PAGEPAGE4論美國聯(lián)邦環(huán)保局的執(zhí)法手段及其啟示曹建（中國政法學(xué)北京100088）摘要：美國聯(lián)邦環(huán)保局做為美國環(huán)境執(zhí)法的主要機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法過程中注意運用多種執(zhí)法手段，它的非強(qiáng)制執(zhí)法手段注重引導(dǎo)公民守法，強(qiáng)制執(zhí)法手段設(shè)計合理，有效地抑制了環(huán)境違法，對我國目前的環(huán)境執(zhí)法具有重要的借鑒意叉。關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法手段；美國聯(lián)邦環(huán)保局；借鑒美國聯(lián)邦環(huán)保局（EnironmentalProtectionAgency，以下簡稱EPA）成立于1970年尼克松主政美國時期，是美國環(huán)境執(zhí)法的主要行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著大部分環(huán)境法的執(zhí)法職能。EPA的執(zhí)法權(quán)限主要來自于國會立法授權(quán)。EPA在執(zhí)法過程中綜合運用各種執(zhí)法手段，有力震懾、扼制違法行為，非常值得我國借鑒。一、EPA的機(jī)構(gòu)建制和職責(zé)EPA最初是由許多負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作的政府機(jī)關(guān)和部門合并而成，在行政系統(tǒng)處于低部的地位。EPA的局長直接對美國總統(tǒng)負(fù)責(zé)，可以參加內(nèi)閣會議。EPA總部位于華盛頓，擁有幾個實驗室，在聯(lián)邦10個地區(qū)有辦事處。這些地區(qū)辦事處從EPA獲得經(jīng)費并直接對EPA負(fù)責(zé)，這些辦事處根據(jù)各地區(qū)的特點實施EPA的政策和法律。EPA有一個專門的“聯(lián)邦執(zhí)法調(diào)查中心”，負(fù)責(zé)處理復(fù)雜的法律執(zhí)行案件。EPA的總部分成幾個獨立的項目辦公室，負(fù)責(zé)制定和實施有關(guān)空氣、放射性物質(zhì)、固體廢棄物和緊急事故的相應(yīng)水、殺蟲劑和有毒物質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。EPA內(nèi)還有一些其他辦公事，如執(zhí)法和守法監(jiān)測辦公室；政策、規(guī)劃和評估辦公室；一個獨立的監(jiān)察長辦公室，該辦公室負(fù)責(zé)調(diào)查對APE不當(dāng)管理的指控。另外，還有一個國際事務(wù)評估辦公室，與美國國務(wù)院一起協(xié)商，共同管理EPA的國際項目②。EPA擁有龐大的組織隊伍和雄厚的財政支持，這為其加強(qiáng)執(zhí)法提供了有力的物質(zhì)保障。2013財政年度EPA全職雇員大約有17850人，其中包括科學(xué)家、律師、技術(shù)人員、經(jīng)濟(jì)專家、執(zhí)法人員和后勤人員。現(xiàn)在美國有環(huán)境法律法規(guī)120多部，涉及了各個環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，已經(jīng)建立起了一套相當(dāng)完整的環(huán)境保護(hù)法律體系，為EPA的執(zhí)法提供了有力保障。這些法律要求EPA嚴(yán)格依法執(zhí)法，但同時也給于EPA很大的自由裁量權(quán)。EPA的主要職責(zé)包括：1、組織科學(xué)研究，以確定污染的性質(zhì)和防治；2、運用科學(xué)方法把立法的目標(biāo)和程序轉(zhuǎn)變成大氣和水的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；3、確定聯(lián)邦規(guī)劃總原則和范圍，以防治污染；4、批準(zhǔn)、資助和監(jiān)督各州為實施聯(lián)邦規(guī)劃而制定的實施方案；5、在那些尚未經(jīng)過批準(zhǔn)的實施方案以外，強(qiáng)制實施環(huán)境法；6、實施用于控制來自流動源污染的規(guī)劃，流動源如汽車、殺蟲劑等；7、確保對國際條約的遵守。隸屬于美國司法部的環(huán)境與自然資源處，包括環(huán)境執(zhí)法科、辯護(hù)和起訴科，他們作為EPA的律師，在民事和刑事案件中代表EPA出庭，EPA必須把所有法律執(zhí)行案件提交司法部審查并實施。事實上，美國的環(huán)境EPA的信息公開也為公眾參與提供了便利。美國環(huán)境法律規(guī)定公民或者代表公眾的非政府組織可以直接對違法企業(yè)提起環(huán)境訴訟，而實踐中，一些環(huán)保NGO組織的參與對于美國環(huán)境保護(hù)起到了重要作用③。（二）EPA的強(qiáng)制執(zhí)法手段EPA除了運用上述的非強(qiáng)制執(zhí)法手段來引導(dǎo)人們保護(hù)環(huán)境，作為美國環(huán)境執(zhí)法的主要機(jī)關(guān)，EPA也采用強(qiáng)制手段使人們遵守環(huán)境法律。EPA的行政強(qiáng)制執(zhí)法手段有如下一些：通知和視察，監(jiān)督是EPA的主要職能之一。守法監(jiān)督的作用主要是確定企業(yè)是否遵守環(huán)境法律、法規(guī)、政策，并對違法行為所產(chǎn)生的后果進(jìn)行評估，從而為執(zhí)法提供證據(jù)。EPA的守法監(jiān)督行動可以是常規(guī)的檢查，也可以是對懷疑或已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有違法行為的企業(yè)進(jìn)行的針對性檢查和證據(jù)收集。守法監(jiān)督包括6類具體行為：環(huán)境監(jiān)測（企業(yè)地理位置信息、周邊環(huán)境信息），現(xiàn)場檢查（包括觀察，取樣、訪談），深入調(diào)查（當(dāng)發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象出現(xiàn)的時候），企業(yè)記錄數(shù)據(jù)檢查，目標(biāo)針對性信息收集，補(bǔ)救監(jiān)督。通過這些監(jiān)督行動EPA可以獲取大量的企業(yè)守法狀況的信息。如果檢查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，EPA通常會給違法者發(fā)一個違法通知。在違法性質(zhì)不是太惡劣、沒有造成永久性危害的情況下，違法者會收到一個警告信作為處理結(jié)果②。例如《清潔空氣法》規(guī)定：無論何時，聯(lián)邦環(huán)保局可依據(jù)任何獲得的情報對違法者發(fā)出通知。違法通知和警告信是違法行為處理的第一步，告之違法者應(yīng)立即糾正EPA提出的問題，盡快恢復(fù)到守法狀態(tài)。對于違法情況、檢查記錄，EPA建立了專門的數(shù)據(jù)庫，可供公眾和企業(yè)查詢。守法令，守法令是EPA的主要強(qiáng)制執(zhí)法手段。一般是在通知發(fā)出30天以后，如違法,行為仍在繼續(xù)，環(huán)保局可對違法者發(fā)布守法令，責(zé)令其糾正違法行為。守法令可以告知有關(guān)人士對繼續(xù)違法行為的潛在懲罰，要求違法者采取詳細(xì)的糾正行動。除違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的情況外，對于其他違法行為發(fā)布的守法命令，在生效之前，必須給受令者一個同環(huán)保局進(jìn)行磋商的機(jī)會，以商討守法問題。如果違法者在合理的期限內(nèi)為利用這樣的機(jī)會，對其將采取行政罰款和向法院提起民事訴訟的其他執(zhí)行行為。美國的90%的環(huán)境行政執(zhí)法案件足通過守法令中的磋商達(dá)成協(xié)議而解決的。其中的磋商程序可以使企業(yè)和有關(guān)當(dāng)事人了解案件情況和替代行動方案，糾正其違法行為，在訴諸法律行動之前能夠獲得補(bǔ)充信息和消除誤解。通過磋商可以向管理對象表明政府在致力執(zhí)法行動的同時，愿意解決管理對象在遵守環(huán)境法律過程中關(guān)心和面臨的問題，并通過與管理對象合作，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)達(dá)成令人滿意的解決方案，從而達(dá)到執(zhí)法目的。磋商的結(jié)果直接影響訴訟和經(jīng)濟(jì)處罰的強(qiáng)度。罰款，罰款在環(huán)境執(zhí)法中起著重要作用，它能夠威懾違法者，確保受管制者受到公平、一致的對待，而不會使違法者因違法行為取得競爭上的優(yōu)勢。因此，科學(xué)處罰成為有效執(zhí)法的重要內(nèi)容。美國聯(lián)邦法律一般對環(huán)境違法處罰規(guī)定了最大處罰上限，以及確定處罰時應(yīng)考慮的幾個因素，如嚴(yán)重性、為守法做出的努力、違法收入等，而并未具體規(guī)定罰款如何計算。這就為各執(zhí)法區(qū)劃隨意處罰留下了很大的自由度。EPA的科學(xué)處罰措施綜臺運用了威懾理論、行為理論和經(jīng)濟(jì)理論,根據(jù)違法者的違法動機(jī)設(shè)定威懾性罰款額。其關(guān)鍵是計算出違法經(jīng)濟(jì)收益作為處罰的基礎(chǔ)數(shù)額,然后再根據(jù)一系列影響因子進(jìn)行調(diào)整。其處罰機(jī)制堅持了以下原則:設(shè)定和調(diào)整處罰額時堅持公正、公平原則和最大限度地維護(hù)環(huán)境利益原則;為達(dá)到有效威懾目的,對屢犯、故意違法行為提高處罰力度;鼓勵自查、自報和與執(zhí)法部門合作的行為;將違法處罰的環(huán)境效果與違法者的利益、社會效果共同考慮,提高執(zhí)法的可行性與有效性①。1990財政年度GAO和EPA總檢察長聯(lián)合向國會提交的一份報告顯示，無論是EPA還是州、地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的。處罰數(shù)額與違法經(jīng)濟(jì)收入并不相關(guān)”。EPA執(zhí)法處置并不以處罰為目的，而是以環(huán)境效益和處罰效果最大化為目標(biāo)。EPA通常會采用“協(xié)議解決”方式與違法者協(xié)議解決違法處罰，達(dá)成共同處置協(xié)議。如果違法者決定實施環(huán)境追加項目，即違法者在“協(xié)議解決”規(guī)定的恢復(fù)守法和消除影響之外，自愿采取另外一些環(huán)境改善措施可以適當(dāng)減免對違法者的罰款。三、EPA的執(zhí)法手段對我國的借鑒意義綜上所述，可以總結(jié)出EPA執(zhí)法手段的特點：①尊重市場規(guī)律，兼顧環(huán)境和市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在“環(huán)境保護(hù)”條件約束下創(chuàng)造公平的市場競爭秩序雙重目標(biāo)；②樹立服務(wù)意識，通過明細(xì)執(zhí)法、守法規(guī)則便利受管制者理解環(huán)境規(guī)則和守法，利用誘導(dǎo)機(jī)制營造守法氛圍，倡導(dǎo)自覺守法；③科學(xué)設(shè)定處罰額度從而有效威懾違法行為；④引導(dǎo)公眾參與執(zhí)法，接受監(jiān)督，公開、公正、透明執(zhí)法。行政可以理解為執(zhí)行法律的過程，嚴(yán)格完備的法律機(jī)制不光意味著對違法行為的嚴(yán)格懲處，同時也意味著它對預(yù)防違法行為的有效功能。EPA的非強(qiáng)制執(zhí)法手段在著方面非常有效，法律所蘊(yùn)涵的公正和善良的價值標(biāo)準(zhǔn)，在非強(qiáng)制行政中有更多或更高層次的體現(xiàn)，它不僅容易獲得社會認(rèn)同，也極大的提高了執(zhí)法效率。而我國目前的環(huán)境執(zhí)法并不注重引導(dǎo)被管理者，也根本缺乏相關(guān)的制度設(shè)計。EPA的強(qiáng)制執(zhí)法手段，則加強(qiáng)了執(zhí)法過程中的服務(wù)意識。其中守法令改革了單方面環(huán)境執(zhí)法的弊端，減少了執(zhí)法的社會成本。我國目前還沒有相關(guān)制度的設(shè)計。EPA的罰款制度設(shè)計科學(xué)，能夠有效的抑制環(huán)境違法。我國僵硬的罰款制度造成守法成本高于違法成本，因此，也應(yīng)借鑒EPA的罰款制度進(jìn)行改革。作為一個發(fā)展中的大國，中國正面臨著比美國更為嚴(yán)峻的環(huán)保形勢。雖然我國已經(jīng)建立了一個比較完整的環(huán)境法律體系，但執(zhí)法力量依然薄弱。無論是環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的地位、人力、物力投入都與美國還有一段明顯的差距，加之雙重管理體制的內(nèi)在缺陷直接制約了執(zhí)法能力的提升。而執(zhí)法手段過于單一、執(zhí)法理念僵化、執(zhí)法技術(shù)落后、人為因素濃厚導(dǎo)致了執(zhí)法效果并不理想。同樣是市場與法治法社會，面臨著類似的