淺析公共危機(jī)管理公共危機(jī)治理問(wèn)題：我國(guó)的公共危機(jī)事件分哪幾種？我國(guó)的公共危機(jī)事件分哪幾級(jí)？它們分別用哪種顏色預(yù)警？?中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法?和國(guó)務(wù)院的總體應(yīng)急預(yù)案把公共危機(jī)事件分為四大類(lèi)139種：第一大類(lèi)自然災(zāi)難類(lèi)，像地震、臺(tái)風(fēng)等等屬于此類(lèi)。第二大類(lèi)是公共衛(wèi)生事件，像非典、禽流感、食品安全方面等等都屬于此類(lèi)，工商局跟這類(lèi)危機(jī)事件聯(lián)系比較多一些。第三大類(lèi)是事故災(zāi)難類(lèi)，比如重大的交通事故、火災(zāi)、安全生產(chǎn)方面的問(wèn)題都屬于這一類(lèi)。第四大類(lèi)是社會(huì)安全事件類(lèi)，比如金融危機(jī)、恐懼活動(dòng)、群體性事件等等。預(yù)警分四級(jí)：第一級(jí)〔專(zhuān)門(mén)嚴(yán)峻〕，用紅色表示；第二級(jí)〔嚴(yán)峻〕，用橙色表示；第三級(jí)〔較重〕，用黃色表示；第四級(jí)〔一樣〕，用藍(lán)色表示。一、嚴(yán)肅的公共安全形勢(shì)如何樣看待當(dāng)前的公共安全形勢(shì)？公共安全形勢(shì)是不是嚴(yán)肅的？我們能夠從三個(gè)層面來(lái)透視一下?！惨弧呈澜缑媾R的公共安全形勢(shì)先看一下世界重大危機(jī)事件編年史。我們截取離現(xiàn)在專(zhuān)門(mén)近的這幾十年。從1979年到1991年，有專(zhuān)門(mén)多年代世界沒(méi)有發(fā)生重大危機(jī)事件，1980、1981、1983、1985、1987、1990、1991年差不多上天下太平。1992年以后就大不一樣了，從1992年到2000年那個(gè)時(shí)刻段，除了1999年沒(méi)有發(fā)生重大危機(jī)事件，每一年都有，而且一樣來(lái)說(shuō)差不多上兩三次以上的重大危機(jī)事件。進(jìn)入新世紀(jì)這九年，重大危機(jī)事件能夠說(shuō)是層出不窮。總之，從上個(gè)世紀(jì)最后二三十年一直到新世紀(jì)初，危機(jī)發(fā)生的數(shù)量、危機(jī)的種類(lèi)、危機(jī)的破壞程度差不多上過(guò)去所不能想象的。〔二〕中國(guó)面臨的公共安全形勢(shì)中國(guó)如何樣？進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)每年因危機(jī)事件死亡的人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)，傷殘人數(shù)超過(guò)200萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)缺失超過(guò)6000億元。在四類(lèi)危機(jī)中，在正常的年代，要專(zhuān)門(mén)關(guān)注的是自然災(zāi)難。因?yàn)槲覀儑?guó)家是世界上受自然災(zāi)難阻礙最嚴(yán)峻的國(guó)家之一。2020年全國(guó)各類(lèi)自然災(zāi)難共造成約4.8億人(次)受災(zāi)，死亡和失蹤1528人，緊急轉(zhuǎn)移安置709.9萬(wàn)人(次)；農(nóng)作物受災(zāi)面積4721.4萬(wàn)公頃，絕收面積491.8萬(wàn)公頃；倒塌房屋83.8萬(wàn)間；因?yàn)?zāi)直截了當(dāng)經(jīng)濟(jì)缺失2523.7億元。在自然災(zāi)難里面，造成死亡人數(shù)最多的是臺(tái)風(fēng)，它占了49%，因此東南沿海各省每年都要花大量的時(shí)刻和精力去應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)。其次是洪澇、滑坡和泥石流。專(zhuān)門(mén)是都市，滑坡和泥石流是我國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率為２．０４１，不但遠(yuǎn)高于美國(guó)０.０３的水平，而且大大高于同為進(jìn)展中國(guó)家印度的０.３的水平。最近十年來(lái)發(fā)生的群體性突發(fā)事件在迅速增加。群體性事件1993年共8709宗，此后一直保持快速上升趨勢(shì)，1999年總數(shù)超過(guò)32000宗，2003年60000宗,2004年74000宗,2005年87000宗?！踩成钲诿媾R的公共安全形勢(shì)深圳一方面是經(jīng)濟(jì)高速進(jìn)展，另一方面也是危機(jī)事件不斷。我們對(duì)2001年到2006年深圳的一些資料做了一些分析，得出四個(gè)結(jié)論：第一,深圳的自然災(zāi)難出現(xiàn)周期性上升趨勢(shì)。深圳每隔兩三年左右，自然災(zāi)難會(huì)達(dá)到一個(gè)高峰。在自然災(zāi)難中，排在第一位的是臺(tái)風(fēng)。第二，安全生產(chǎn)事故高位運(yùn)行。安全生產(chǎn)的三項(xiàng)指標(biāo)〔發(fā)生安全生產(chǎn)事故的起數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)〕一直差不多上居高不下。因此安全生產(chǎn)對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，是一個(gè)永不言勝的問(wèn)題。安全生產(chǎn)方面排在第一位的是重大交通事故，排在第二位的是火災(zāi)。第三，公共衛(wèi)生事件發(fā)生概率較大。深圳是一座移民都市，又是全國(guó)最大的口岸都市，客觀上是有利于公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和傳播的。不管?chē)?guó)內(nèi)發(fā)生的公共衛(wèi)生事件，依舊國(guó)外發(fā)生的公共衛(wèi)生事件，一樣來(lái)說(shuō)都能在深圳找到案例，而且案例都可不能少。非典、手足口病、甲流的案例都較多。第四，群體性事件規(guī)模和阻礙較大。每年都有七萬(wàn)起以上的群體性事件。參與的人數(shù)，2004年2005年每年都有十萬(wàn)以上。上述三個(gè)層面的資料說(shuō)明：我們現(xiàn)在所處的世界是一個(gè)危機(jī)四伏的世界，中國(guó)正處在危機(jī)的高發(fā)時(shí)期。一樣來(lái)說(shuō)，人均GDP1000－3000美元那個(gè)區(qū)間，往往是危機(jī)事件高發(fā)期。發(fā)達(dá)國(guó)家也是這么走過(guò)來(lái)的。然而那個(gè)高發(fā)時(shí)期的時(shí)刻是能夠縮短的。美國(guó)、英國(guó)走出高發(fā)期用了６０年和７０年，而日本只用了２６年。下一步我們要做的是如何樣把那個(gè)高發(fā)時(shí)期縮短，否那么，國(guó)家和民族就要付出專(zhuān)門(mén)重的代價(jià)。正因?yàn)槿绱耍?003年非典剛過(guò)不久，胡錦濤總書(shū)記說(shuō)以后要增加各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件能力的培訓(xùn)。這是我們黨最高領(lǐng)導(dǎo)人在干部培訓(xùn)上第一次提到危機(jī)治理的問(wèn)題。培訓(xùn)哪些內(nèi)容？總書(shū)記也說(shuō)得專(zhuān)門(mén)清晰。他說(shuō)，我們要做好〝四個(gè)預(yù)備〞：第一個(gè)思想預(yù)備；第二個(gè)預(yù)案預(yù)備；第三個(gè)機(jī)制預(yù)備；第四個(gè)工作預(yù)備。我們要圍繞這〝四個(gè)預(yù)備〞來(lái)培訓(xùn)，這也是檢驗(yàn)培訓(xùn)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上這不光是培訓(xùn)，我們國(guó)家整個(gè)應(yīng)急治理也是按照這四個(gè)方面來(lái)做的。應(yīng)急治理有一個(gè)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，叫做〝一案三制〞，案確實(shí)是指預(yù)案，三制指體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、法制建設(shè)。〝一案三制〞從何而來(lái)？確實(shí)是從總書(shū)記〝四個(gè)預(yù)備〞中引申而來(lái)。因此說(shuō)〝四個(gè)預(yù)備〞是整個(gè)應(yīng)急治理的指導(dǎo)思想。二、提高危機(jī)處理能力這一部分要解決以下系列問(wèn)題：事前、事發(fā)、事后，誰(shuí)來(lái)處理危機(jī)？如何處理？做什么？何時(shí)做？用什么資源去做？這些差不多上危機(jī)治理的最差不多的問(wèn)題。解決這些最差不多的問(wèn)題，第一我們的思維上要有一個(gè)變化。要有不謀全局者不足以謀一域的思維。作為一個(gè)政府，專(zhuān)門(mén)應(yīng)該有如此一種全局觀，這種全局觀表達(dá)在危機(jī)治理中，確實(shí)是先不要忙著提一兩個(gè)計(jì)策，先要把應(yīng)對(duì)危機(jī)的差不多框架搭建好，就像建房子，先把房子的框架搞好，把幾根要緊的支柱立好。先把應(yīng)對(duì)危機(jī)的差不多框架搭建好，然后各個(gè)國(guó)家、各個(gè)地點(diǎn)能夠依照自己的實(shí)際，不斷地在那個(gè)框架里面增加新的內(nèi)容，從而豐富整個(gè)人類(lèi)對(duì)危機(jī)治理的認(rèn)識(shí)。國(guó)際上比較權(quán)威的差不多框架確實(shí)是所謂的4P框架。4P框架的內(nèi)容比較多，簡(jiǎn)而言之，它把危機(jī)分為四個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期，叫做危機(jī)的埋伏期。在埋伏期政府要干的是什么？是預(yù)防。這是第一道防線。危機(jī)的第二個(gè)時(shí)期叫做征兆期，顯現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)多危機(jī)的跡象、危機(jī)的征兆，政府的任務(wù)是要識(shí)別這些征兆和跡象，因?yàn)檎髡缀哇E象真真假假，假假真真。發(fā)生這么多征兆和跡象，是不是預(yù)示著一場(chǎng)危機(jī)要到來(lái)？假如是危機(jī)，那個(gè)危機(jī)的阻礙會(huì)有多大，會(huì)給那個(gè)地點(diǎn)造成多大的破壞？那個(gè)要靠政府去識(shí)別。識(shí)別好了它，就能夠把它扼殺在萌芽之中。危機(jī)的第三個(gè)時(shí)期叫做危機(jī)的發(fā)作期，在那個(gè)時(shí)期政府要治理好危機(jī)。第四個(gè)時(shí)期叫做痊愈期，通過(guò)各方面的努力，危機(jī)會(huì)慢慢衰退，最終會(huì)消逝。在那個(gè)時(shí)期，政府的要緊任務(wù)是善后。4P框架給我們的應(yīng)急治理至少提供了如此幾點(diǎn)啟發(fā)：第一，危機(jī)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程。4P框架告訴我們，應(yīng)對(duì)危機(jī)的四個(gè)時(shí)期，就像戰(zhàn)爭(zhēng)中的四道防線，這四道防線缺一不可，只有把四道防線筑牢筑實(shí)，把每一個(gè)時(shí)期的工作做好，才能科學(xué)地應(yīng)對(duì)危機(jī)。第二，在危機(jī)來(lái)之前，老天爺給政府提供了兩次解決危機(jī)的最好的機(jī)會(huì)〔埋伏期和征兆期〕，那個(gè)時(shí)候解決，花的成本專(zhuān)門(mén)低，工作的主動(dòng)性專(zhuān)門(mén)強(qiáng)。然而這兩個(gè)機(jī)會(huì)政府專(zhuān)門(mén)難抓住，往往要等危機(jī)爆發(fā)后，政府才去處理，付出的代價(jià)專(zhuān)門(mén)高，工作專(zhuān)門(mén)被動(dòng)。第三，政府危機(jī)治理的重點(diǎn)在哪里？危機(jī)治理的重點(diǎn)是在危機(jī)爆發(fā)之前，而不是在危機(jī)爆發(fā)之后。這就要求政府把要緊的人力、物力、財(cái)力放在危機(jī)爆發(fā)前?！惨弧愁A(yù)防能力西方有一個(gè)專(zhuān)門(mén)有名的危機(jī)治理學(xué)家，叫做戴維·奧斯本，他說(shuō)：〝政府危機(jī)治理的目的是使用少量錢(qián)去預(yù)防，而不是花大量錢(qián)去治療，假如通過(guò)預(yù)防幸免了危機(jī)的發(fā)生,確實(shí)是達(dá)到了危機(jī)治理100%的成效。〞也就說(shuō)預(yù)防勝過(guò)治療。中國(guó)有句古話：〝先其未然，謂之防；發(fā)而止之，謂之控；行而責(zé)之，謂之戒；防為上，控次之，戒為下〞。東西方的學(xué)者們都談到了預(yù)防是最重要的。然而，預(yù)防始終是應(yīng)急治理工作中最薄弱的一環(huán)，這道防線最容易被攻破。這道防線的薄弱點(diǎn)有：1．意識(shí)力不強(qiáng)政府和社會(huì)都要有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)。什么才是強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)？這種意識(shí)不能光停留在口頭上和文件中，而是要內(nèi)化為人的行為：一般老百姓要把危機(jī)意識(shí)內(nèi)化為自己的日常生活和工作行為，各級(jí)治理者要把危機(jī)意識(shí)內(nèi)化為自己的工作行為和治理行為。對(duì)一般老百姓來(lái)說(shuō)，危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，說(shuō)不定哪一天飛來(lái)的橫禍就被你撞上了。你到賓館的第一件事是干什么？可能專(zhuān)門(mén)少有人注意那個(gè)賓館的逃生通道在哪里。1986年，哈爾濱白天鵝賓館發(fā)生火災(zāi)。同一個(gè)樓層，住著中國(guó)的游客﹑韓國(guó)的游客和日本的游客，死傷者是中國(guó)的游客、韓國(guó)的游客，日本的游客一個(gè)都沒(méi)死傷。什么緣故？日本人養(yǎng)成了〝住到一個(gè)地點(diǎn)先記住應(yīng)急出口位置〞的適應(yīng)。日本游客一到賓館，第一弄清晰賓館的逃生通道。發(fā)生火災(zāi)后這些游客就沿著這條逃生通道逃生了?，F(xiàn)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)大會(huì)小會(huì)都說(shuō)應(yīng)急治理專(zhuān)門(mén)重要，安全生產(chǎn)專(zhuān)門(mén)重要，然而要把這種強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)轉(zhuǎn)化為自己的工作行為和治理行為，不能文件上說(shuō)說(shuō)，口頭上喊一喊。檢驗(yàn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是不是有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)是看他們對(duì)事故征兆和事故苗頭是不是進(jìn)行認(rèn)確實(shí)排查。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中對(duì)隱患視而不見(jiàn)、見(jiàn)而不查、查而不報(bào)、報(bào)而不處，導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。公共安全領(lǐng)域中有一個(gè)海恩法那么，海恩是德國(guó)飛機(jī)渦輪機(jī)的發(fā)明者，對(duì)多起航空事故深入分析研究后指出：一次空難不是偶然的，空難的背后一定有三個(gè)東西在起作用，第一個(gè)是輕微事故，第二個(gè)是未遂先兆，第三個(gè)是事故隱患。這三個(gè)東西的作用促成了一次空難。而這三個(gè)東西通過(guò)我們的努力，是能夠完全預(yù)防和操縱的。比海恩法那么更有名的是〝安全金字塔〞法那么。美國(guó)安全工程師Heinrich在1931出版的著作?安全事故預(yù)防：一個(gè)科學(xué)的方法?分析55萬(wàn)起工傷事故的發(fā)生概率提出：在1個(gè)死亡重?fù)p害事故背后，有29起輕損害事故，29起輕損害事故背后，有300起無(wú)損害虛驚事件，以及大量的不安全行為和不安全狀態(tài)存在。因此，要預(yù)防死亡重?fù)p害事故，必須預(yù)防輕損害事故；預(yù)防輕損害事故，必須預(yù)防無(wú)損害虛驚事故；預(yù)防無(wú)損害虛驚事故，必須排除日常不安全行為和不安全狀態(tài)；而能否排除日常不安全行為和不安全狀態(tài)，那么取決于日常治理是否到位，也確實(shí)是我們常說(shuō)的細(xì)節(jié)治理，這是作為預(yù)防死亡重?fù)p害事故的最重要的基礎(chǔ)工作。2．分析力不強(qiáng)分析什么？風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。聰慧的領(lǐng)導(dǎo)能把風(fēng)險(xiǎn)操縱住，不要讓它演變成危機(jī)事件。從比較宏觀的層面來(lái)看，政府至少面對(duì)如此幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)?！?〕人口風(fēng)險(xiǎn)。人口風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)內(nèi)容，一個(gè)是人口多，人口爆炸。我們那個(gè)地球到底能容納多少人口？人多要消耗資源。另一個(gè)是人口流淌。政府的治理和服務(wù)跟不上，流淌人口就會(huì)成為一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的群體?！?〕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。有些環(huán)境問(wèn)題本身確實(shí)是危機(jī)事件，有些是因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題引起其他的危機(jī)事件。當(dāng)今世界除了北歐、北美和西歐有一部分環(huán)境應(yīng)該說(shuō)依舊不錯(cuò)的。許多亞非拉國(guó)家都被不同程度地污染了。中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題也不容樂(lè)觀?！?〕都市生命線風(fēng)險(xiǎn)。都市不管大小，都有一條生命線：交通、通訊、供水、供電、供氣、供熱、供油等等。然而這條生命線在專(zhuān)門(mén)多都市是弱不禁風(fēng)的，經(jīng)常斷水?dāng)嚯?，汽?chē)沒(méi)有油加，燃?xì)夤艿辣ǖ鹊取Ｌ幹貌划?dāng)，就釀成危機(jī)事件。而且的確在專(zhuān)門(mén)多都市，就釀成了危機(jī)事件。〔4〕政府行為風(fēng)險(xiǎn)。專(zhuān)門(mén)多危機(jī)實(shí)際上是政府自己造成的。有兩類(lèi)行為直截了當(dāng)或者間接導(dǎo)致危機(jī)事件。一類(lèi)是政府的決策行為。存在以下問(wèn)題：決策隨意草率出臺(tái)，政策嚴(yán)峻脫離實(shí)際，政策缺乏銜接配套，與民爭(zhēng)利。一些地點(diǎn)政府打著改革的旗號(hào)，把改革的成本全部推向社會(huì)，推向老百姓。結(jié)果老百姓不中意，現(xiàn)在發(fā)生的專(zhuān)門(mén)多群體性事件確實(shí)是由此產(chǎn)生的。另一個(gè)是執(zhí)行行為。中央的政策是好的，下面在執(zhí)行的過(guò)程中出問(wèn)題，胡作為、亂作為、慢作為，結(jié)果變成危機(jī)事件。3．改變力不強(qiáng)既然政府現(xiàn)在成了危機(jī)的一個(gè)重要的源頭，政府要下決心改變自己的行為。如何改變？第一，決策變得科學(xué)一點(diǎn)，變得民主一點(diǎn)。如此能夠減少因?yàn)闆Q策不當(dāng)造成的危機(jī)事件，專(zhuān)門(mén)是群體性事件。第二，執(zhí)行變得高效一點(diǎn)，變得規(guī)范一點(diǎn)，就能減少專(zhuān)門(mén)多的危機(jī)事件。因此說(shuō)易做難。行為的改變專(zhuān)門(mén)難。一個(gè)人的行為改變都專(zhuān)門(mén)難，比如你吸了十幾年的煙，要你戒煙你能戒嗎？況且一個(gè)政府的行為，一個(gè)在打算經(jīng)濟(jì)體制下生活了幾十年的政府，要改變自己的行為，的確專(zhuān)門(mén)難。然而政府不改變行為，就會(huì)造成大量的危機(jī)事件，預(yù)防危機(jī)就會(huì)成為一句空話?！捕匙R(shí)別能力靠什么識(shí)別？要緊靠先進(jìn)的技術(shù)手段和科學(xué)的方法去識(shí)別。那個(gè)地點(diǎn)要緊給大伙兒介紹三個(gè)。1．捕捉力：來(lái)自有效的信息系統(tǒng)政府自下而上都有自己嚴(yán)密和完善的信息系統(tǒng)，然而不一定是效的。什么叫有效的？要滿足以下條件。第一個(gè)條件，信息系統(tǒng)能不能及時(shí)收集到信息？顯現(xiàn)了這么多危機(jī)的跡象，網(wǎng)絡(luò)都在炒那個(gè)事了，媒體都在說(shuō)那個(gè)事了，謠言都專(zhuān)門(mén)多了，政府不明白。有些地點(diǎn)危機(jī)都爆發(fā)了，政府還不明白。緣故是基層沒(méi)有把信息向上報(bào)告。什么緣故基層不敢主動(dòng)向上暴露問(wèn)題、講真話，舍命把負(fù)面消息壓住，采取各種方法把上訪的人擋住，情況鬧大了才向上級(jí)報(bào)告？鼓舞機(jī)制出了問(wèn)題。盡管自上而下都認(rèn)為現(xiàn)在是〝矛盾凸顯期〞，但具體落實(shí)到實(shí)際工作中，又苛求基層〝不能出事〞，不發(fā)生群體事件，無(wú)大規(guī)模上訪，無(wú)人進(jìn)京上訪就叫〝穩(wěn)固〞，評(píng)判干部能力和政績(jī)也以此為重要指標(biāo)。第二個(gè)條件，基層把信息報(bào)上來(lái)之后，領(lǐng)導(dǎo)是不是重視信息？領(lǐng)導(dǎo)不重視信息，信息仍舊不能發(fā)揮作用。領(lǐng)導(dǎo)要專(zhuān)門(mén)重視應(yīng)急方面的信息。這跟一樣的信息不同，要高看一眼，因?yàn)樗嗣P(guān)天。2020年初發(fā)生大雪災(zāi)，老百姓就怪國(guó)家氣象局，說(shuō)天氣這么極端惡劣，極端反常，國(guó)家氣象局如何事先一點(diǎn)信息都不透露？國(guó)家氣象局一位副局長(zhǎng)在央視風(fēng)雪年關(guān)欄目說(shuō)：在2007年12月份曾經(jīng)給國(guó)家和相關(guān)地區(qū)發(fā)過(guò)報(bào)告，報(bào)告說(shuō)要小心突發(fā)的暴風(fēng)雪天氣對(duì)國(guó)家造成的阻礙。惋惜，沒(méi)有人重視這份報(bào)告。2．推測(cè)力：來(lái)自有效的預(yù)警機(jī)制有效的，也有如此幾個(gè)條件。第一個(gè)，是不是建立了預(yù)警機(jī)制？有沒(méi)有預(yù)警機(jī)制后果是不一樣的。2004年?yáng)|南亞發(fā)生海嘯，死了幾十萬(wàn)人，印尼死的最多。因此印尼政府專(zhuān)門(mén)著急，就請(qǐng)聯(lián)合國(guó)派一個(gè)工作組去調(diào)查，什么緣故一次海難死這么多人？聯(lián)合國(guó)工作組走的時(shí)候，給印尼政府留了一個(gè)報(bào)告，那個(gè)報(bào)告中有如此一句話，說(shuō)東南亞國(guó)家吃虧就吃虧在沒(méi)有建立海嘯的預(yù)警機(jī)制。說(shuō)的對(duì)不對(duì)？專(zhuān)門(mén)對(duì)。東南亞國(guó)家是位于地震和海嘯的多發(fā)地段，地震的預(yù)警機(jī)制，他們都有了，然而海嘯的預(yù)警機(jī)制沒(méi)有一個(gè)國(guó)家建。美國(guó)在太平洋沿岸建立了多個(gè)海嘯預(yù)警機(jī)制，2004年海嘯來(lái)之前5個(gè)小時(shí)，美國(guó)的預(yù)警機(jī)制都探測(cè)到了海嘯。因此美國(guó)政府趕忙通報(bào)給了澳大利亞。然而美國(guó)政府和東南亞國(guó)家政府之間沒(méi)有這方面的信息溝通渠道，因此美國(guó)人就沒(méi)有告訴東南亞國(guó)家。大伙兒想想，提早5個(gè)小時(shí)，海嘯還會(huì)造成那么多的缺失嗎？你說(shuō)聯(lián)合國(guó)說(shuō)的是不是有道理？因此印尼政府一看那個(gè)報(bào)告，覺(jué)得聯(lián)合國(guó)說(shuō)的太對(duì)了。趕忙邀請(qǐng)專(zhuān)門(mén)多國(guó)家的政府首腦到雅加達(dá)開(kāi)會(huì)。干什么？關(guān)心東南亞國(guó)家建立海嘯預(yù)警機(jī)制。什么事只要政府一重視就好辦。印尼從2004年下半年動(dòng)工，2005年下半年不到一年第一批海嘯預(yù)警機(jī)制就建好了。2006年?yáng)|南亞又發(fā)生一場(chǎng)海嘯，這次海嘯印尼死了多少人？三百多人。什么緣故死這么少？?jī)蓚€(gè)緣故。一個(gè)是2006年的海嘯沒(méi)有2004年那么大。第二個(gè)緣故確實(shí)是在海嘯來(lái)之前，印尼的第一批剛建立好的預(yù)警機(jī)制發(fā)揮了作用，因此在重要旅行點(diǎn)、旅行都市的和住戶和旅客，都安全撤離了。第二個(gè)，我們有些自然災(zāi)難的預(yù)警機(jī)制是有的，什么緣故預(yù)警機(jī)制發(fā)出了信號(hào)，危機(jī)仍舊發(fā)生？是因?yàn)轭A(yù)警信號(hào)沒(méi)有落到實(shí)處。2004年湖北恩施發(fā)生水庫(kù)圍堰垮塌事件。那個(gè)事是完全能夠幸免，因?yàn)槟莻€(gè)地點(diǎn)連續(xù)三天下罕見(jiàn)的大暴雨，因此湖北恩施氣象臺(tái)和防洪辦兩次發(fā)了防洪預(yù)警，說(shuō)洪水的到來(lái)不可幸免，有關(guān)部門(mén)要把在水庫(kù)圍堰工作的人撤出來(lái)。在洪水可能通過(guò)的道路要設(shè)危險(xiǎn)標(biāo)志，防止無(wú)關(guān)人員和車(chē)輛闖入，預(yù)警信號(hào)說(shuō)的專(zhuān)門(mén)明確，按照那個(gè)信號(hào)去做，就可不能出問(wèn)題。然而有關(guān)部門(mén)沒(méi)這么做，在水庫(kù)圍堰工作的人沒(méi)撤離，結(jié)果洪水一來(lái)，把這些人淹死在里面。危險(xiǎn)道路沒(méi)有設(shè)標(biāo)志，下午放學(xué)，校車(chē)載著中小學(xué)生就闖到里面去，被洪水卷走了。什么緣故不能落到實(shí)處，全然問(wèn)題是沒(méi)有責(zé)任心。2006年5月份，深圳抗擊臺(tái)風(fēng)，市三防辦專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)鹽田區(qū)要高度重視，因?yàn)辂}田區(qū)正面臨臺(tái)風(fēng)的正面突擊。鹽田區(qū)有一個(gè)工廠位于一個(gè)危險(xiǎn)邊坡旁，臺(tái)風(fēng)以來(lái)，危險(xiǎn)邊坡就有可能倒塌，因此三防辦要求鹽田區(qū)把這棟工人宿舍的工人全部撤離，接到那個(gè)指令之后，鹽田區(qū)有關(guān)部門(mén)趕忙去這家工廠，然而那個(gè)工廠的老總不同意，結(jié)果沒(méi)有撤出。在有些人看來(lái)反正政府也做了工作，老總不撤政府也沒(méi)方法。然而鹽田區(qū)的同志沒(méi)這么做，他們向區(qū)委區(qū)政府匯報(bào)，區(qū)委區(qū)政府要他們趕忙返回現(xiàn)場(chǎng)督辦，再次做那個(gè)老總的工作，實(shí)在做不通，采取強(qiáng)制措施。目的只有一個(gè)，確實(shí)是不承諾有一個(gè)人留在這棟工人宿舍。后來(lái)老總的工作，依舊做通了。工人全部撤離，臺(tái)風(fēng)一來(lái)，危險(xiǎn)邊坡垮塌，把這棟工人宿舍移為平地。要做一個(gè)高度負(fù)責(zé)的同志確實(shí)專(zhuān)門(mén)難，然而起碼的責(zé)任心，我們說(shuō)的職業(yè)操守應(yīng)該有的。專(zhuān)門(mén)多危機(jī)事件，并不是說(shuō)在發(fā)生之前，政府沒(méi)有干什么情況，實(shí)際上政府也做了一些事，甚至做了大量工作。然而有些工作人員在做情況的過(guò)程中遇到了困難，遇到了苦惱，不是知難而進(jìn)，知苦惱而進(jìn)。政府的工作半途而廢，結(jié)果出了問(wèn)題。3．應(yīng)對(duì)力：來(lái)自完善的應(yīng)對(duì)預(yù)案不打無(wú)預(yù)備之仗。從非典以來(lái)，國(guó)家花了大量的時(shí)刻和精力制定預(yù)案，現(xiàn)在我國(guó)有135萬(wàn)多件預(yù)案，應(yīng)該說(shuō)國(guó)家的預(yù)案體系差不多差不多形成。在預(yù)案體系差不多形成的前提下，下一步我們要看這135萬(wàn)多件預(yù)案到底有哪些預(yù)案能夠真正派上用場(chǎng)。因?yàn)楝F(xiàn)在發(fā)覺(jué)那個(gè)問(wèn)題，發(fā)生危機(jī)事件我們有預(yù)案，然而預(yù)案啟動(dòng)不了，這說(shuō)明預(yù)案的可行性太差了，因此下一步要做的確實(shí)是對(duì)這135萬(wàn)多件預(yù)案做一個(gè)評(píng)估，看到底哪些預(yù)案是能夠用的，哪些預(yù)案是不能用的。如何樣評(píng)估？能夠從兩個(gè)方面進(jìn)行：第一個(gè)方面，在制訂預(yù)案的時(shí)候是不是留下了空白點(diǎn)，也確實(shí)是預(yù)案的制訂者是不是把情況想得太簡(jiǎn)單了？是不是窮盡了一切思路？不要讓預(yù)案留下空白點(diǎn)，留下空白點(diǎn)，那個(gè)空白點(diǎn)就會(huì)成為危機(jī)的爆發(fā)點(diǎn)。美國(guó)在那個(gè)方面是有教訓(xùn)的，美國(guó)在9·11之前一年就制定過(guò)一個(gè)預(yù)案，叫做應(yīng)對(duì)劫機(jī)自爆預(yù)案，因此說(shuō)美國(guó)人是有預(yù)備的，然而9·11給美國(guó)造成這么大的缺失，美國(guó)政府后來(lái)追究責(zé)任，政府部門(mén)都說(shuō)自已沒(méi)有責(zé)任，都說(shuō)是按照預(yù)案來(lái)操作的。后來(lái)美國(guó)政府評(píng)估那個(gè)預(yù)案，發(fā)覺(jué)預(yù)案有兩個(gè)空白點(diǎn)：第一，沒(méi)有想到恐懼分子是同步攻擊，預(yù)案是如何設(shè)想的？假想一架飛機(jī)去炸某一個(gè)標(biāo)志性建筑或者重要目標(biāo)，然而9·11不是一架飛機(jī)，有人說(shuō)兩架，有人說(shuō)三架，總之是多架飛機(jī)，幾乎同時(shí)開(kāi)始突擊。一架飛機(jī)的預(yù)案和多架飛機(jī)的預(yù)案確信是不同的。那個(gè)地點(diǎn)美國(guó)政府把情況想得簡(jiǎn)單了一些。第二個(gè)空白點(diǎn)，美國(guó)應(yīng)對(duì)恐懼突擊的系統(tǒng)是專(zhuān)門(mén)厲害的，專(zhuān)家說(shuō)第一架飛機(jī)撞了世貿(mào)大樓后，假如美國(guó)國(guó)防部趕忙啟動(dòng)這套系統(tǒng)，第二架是飛機(jī)是不可能撞上去的，然而事實(shí)是第二架飛機(jī)也撞上去了，問(wèn)題出在哪里？在預(yù)案里面沒(méi)有對(duì)軍事部門(mén)和運(yùn)輸部門(mén)之間合作做一個(gè)硬性的時(shí)刻規(guī)定。啟動(dòng)這套系統(tǒng)的權(quán)力是在國(guó)防部手里，然而國(guó)防部不能隨便啟動(dòng)，要依照各個(gè)部門(mén)反饋的信息擇機(jī)啟動(dòng)，然而預(yù)案沒(méi)有規(guī)定各個(gè)部門(mén)必須在幾分鐘之內(nèi)要把信息反饋給國(guó)防部。過(guò)了那個(gè)時(shí)刻假如還不反饋，國(guó)防部能夠單獨(dú)采取行動(dòng)。由于沒(méi)有時(shí)刻上的硬性規(guī)定，因此第一架飛機(jī)撞上去之后，國(guó)防部就不敢啟動(dòng)，就等各個(gè)部門(mén)的信息，等航空部門(mén)向國(guó)防部報(bào)告，說(shuō)這不是一次正常的飛行，國(guó)防部正預(yù)備啟動(dòng)這套系統(tǒng)的時(shí)候，第二架飛機(jī)正好撞上去。假如在這兩個(gè)空白點(diǎn)上，美國(guó)政府把情況想的復(fù)雜一點(diǎn)，9·11又是另外一個(gè)模樣。第二個(gè)方面，只怕萬(wàn)一。也就說(shuō)預(yù)案一定要做最壞的打算，要把情況想得更糟糕一些。在這方面美國(guó)又有體會(huì)。美國(guó)有一個(gè)預(yù)案叫做愛(ài)護(hù)總統(tǒng)預(yù)案，這是美國(guó)國(guó)家的頭號(hào)隱秘。那個(gè)預(yù)案就做了最壞的打算，什么最壞的打算？按照美國(guó)的有關(guān)規(guī)定，美國(guó)的內(nèi)閣成員都有機(jī)會(huì)當(dāng)總統(tǒng)。因此那個(gè)機(jī)會(huì)專(zhuān)門(mén)小，什么意思呢？比如在一次恐懼突擊中美國(guó)總統(tǒng)死了，副總統(tǒng)能夠趕忙當(dāng)總統(tǒng)，副總統(tǒng)又死了如何辦？參議院院長(zhǎng)當(dāng)，參議院院長(zhǎng)死了呢？眾議院院長(zhǎng)，一直能夠排到最后一個(gè)內(nèi)閣成員。那個(gè)預(yù)案就做的最壞的打確實(shí)是：這些有機(jī)會(huì)當(dāng)總統(tǒng)的人，在一次恐懼突擊中全體同時(shí)死亡。這是一個(gè)什么情形？在美國(guó)能當(dāng)總統(tǒng)的人沒(méi)有，也確實(shí)是美國(guó)政府不存在了，一個(gè)國(guó)家沒(méi)有政府那如何辦？什么緣故要制定那個(gè)預(yù)案？制定預(yù)案的目的確實(shí)是在預(yù)案里面要千方百計(jì)地不讓那個(gè)最壞的打算顯現(xiàn)。預(yù)案是如何樣預(yù)防的呢？有專(zhuān)門(mén)多方法，然而到現(xiàn)在為止我們只明白一點(diǎn)，它有一套中央定位系統(tǒng)，一天24小時(shí)對(duì)這些內(nèi)閣成員的行蹤進(jìn)行跟蹤，確保這些人可不能在同一時(shí)刻顯現(xiàn)在同一地點(diǎn)，也確實(shí)是說(shuō)恐懼分子如何打，總是有一個(gè)人不在現(xiàn)場(chǎng)，那么那個(gè)人趕忙就能夠當(dāng)總統(tǒng)，帶領(lǐng)美國(guó)人民同恐懼分子作斗爭(zhēng)。〔三〕治理能力1．決策力危機(jī)爆發(fā)，一把手如何樣決策，是專(zhuān)門(mén)難的。危機(jī)決策和平常決策的難度是不可比的。什么緣故？危機(jī)決策我們受到條件的約束是硬約束，平常決策因此也受到約束，然而軟約束，這些條件能夠改變。一把手在危機(jī)到來(lái)的時(shí)候，決策專(zhuān)門(mén)容易陷入一個(gè)陷阱，我們把它叫做第一輛出租車(chē)陷阱。什么意思？假如你想打的士，一樣來(lái)說(shuō)，你見(jiàn)第一輛出租車(chē)你就會(huì)招手，你就會(huì)坐上去，你可不能考慮那個(gè)出租車(chē)的顏色，那個(gè)司機(jī)是個(gè)男同志依舊個(gè)女同志。然而這輛車(chē)的車(chē)況你是不明白，這輛車(chē)最終把你載向何處，你也是不清晰。危機(jī)到來(lái)了，一把手高度緊張，上面在等，下面在看。腦海里突然冒出一個(gè)念頭，就拍板了，周?chē)娜颂崾疽幌戮蜎Q策了，但不一定是正確的決策。如何樣幸免那個(gè)陷阱？要做好目標(biāo)排序的工作。平常決策是目標(biāo)兼顧，然而危機(jī)決策只能排序，也確實(shí)是說(shuō)在這么多的目標(biāo)中，排出個(gè)第一第二第三來(lái)，兼顧更好，但現(xiàn)實(shí)是為了第一個(gè)目標(biāo)，可能要犧牲后面的兩個(gè)。危機(jī)決策的第一目標(biāo)是什么？是人的生命。這是誰(shuí)最先提出來(lái)？是溫家寶。1998年抗擊長(zhǎng)江洪水，當(dāng)時(shí)他是副總理，中央授權(quán)給他，由他來(lái)決定湖北荊江大堤是決堤依舊不決堤，當(dāng)時(shí)專(zhuān)門(mén)難，最后他決定不決堤。他說(shuō)不決堤，萬(wàn)一洪水把大堤給沖垮了如何辦？整個(gè)長(zhǎng)江中下游一片汪洋。后來(lái)新華社記者問(wèn)他，說(shuō)〝你什么緣故冒著個(gè)人這么大的政治風(fēng)險(xiǎn)拍板不決堤？〞溫家寶就說(shuō)了這句話：為了老百姓的生命安全。從他和胡錦濤上臺(tái)以來(lái)，國(guó)內(nèi)發(fā)生的危機(jī)事件，他們批示的第一條差不多上救人要緊，因此，我們現(xiàn)在為了搶救一個(gè)人的生命，不惜任何代價(jià)。這是過(guò)去所不可想象的。目標(biāo)確定了，下面確實(shí)是方案選擇。條條道路通羅馬。一把手在選擇方案的時(shí)候一定要注意，因?yàn)楝F(xiàn)代危機(jī)光靠一把手自己去選擇是專(zhuān)門(mén)難的，因?yàn)槟悴幻靼装??；瘜W(xué)品泄露你作為市長(zhǎng)你能明白方案嗎？確信不明白。那么那個(gè)地點(diǎn)面專(zhuān)家的作用就專(zhuān)門(mén)重要，因此我們要成立應(yīng)急治理的專(zhuān)家?guī)?，要借助?zhuān)家的腦袋打開(kāi)自己的思維，從而獲得正確的選擇。2．執(zhí)行力執(zhí)行力的內(nèi)容也專(zhuān)門(mén)多，只能從理論的層面介紹比較流行的3C策略。第一，命令。什么叫命令？啟動(dòng)防火墻，什么叫啟動(dòng)防火墻？就說(shuō)危機(jī)爆發(fā)了我們要派人去處理它，操縱住它。在我們國(guó)家最重要的是誰(shuí)去處理危機(jī)？確信是政府處理，問(wèn)題是我們政府中的哪一個(gè)部門(mén)去處理，這在我們國(guó)家依舊一個(gè)專(zhuān)門(mén)大的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院27個(gè)政府組成部門(mén)，有哪一個(gè)專(zhuān)門(mén)處理危機(jī)事件？沒(méi)有。西方發(fā)達(dá)國(guó)家是都有的。比如美國(guó)有國(guó)土安全部。我們只有一個(gè)國(guó)務(wù)院辦公廳下面有一個(gè)機(jī)構(gòu)叫國(guó)家應(yīng)急辦。如此一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠統(tǒng)一和諧全國(guó)的應(yīng)急治理嗎？和諧不了。因此每次發(fā)生重大危機(jī)我們依舊像非典往常那樣，成立所謂的指揮部。這是臨時(shí)機(jī)構(gòu)。美國(guó)有三大最〝牛〞的部門(mén)，所謂〝牛〞確實(shí)是權(quán)力大、資源多、錢(qián)多、人多，是政府中的強(qiáng)勢(shì)部門(mén)，國(guó)防部是最〝牛〞的，干什么的？愛(ài)護(hù)國(guó)家安全的。第二〝牛〞是國(guó)土安全部。干什么的？愛(ài)護(hù)公共安全的。第三〝牛〞是衛(wèi)生部，干什么的？提供公共服務(wù)的。我們就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)去干那個(gè)情況，即使有，權(quán)威也不夠，和諧不了其他部門(mén)，因?yàn)閼?yīng)急辦在政府部門(mén)里面是弱勢(shì)機(jī)構(gòu)。第二C確實(shí)是操縱。一把手一定要到現(xiàn)場(chǎng)操縱，專(zhuān)門(mén)是群體性事件，除非老百姓確實(shí)是反對(duì)你那個(gè)一把手，你去可能把情況搞得更復(fù)雜。我們現(xiàn)在的一些群體性事件，確實(shí)是因?yàn)橐话咽植桓胰ッ鎸?duì)群眾，結(jié)果情況越鬧越大。比如貴州甕安事件，縣委書(shū)記不敢去，派一個(gè)副縣長(zhǎng)到現(xiàn)場(chǎng)去和諧，自己躲到武裝部。大伙兒想想一個(gè)副縣長(zhǎng)能去和諧嗎？和諧不了，導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)。第三C確實(shí)是溝通。要注意：第一，政府與媒體的