書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。第第頁論農(nóng)村房屋拆遷的法律救濟(jì)途徑論農(nóng)民房屋拆遷存在問題及其法律救濟(jì)途徑

第一作者；姓名沈虹單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院郵編：210095學(xué)歷：碩士電話箱：343050558@.com第二作者：沈偉

摘要。在我國(guó)，農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償金額偏低，拆遷主體資格不符，拆遷人無視拆遷程序，“釘子戶”問題以及村干部截留拆遷補(bǔ)償款是農(nóng)村房屋拆遷中最常見的問題。原因主要有我國(guó)立法政策上的缺陷與沖突、城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷的不公平、地方政府的“土地財(cái)政”之困以及與建設(shè)單位相勾結(jié)等問題。建議完善農(nóng)村集體建設(shè)用地立法、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，破除二元體制下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善拆遷程序的機(jī)制，使拆遷的各個(gè)階段都可以做到公開化、透明化。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；土地征收；拆遷程序

農(nóng)村土地集體所有，但農(nóng)民在農(nóng)村集體土地上建造的房屋是農(nóng)民合法的私有財(cái)產(chǎn)，因此農(nóng)民房屋拆遷必須具有法律依據(jù)，否則構(gòu)成對(duì)農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。近幾年，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村的集體土地大量被征用。2021年《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家基于公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。實(shí)踐中當(dāng)農(nóng)村集體土地被征收時(shí)，農(nóng)村房屋作為集體土地上的“附著物”一同被征收，農(nóng)民房屋拆遷就是集體土地被征收的結(jié)果。法律不允許不辦理土地征收而直接進(jìn)行房屋拆遷，必須適用土地征收制度，而土地征收是先將集體土地征為國(guó)有土地，然后進(jìn)行房屋拆遷。目前中國(guó)大陸的農(nóng)民房屋拆遷存在的問題仍然具有相當(dāng)大的普遍性和共同性。

一、農(nóng)村房屋拆遷存在的普遍性問題

（一）補(bǔ)償金額偏低

目前，我國(guó)尚無專門的法律對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)村征地拆遷適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第四款規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！爆F(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這是農(nóng)村房屋拆遷中一個(gè)最重要的問題，實(shí)踐中，農(nóng)民的集體土地被征收，存在兩種補(bǔ)償方式：一種是貨幣補(bǔ)償，但是貨幣補(bǔ)償金額普遍偏低，特別是在現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元體制下，城市和農(nóng)村的的補(bǔ)償金額就相差很多。2021年重慶市沙坪壩區(qū)有一個(gè)案例中兩戶被拆遷人僅僅因?yàn)橐粔χ簦瑑H僅因?yàn)樘幱诔青l(xiāng)分界線的兩邊，一戶屬于城市，一戶屬于農(nóng)村，就算房屋結(jié)構(gòu)相似，卻得到天差地別的補(bǔ)償金額。這是農(nóng)民得不到保障的一個(gè)原因。農(nóng)民得到的補(bǔ)償金額偏低，根本就無法實(shí)現(xiàn)在城市買房子，那么，失去農(nóng)村房屋的農(nóng)民要怎么在城市找到安居樂業(yè)的地方。另一種補(bǔ)償方式是置換房屋，實(shí)踐中由于城市房屋與補(bǔ)償金額相差太遠(yuǎn)，現(xiàn)在農(nóng)民百分之九十都會(huì)選擇這樣一種方式以保證有居住的地方，但是農(nóng)轉(zhuǎn)非之后存在的問題是農(nóng)民失去了土地，依賴土地生存的保障也失去了，現(xiàn)在就業(yè)壓力巨大，大學(xué)生找工作都很難，那么這些農(nóng)民生活的

保障在哪里。

（二）拆遷主體資格不符

現(xiàn)今農(nóng)民房屋拆遷大部分屬于征地拆遷，其依附于土地征收。依據(jù)《土地管理法》第46條規(guī)定，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。因此，只有縣級(jí)以上人民政府有資格進(jìn)行征地拆遷?？墒窃趯?shí)踐中，我們看到的是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了增加土地財(cái)政，雖然沒有征地的權(quán)限，仍然利用辦教育、發(fā)展高科技技術(shù)產(chǎn)業(yè)等名義，與各類開發(fā)區(qū)聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行征地拆遷，最后改變土地性質(zhì)搞房地產(chǎn)業(yè)，謀取暴利。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有征地拆遷的資格，卻為了土地財(cái)政，將農(nóng)地賣給發(fā)展商建立私企的比比皆是，雖說違法，可是真正利用法律來解決這樣的問題的卻是很少。本文認(rèn)為缺少專門立法對(duì)農(nóng)村集體土地征收，對(duì)集體土地上的房屋拆遷的主體資格以及不符資格進(jìn)行拆遷應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等內(nèi)容加以調(diào)整規(guī)范，才會(huì)導(dǎo)致拆遷主體資格不符的情況。

（三）拆遷程序不正當(dāng)

農(nóng)村房屋拆遷應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行，然而到目前為止，我國(guó)尚無專門的法律對(duì)農(nóng)民房屋拆遷程序進(jìn)行規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā分灰?guī)定征收征用集體土地的程序，并沒有規(guī)定房屋拆遷的程序。實(shí)踐中，各省、自治區(qū)、直轄市會(huì)制定規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。比如北京市制定了《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，規(guī)定區(qū)、縣國(guó)土房管局核準(zhǔn)用地單位的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在用地范圍內(nèi)予以公告，通知和公告應(yīng)當(dāng)載明拆遷范圍、暫停辦理事項(xiàng)和暫停期限。暫停期限自公告之日起算，最長(zhǎng)不超過1年。但是這些規(guī)定往往得不到很好的遵守，拆遷人按照程序進(jìn)行拆遷的真是寥寥無幾。主要表現(xiàn)為拆遷之前本應(yīng)該公告，然而不公告或者公告時(shí)間不滿，公告內(nèi)容不全，以及公告內(nèi)容不實(shí)比較常見。拆遷人也會(huì)利用各種手段阻止被拆遷人行使發(fā)表意見等權(quán)利，嚴(yán)重忽視了被拆遷農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)。本文認(rèn)為強(qiáng)制拆遷程序不公平就是典型例子。

強(qiáng)制拆遷程序發(fā)生的前提是必須具有生效的行政裁決。當(dāng)拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償金額等問題達(dá)不成協(xié)議時(shí)，通常由拆遷人向行政主管部門申請(qǐng)行政裁決。當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴，但是訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。被拆遷人在行政裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)沒有搬遷的，由有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中，法院一般會(huì)維持政府作出的行政裁決，造成強(qiáng)制拆遷后果。

（四）農(nóng)民“釘子戶”問題

農(nóng)村房屋拆遷中也存在“釘子戶”問題，農(nóng)村房屋不像城市房屋那樣由房地產(chǎn)開發(fā)公司統(tǒng)一建造的商品房，而是由村民根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建造要求購(gòu)買材料，請(qǐng)建筑工匠一轉(zhuǎn)一瓦蓋起來的。所以每一個(gè)農(nóng)戶的房屋都有自己的特點(diǎn)，構(gòu)造也不一樣，拆遷的補(bǔ)償金額也無法按一般方法計(jì)算，但是現(xiàn)在的農(nóng)村房屋補(bǔ)償?shù)慕痤~針對(duì)建造好的房屋和建造差的房屋相差無幾，這讓許多建造時(shí)投入大量錢財(cái)?shù)谋徊疬w戶覺得不公平。

（五）村干部截留拆遷補(bǔ)償款

在集體土地房屋拆遷過程中，村干部一直是重要的角色。農(nóng)民同意拆遷之前，村干部努力做好農(nóng)民的思想工作，成為地方政府與農(nóng)民之間的紐帶。在簽訂征地拆遷合同時(shí)，通常是村干部代表村民集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府簽訂合同。征地拆遷補(bǔ)償款都是先由村干部代為領(lǐng)取，然后才在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配?，F(xiàn)實(shí)是村干部貪污現(xiàn)象嚴(yán)重，村民真正拿到的補(bǔ)償款少的可憐，有些村干部卻吃喝玩樂，住豪宅，根本沒有為百姓著想。拆遷合同本應(yīng)該是農(nóng)民與地方政府簽訂的，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意思自治，然而現(xiàn)實(shí)中卻是村干部代表農(nóng)戶簽訂協(xié)議，法律對(duì)此并沒有任何規(guī)定。其深層次的原因是農(nóng)村房屋拆遷立法的缺失以及農(nóng)民權(quán)利不能得到充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民力量薄弱加之沒有可以依靠的法律，更加無法免于自己的權(quán)利受到侵害。

二、對(duì)農(nóng)村房屋拆遷存在問題的原因分析

（一）立法政策上的缺陷與沖突

2021年修改后的《憲法》第10條第3款規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第13條第3款規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。2021年頒布的《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。2021年修改的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《房地產(chǎn)管理法》）第6條規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但是，由于上述立法的原則性和抽象性，國(guó)務(wù)院《拆遷條例》只是城市房屋拆遷的具體法律依據(jù)。農(nóng)村房屋拆遷則基本上處于無法可依的狀態(tài)，我國(guó)尚無專門法律針對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題進(jìn)行調(diào)整，只能根據(jù)各地方的政策文件行事。這是我國(guó)立法存在的嚴(yán)重缺陷。

實(shí)踐中，農(nóng)村征地拆遷適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。《土地管理法》第四十七條第四款規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！爆F(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。目前，為了適應(yīng)新形勢(shì)下的房屋拆遷，很多地方已經(jīng)頒布了專門針對(duì)集體土地上的房屋拆遷的規(guī)定。1各省、自治區(qū)、直轄市、政府部門等均發(fā)布了地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對(duì)集體土地房屋拆遷進(jìn)行規(guī)制。但是這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章本身與《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定相左。《中華人民共和國(guó)立法法》第八條第六款規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律（指狹義法律）；第九條規(guī)定，對(duì)上述事項(xiàng)未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)給國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

顯然，這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章，既非狹義的法律，也非行政法規(guī)。依據(jù)上位法高于下位1例如，北京市頒布了《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，昆明市頒布了《昆明市主城區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置管理辦法》等，對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷作出了具體規(guī)定。

法的法律適用原則，由全國(guó)人大制定的《中華人民共和國(guó)立法法》的效力等級(jí)高于由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《土地管理法》。因此根據(jù)《土地管理法》由各省、自治區(qū)、直轄市制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章是違背上位法的，是不能夠作為農(nóng)村房屋拆遷的法律依據(jù)的。因此很多省、自治區(qū)、直轄市頒布專門針對(duì)集體土地上的房屋拆遷的地方性法規(guī)或政府規(guī)章作為房屋拆遷的依據(jù)，這是跟法律的規(guī)定有沖突的，這是立法本身存在的沖突。

（二）城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償不公平

城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)村房屋拆遷的補(bǔ)償相較于城市房屋拆遷嚴(yán)重不公平，以重慶市相關(guān)規(guī)定為例，比較一下城市房屋拆遷與農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)牟罹?。?duì)國(guó)有土地的房屋拆遷實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)模泿叛a(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積或套內(nèi)面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定；2而對(duì)集體土地上的房屋拆遷的補(bǔ)償僅考慮權(quán)屬證書記載的合法面積，按農(nóng)房造價(jià)給予適當(dāng)補(bǔ)償，住房貨幣安置方式的具體標(biāo)準(zhǔn)不低于被征地范圍內(nèi)相鄰地段經(jīng)濟(jì)適用房的平均銷售價(jià)格，征地范圍內(nèi)村民的住房改作其他用途的，按住房補(bǔ)償。3上述比較看出，城市房屋拆遷考慮房屋的區(qū)位、用途，區(qū)分住宅性用房與營(yíng)業(yè)性用房，按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估給予補(bǔ)償；而農(nóng)村房屋拆遷卻不考慮具體區(qū)位，不考慮用途，一律按照住宅性用房對(duì)待，按照經(jīng)濟(jì)適用房的銷售價(jià)格給予補(bǔ)償。例如，2021年沙坪壩區(qū)新橋的石新路擴(kuò)建時(shí)，新橋醫(yī)院對(duì)面有兩幢房屋，一幢房屋屬于李某，一幢屬于其表弟，兩幢房屋都是通過繼承的方式獲得的，兩幢房屋也均被改成門面房進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)，在工商登記、繳納稅費(fèi)方面也合乎規(guī)范，而且李某的門面房裝修更為豪華，生意也更好。然而，僅僅由于李某的房屋性質(zhì)上屬于農(nóng)房，而僅一墻之隔的表弟的房屋屬于城市房屋，兩幢房屋土地性質(zhì)不同。因此，就在拆遷補(bǔ)償時(shí)，依據(jù)了懸殊巨大的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，李某的房屋按照240元/平方米進(jìn)行補(bǔ)償，裝修也不予賠償，而其表弟的房屋按照9800元/平方米進(jìn)行補(bǔ)償。4這樣的結(jié)果對(duì)李某來說是嚴(yán)重不公平的。在這種城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民得不到真正意義上的公平，各種嚴(yán)重不合理的案子會(huì)持續(xù)出現(xiàn)。

（三）地方政府的“土地財(cái)政”之困

由于中國(guó)的分稅制度的改革，地方政府的壓力變大，在沒有財(cái)政收入的條件下，事權(quán)卻日益增多，導(dǎo)致支出與收入的缺口不斷加大。面對(duì)日漸擴(kuò)大的財(cái)政缺口，加之地方政府沒有正式的稅收自主權(quán)，也不能通過舉債籌資，地方政府不得不努力追求預(yù)算外和非預(yù)算資金收入的增加，而“賣地”漸漸成為地方政府謀取財(cái)政收益的重要途徑。5土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。土地財(cái)政是造成農(nóng)民房屋拆遷不公平的最主要的原因，政府日益覺得土地上的收益可以解決財(cái)政之困，征地行為越來越廣泛，土地上的收益大部分進(jìn)了政府的口袋，農(nóng)民得到的補(bǔ)貼少23參見《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第26條。

參見《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》第6條、《重慶市人民政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置政策有關(guān)事項(xiàng)的通知（2021）》、《重慶市沙坪壩區(qū)征地補(bǔ)償安置實(shí)習(xí)細(xì)則》第19條。4此案例參見江帆、丁麗柏、馬勇、孫曉峰、張良培：“重慶市沙坪壩區(qū)房屋拆遷問題及對(duì)策研究”，載《經(jīng)濟(jì)法論壇》第9卷，群眾出版社。5張維宸：“土地財(cái)政再思考”，載《中國(guó)土地》2021年第3期。

只有少。本文認(rèn)為如果沒有從根本上解決地方政府的“財(cái)政”問題，不從分稅制度的角度入手，相對(duì)減少地方政府的事權(quán)，相應(yīng)增加地方政府的財(cái)政，更加合理地處理地方稅與中央稅，就難以找到合理征地、合理拆遷補(bǔ)償安置的方法了。

（四）地方政府與建設(shè)單位相勾結(jié)

建設(shè)單位通過繳納土地出讓金等費(fèi)用給地方政府，地方政府獲得源源不斷的財(cái)政收入，這使得地方政府跟建設(shè)單位的利益聯(lián)系在一起。中國(guó)的征地行為中，體現(xiàn)的是政府部門、房地產(chǎn)商以及農(nóng)民的利益博弈，實(shí)踐中，政府部門與房地產(chǎn)商相勾結(jié)，侵犯農(nóng)民的私權(quán)。許多建設(shè)單位通過各種方式賄賂地方政府取得拆遷許可證，然后肆無忌憚，開始各種違法拆遷，各種暴力拆遷、野蠻拆遷。

三、農(nóng)村房屋拆遷的法律救濟(jì)途徑

（一）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地立法

改革開放以后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越迅速，國(guó)家為了經(jīng)濟(jì)有序快速的發(fā)展，實(shí)施市場(chǎng)干預(yù)。筆者認(rèn)為農(nóng)村土地的征收也是政府的調(diào)制行為，也的確土地征收之后，國(guó)家富裕了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。這種調(diào)制行為本身就是一種有目的的對(duì)社會(huì)主體實(shí)體利益的損益，土地的征收制度使得中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)蒸蒸日上，在《財(cái)富》、《福布斯》、《胡潤(rùn)》等富豪榜的中國(guó)內(nèi)地榜單中，房地產(chǎn)商們都是幾近半壁江山。然而窮苦的農(nóng)民變得更加窮困，征地補(bǔ)償款還要被各種剝削。

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，制定了這樣的一個(gè)征地制度肯定是沒有錯(cuò)的，農(nóng)民土地被征收也沒有錯(cuò)，農(nóng)民對(duì)征地不服，只能上訪，但是現(xiàn)實(shí)中上訪成功的幾率幾乎是零。所以筆者認(rèn)為還是中國(guó)的體制有問題，農(nóng)村集體土地由于公共利益的需要可以被征收，政府征收農(nóng)民的土地，然后賣給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商通過繳納土地出讓金等有關(guān)費(fèi)用，源源不斷地充實(shí)著地方政府的財(cái)政收入，房地產(chǎn)商開發(fā)土地，牟取暴利，房?jī)r(jià)上漲，農(nóng)民買不起房子，這樣惡性循環(huán)，這樣的體制下，農(nóng)民根本沒有出路。

因此筆者認(rèn)為原因還是在于農(nóng)村集體建設(shè)用地立法相當(dāng)滯后，政府不出臺(tái)相應(yīng)的法律來規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)村土地除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外并沒有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置。國(guó)家不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，極大地限制了農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的積極性，不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)是導(dǎo)致當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因。如果允許農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民就可以分享到土地非農(nóng)使用的增值收益。如果國(guó)家能按土地非農(nóng)使用的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償農(nóng)民，農(nóng)民就可以有在目前所獲征地補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上增加十倍乃至幾十倍的收入。農(nóng)民收入增加了，城鄉(xiāng)差距自然就減少了。如果政府能夠規(guī)定單純的商品房開發(fā)用地是絕對(duì)不能作為政府征地的理由，而應(yīng)由開發(fā)商自己去向農(nóng)民協(xié)商購(gòu)買土地，土地可以自由流轉(zhuǎn)的話，農(nóng)民就可以得到本來由政府謀取的利益，地價(jià)也可以降下來，房?jī)r(jià)也會(huì)相應(yīng)降低。只是現(xiàn)在中國(guó)政府在如此豐厚的利益面前很難做出這樣的決定，但是不難看出政府已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題的存在，也在努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

對(duì)于農(nóng)民而言，擁有多大的土地權(quán)利并沒有意義。土地私有化既不能保護(hù)農(nóng)民利益，也

不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，甚至?xí)p害農(nóng)民利益，中國(guó)土地制度不能走私有化道路。農(nóng)民真正需要的不是土地的所有權(quán)，而是調(diào)整權(quán)，也即合法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。中國(guó)并沒有出現(xiàn)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程中的貧民窟現(xiàn)象，其原因就是我國(guó)農(nóng)民有退路，這是中國(guó)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

十八屆三中全會(huì)《決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。6十八屆三中全會(huì)的《決定》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有深遠(yuǎn)意義，雖然沒有直接說明農(nóng)村土地可以自由流轉(zhuǎn)，但是土地可以抵押的制度下，未來土地可以自由流轉(zhuǎn)是必然的發(fā)展。政府建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，說明農(nóng)村集體土地也會(huì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置，農(nóng)民可以自由支配自己的土地，農(nóng)民就可以直接跟開發(fā)商交易，而不必通過政府，農(nóng)民土地收益增加，房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格下降?，F(xiàn)階段已經(jīng)在安徽等地形成試點(diǎn)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，試圖推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?！稕Q定》提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)說明農(nóng)村集體建設(shè)用地立法的可能性、現(xiàn)實(shí)性以及迫切性。本文認(rèn)為應(yīng)該在十八屆三中全會(huì)《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的立法，進(jìn)一步保障農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

（二）破除二元體制下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)踐中，城市房屋的拆遷補(bǔ)償還是比較合理的，雖然農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償金額在不斷提高，但是仍然不足以使農(nóng)民有能力在城市買房，居住，融入到城市發(fā)展中。筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償存在不公平，原因在于制度的不完善，因此我的建議是推動(dòng)法律的完善，逐步探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是這一點(diǎn)實(shí)踐起來比較難，所以基層政府應(yīng)該結(jié)合城鎮(zhèn)化過程中暴露出來的問題展開積極調(diào)查，向上級(jí)機(jī)關(guān)反映問題，加快推進(jìn)各種法律的完善，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供科學(xué)合理、體現(xiàn)公平與效率的法律體制。

十八屆三中全會(huì)提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。7賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是基于土地基于房產(chǎn)產(chǎn)生的收益，政府也在努力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。本文認(rèn)為農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參考城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，在沒有市場(chǎng)價(jià)格的情況下，通過獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確定補(bǔ)償金額，確保補(bǔ)償數(shù)額能夠讓被拆遷的農(nóng)民重建或者購(gòu)置同等質(zhì)量、同等居住條件的房屋。應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)民房屋本身的區(qū)位價(jià)值、庭院空地等附屬設(shè)施的價(jià)值等，給予適當(dāng)、合理的補(bǔ)償。

（三）保證拆遷程序公開化和透明化

程序公正是看得見的公正。通過公正、公開、透明的程序來保障征收拆遷的公平合理是67參見十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

參見十八屆三中全會(huì)公報(bào)

6

世界上大多數(shù)國(guó)家的做法。以美國(guó)為例，美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定了有償征收的三個(gè)要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦?、公平補(bǔ)償、公共使用。其中對(duì)征收行為的正當(dāng)法律程序，詳細(xì)規(guī)定了九個(gè)步驟。8在土地征收階段，筆者對(duì)比了美國(guó)的征收制度，很明顯美國(guó)的制度就相當(dāng)嚴(yán)格。不是為了嚴(yán)格意義上的公共利益是不允許征收土地的，征收土地的正當(dāng)性是否基于公共利益通常是由法院判決的。美國(guó)對(duì)于征收制度的程序也相當(dāng)嚴(yán)格，必須經(jīng)過預(yù)先通知，政府評(píng)估，召開公眾聽證會(huì)等缺一不可。對(duì)于補(bǔ)償制度也是按照征地者的損失計(jì)算的，而且相當(dāng)注重買主與賣主的意思自愿。筆者認(rèn)為美國(guó)的這種制度是相當(dāng)值得中國(guó)借鑒的，完善征收制度可以嚴(yán)格規(guī)范征地行為，保護(hù)農(nóng)民的私權(quán)。在拆遷補(bǔ)償安置政策制定階段，補(bǔ)償安置方案不能不能僅僅由政府單方面決定或批準(zhǔn)，應(yīng)引入聽證程序，由被拆遷方代表、相關(guān)專家、政府三方舉行社會(huì)聽證，共同商討確定。9這既可以是政府決策公開化，又能讓政府及時(shí)了解拆遷方案的不足之處，便于及時(shí)改正。在達(dá)不成安置補(bǔ)償協(xié)議階段完善被拆遷人的司法救濟(jì)權(quán)?，F(xiàn)在的拆遷制度規(guī)定了當(dāng)拆遷人與被拆遷人達(dá)不到拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，只能由房屋拆遷管理部門裁決或同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，但是訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。這樣的規(guī)定使得農(nóng)民房屋被拆除，這樣的結(jié)果是不可逆的，無法通過其他的補(bǔ)償措施時(shí)其恢復(fù)到拆遷之前的狀態(tài)。因此政府應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法律，真正保護(hù)農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)。

四、結(jié)語

（一）農(nóng)民房屋拆遷是中國(guó)土地制度改革的一部分，有其合理的部分：使農(nóng)村土地充分集中起來，提高土地利用效率，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城市化的發(fā)展。

（二）農(nóng)民房屋拆遷現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑存在的問題，有其深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，但是歸根到底還是法律制度的不完善，仍然存在農(nóng)村集體建設(shè)用地立法相當(dāng)滯后、城鄉(xiāng)二元體制下房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致以及拆遷程序不公正等方面的問題，值得深入研究并加以彌補(bǔ)和完善。

（三）本文的探討立足于對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋拆遷法律制度的完善。但是真正的救濟(jì)途徑的出臺(tái)和實(shí)踐，由于利益集團(tuán)之間的博弈，也許會(huì)經(jīng)歷很長(zhǎng)的階段，但是出于對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保障和維護(hù)，應(yīng)該迫切加以解決。

theoryoffarmershousedismantl