該組織以一定的公共事務(wù)管理職能又同時(shí)授予其一定的行政處罰職權(quán)，或者表現(xiàn)為法律、法規(guī)將行政處罰職權(quán)授予已具有公共事務(wù)管理職能的組織。例如，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（試行）》第31條規(guī)定：授權(quán)衛(wèi)生行政部門所屬縣以上衛(wèi)生防疫站或者食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所享有衛(wèi)生監(jiān)督、檢查、處罰權(quán)。衛(wèi)生防疫站或者食品衛(wèi)生監(jiān)督所不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，卻享有行政處罰權(quán)，這種職權(quán)來源于法律的直接授權(quán)。其三，有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法律或法規(guī)的明文授權(quán)規(guī)定，將其自身享有的行政處罰權(quán)授予其他組織或其所屬機(jī)構(gòu)行使。此類授權(quán)已不同于上述兩類授權(quán)，前兩類授權(quán)實(shí)質(zhì)上由立法設(shè)定，而此種授權(quán)則屬于行政授權(quán)。例如，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》（1986年9月5日通過，1994年5月12日修正）第33條規(guī)定：警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決。對(duì)違反治安管理行為的處罰，屬于縣市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)，但有權(quán)處罰的公安機(jī)關(guān)也可以根據(jù)該規(guī)定將警告、五十元以下罰款的治安處罰權(quán)授予公安派出所，由公安派出所行使。又如《森林法》及《森林法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：在森林防火期，縣以上林業(yè)主管部門可以授權(quán)、委托非行政機(jī)關(guān)的組織對(duì)違反規(guī)定用火的，處以十元至五十元的罰款。其四，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府將某些行政機(jī)關(guān)的行政處罰職權(quán)授予某一行政機(jī)關(guān)行使。目前一些地方人民政府通過組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施各有關(guān)行政主管部門的行政處罰權(quán)，給行政處罰權(quán)的行使帶來了一定混亂狀況，《行政處罰法》第16條的規(guī)定正是為了改變目前這一行政機(jī)關(guān)濫授行政處罰權(quán)的狀況，是對(duì)行政機(jī)關(guān)授予行政處罰權(quán)的限制。它是一定的行政處罰權(quán)在行政機(jī)關(guān)相互之間的轉(zhuǎn)移，但這種轉(zhuǎn)移必須由國(guó)務(wù)院或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，其實(shí)質(zhì)是行政處罰權(quán)相對(duì)集中于某一行政機(jī)關(guān)，是行政處罰權(quán)的重新分配。行政機(jī)關(guān)所從事的行政管理職能在法律上是有明確分工和權(quán)限范圍的。一個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰職權(quán)往往是與其行政管理職能相適應(yīng)的，任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)不得擅自決定其行政處罰權(quán)及其范圍大小，也不得超越其職責(zé)范圍行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰職權(quán)，否則就是種越權(quán)無效的行為。因此，行政機(jī)關(guān)一般而言是不得行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰職權(quán)的，但根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府決定的行政機(jī)關(guān)，有行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰職權(quán)。在這里，行政處罰權(quán)不包括限制人身自由的行政處罰權(quán)，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)專屬行使。（三）行政處罰的授權(quán)規(guī)則對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)而言，它有權(quán)對(duì)一切國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分配、確認(rèn)和授予，權(quán)力機(jī)關(guān)是當(dāng)然的授權(quán)主體。在行政處罰的授權(quán)中，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)通過法律或法規(guī)直接權(quán)限范圍是應(yīng)受到一定限制的。一般來說，所委托的行政處罰職權(quán)應(yīng)限于對(duì)社會(huì)性管理事務(wù)領(lǐng)域中形式簡(jiǎn)單、強(qiáng)度較弱的行政處罰。如治安、交通、衛(wèi)生、集市貿(mào)易、物價(jià)管理等方面的行政處罰；處罰方式應(yīng)為小額罰款和警告處罰。有關(guān)限制人身自由、責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)、罰款數(shù)額較大等的行政處罰不宜委托。4.書面規(guī)則。除緊急情形可以口頭委托外，一般情況下都應(yīng)以書面形式公開。5.不得再委托。《行政處罰法》第18條第3款明確規(guī)定：“受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！?.監(jiān)督及責(zé)任規(guī)則。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并承擔(dān)它們依委托所實(shí)施的行政處罰行為而引起的法律后果，委托行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷或收回委托出去的行政處罰職權(quán)。行政機(jī)關(guān)自行委托或者委托超越其權(quán)限范圍的，除應(yīng)依法追究該委托行政機(jī)關(guān)主管人員的責(zé)任外，對(duì)受委托者實(shí)施行政處罰行為的后果，也應(yīng)由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。（四）行政處罰的委托條件行政處罰權(quán)是種不可自由處分的、具有較嚴(yán)厲制裁性的行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)非依法定的條件不得將其行政處罰職權(quán)委托給其他行政機(jī)關(guān)或有關(guān)組織實(shí)施，即委托必須符合法定的條件。這些條件既包括行政機(jī)關(guān)行使委托的條件，又包括受委托組織所應(yīng)符合的條件。1.委托的需要條件。行政處罰是否委托，必須首先考察委托是否確有必要，即委托的需要條件。行政處罰委托的需要條件，大致可歸結(jié)為：(1)行政機(jī)關(guān)直接行使行政處罰權(quán)確有困難，如人員不足、水平限制、裝備不夠、地理因素等，使行政處罰權(quán)的行使受到影響而不能及時(shí)、有效實(shí)施處罰。如《治安管理處罰條例》規(guī)定，在農(nóng)村沒有公安派出所的地方，對(duì)違反治安管理行為處以警告、五十元以下罰款的，可以由公安機(jī)關(guān)委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決，這種委托即是考慮到公安機(jī)關(guān)直接對(duì)農(nóng)村沒有公安派出所的地方的違反治安管理的人實(shí)施治安處罰有一定困難。(2)行政處罰事項(xiàng)及相關(guān)管理事項(xiàng)因其有變動(dòng)性、專業(yè)性、臨時(shí)性或群眾性，如委托由有關(guān)組織行使，該處罰的實(shí)施效果比由行政機(jī)關(guān)自己直接實(shí)施更有效、更便利。(3)處罰程度較輕的行政處罰形式。委托出去的行政處罰權(quán)限應(yīng)較小、處罰形式應(yīng)較簡(jiǎn)單、處罰的程度也較輕，委托出去并不影響到行政機(jī)關(guān)行政職責(zé)的履行，對(duì)被處罰人的權(quán)益也不會(huì)造成嚴(yán)重后果。在符合上述三個(gè)條件后，行政機(jī)關(guān)即可考慮委托。2.受委托組織的條件。當(dāng)有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，無須考慮受委托行政機(jī)關(guān)是否具備條件，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)本身就是從事一定行政管理職能的主體。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)委托組織實(shí)施行政處罰時(shí)，還須考慮受委托的組織是否具備完成委托處罰事項(xiàng)的能力和條件。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，受委托組織應(yīng)具備的條件包括：(1)受委托組織必須是依法成立的、管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；(2)受委托組織中具有熟悉有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的正式工作人員；(3)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，受委托組織應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定等條件。此外，受委托組織一般應(yīng)與被委托的處罰事項(xiàng)無利害關(guān)系。（五）行政處罰委托書行政機(jī)關(guān)委托有關(guān)組織（包括其他行政機(jī)關(guān)）實(shí)施行政處罰的，應(yīng)與受委托者簽定行政處罰委托書。行政處罰委托書是證明受委托行政機(jī)關(guān)或組織實(shí)施委托的行政處罰職權(quán)的唯一憑據(jù)。行政機(jī)關(guān)在緊急情況下必須委托但又不能即時(shí)辦理委托手續(xù)簽定行政處罰委托書的，須事后及時(shí)補(bǔ)簽行政處罰委托書。行政處罰委托書一般應(yīng)載明下列事項(xiàng)：委托行政機(jī)關(guān)和受委托行政機(jī)關(guān)或組織的名稱、地址；行政處罰的委托范圍包括適用行政處罰的條件、幅度、方式、理由和程序及期限等；雙方的權(quán)利義務(wù)；違反委托的處罰事項(xiàng)的法律責(zé)任。委托行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)受委托行政機(jī)關(guān)或組織不符合受委托條件、或違法實(shí)施行政處罰的，可隨時(shí)解除委托。受委托行政機(jī)關(guān)或組織如發(fā)現(xiàn)委托行政機(jī)關(guān)委托違法的，應(yīng)退回行政處罰委托書并說明理由。三、實(shí)踐中的問題和解決辦法行政處罰的授權(quán)與委托，在國(guó)家行政管理活動(dòng)中是十分必要的，但目前行政處罰的授權(quán)與委托也存在許多濫加運(yùn)用的情形，問題較多，這些問題主要表現(xiàn)在：1.授權(quán)與委托依據(jù)過泛。在授權(quán)依據(jù)上，除法律外，還包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，規(guī)定授權(quán)的規(guī)章數(shù)量幾乎與法律、法規(guī)持平甚至有超出的勢(shì)頭。不僅如此，其他規(guī)范性文件也大量規(guī)定授權(quán)而成為依據(jù)；更有甚者，有的行政機(jī)關(guān)沒有任何授權(quán)依據(jù)也做出授權(quán)。在委托的依據(jù)上，也存在同樣的情形。無法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)，隨意委托或?yàn)E加委托的情況在行政機(jī)關(guān)中是大量存在的。在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》實(shí)施后，該狀況可望得以改觀。2.授權(quán)與委托不分。在授權(quán)與委托關(guān)系上，授權(quán)與委托不區(qū)分地予以運(yùn)用。其后果是某些法律規(guī)范明確規(guī)定授權(quán)的，實(shí)際運(yùn)用時(shí)卻按委托理解；反之，規(guī)定為委托的，實(shí)際以自己的名義作為授權(quán)來行使，甚至有些法律規(guī)范本身就將授權(quán)與委托等同。3.行政處罰的被授權(quán)者和受委托者混亂。一些組織甚至個(gè)人不具備能力和條件承受完成行政處罰的實(shí)施任務(wù)，卻被授權(quán)或受委托實(shí)施行政處罰。如臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、非正式組織甚至個(gè)人都大量地成為被授權(quán)者或受委托者。4.授權(quán)、委托無規(guī)則。在授權(quán)和委托規(guī)則上，授權(quán)和委托或規(guī)則不明確、或不按基本規(guī)則進(jìn)行，存在著濫授權(quán)和濫委托現(xiàn)象。如一攬子授權(quán)和委托、不依法授權(quán)和委托、授權(quán)和委托目的不是為了有益實(shí)現(xiàn)行政管理職能而是怕承擔(dān)責(zé)任和困難；在程序、方式、期限、范圍等方面無規(guī)則可循，如在委托規(guī)則方面的問題，有人歸結(jié)為：誰有權(quán)委托？委托必須符合什么條件？委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？責(zé)任歸屬等方面不明確，致使委托隨意性大，委托后責(zé)任不明確等；[3]存在再授權(quán)或再委托；對(duì)授權(quán)與委托及授權(quán)、委托后的行政處罰職權(quán)行使?fàn)顩r缺乏監(jiān)督制約機(jī)制等等?！缎姓幜P法》雖明確了行政處罰的授權(quán)與委托制度，對(duì)目前存在的某些問題可以有效地解決，但有些具體問題僅有《行政處罰法》的原則規(guī)定是不夠的，還須在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步地細(xì)化和明朗化，加強(qiáng)和完善行政處罰的授權(quán)和委托制度還須采取一系列的步驟和措施。如何進(jìn)一步完善行政處罰的授權(quán)與委托制度呢？筆者以為，主要可從下列方面進(jìn)行：1.對(duì)行政處罰的授權(quán)與委托必須明確加以區(qū)分，建立各自的體系和制度，并嚴(yán)格控制授權(quán)。由于行政處罰的授權(quán)與委托在需要條件方面基本相同，所以實(shí)踐中對(duì)行政處罰職權(quán)的兩種不同轉(zhuǎn)讓方式往往不加區(qū)別地運(yùn)用。我們以為對(duì)兩種方式不可等量齊觀，在運(yùn)用上應(yīng)減少授權(quán)而更多地用行政處罰的委托方式。“如果行政委托足以實(shí)現(xiàn)所追求的行政效率且不必由受委托人承擔(dān)行為后果，就不必進(jìn)行行政授權(quán)。”[4]這主要基于下列考慮：由于委托實(shí)施行政處罰的行為后果由委托行政機(jī)關(guān)承受，并以委托行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，這樣委托行政機(jī)關(guān)必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)受委托者的監(jiān)督，從而有利于正確地實(shí)施行政處罰；而且委托出去的行政處罰權(quán)仍屬于委托行政機(jī)關(guān)，并沒有導(dǎo)致行政處罰權(quán)的過于分散行使；加之，委托比授權(quán)具有更靈活、便利的優(yōu)點(diǎn)。在授權(quán)制度中，對(duì)授權(quán)的監(jiān)督控制較弱，一方面被授權(quán)者易濫用行政處罰，另一方面行政機(jī)關(guān)還可通過授權(quán)把當(dāng)被告的風(fēng)險(xiǎn)推給被授權(quán)者；不僅如此，行政處罰的過多授權(quán)還會(huì)給人以行政處罰泛化、多元化之感。因此，在行政處罰的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式上，宜實(shí)行多委托少授權(quán)。凡通過委托即可達(dá)到行政處罰權(quán)有效行使目的的，就無必要授權(quán)，只有在需要行政處罰權(quán)的受讓者獨(dú)立承擔(dān)其行為后果的情況下，才宜使用行政處罰的授權(quán)方式。對(duì)授權(quán)應(yīng)建立一套與委托相區(qū)別的授權(quán)制度，在授權(quán)主體、授權(quán)依據(jù)、授權(quán)規(guī)則方面應(yīng)