公共管理與公共服務(wù)張領(lǐng)E-mail:zjuling80@126.com自我介紹浙江大學(xué)法學(xué)博士；貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、碩士研究生導(dǎo)師。第一節(jié)公共管理的含義公共管理（PublicManagement）作為一門(mén)理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。公共管理就是以政府為代表的公共部門(mén)，整合社會(huì)的各種力量和資源，廣泛運(yùn)用政治的、管理的、法律的方法來(lái)治理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，從而有效實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)。一公共管理的屬性

主體是國(guó)家公共行政組織：主要指中央政府和地方各級(jí)政府。還包括具有公共管理職能的公共組織、非營(yíng)利組織。討論2013年秋，在河南省鄧州市一條小巷的出租屋內(nèi)，45歲的農(nóng)婦張海新宣布成立“鄧州市人民政府”，下面暫設(shè)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府”，并分別刻制“公章”。接著，張海新以“鄧州市人民政府”名義下發(fā)偽造的文件、公函和任命通知書(shū)等20多份。公共管理的屬性1、以憲法和法律為基礎(chǔ)首先憲法規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則和行事原則；其次，它確立了公有部門(mén)特定的、不同于私人管理的價(jià)值觀。2、公共利益公共管理與私營(yíng)部門(mén)的角度的區(qū)別在于：政府有義務(wù)增進(jìn)社會(huì)的公共利益。因此當(dāng)他們的行為未能符合公共利益的要求時(shí)，便可能受到把部門(mén)利益或個(gè)人私利置于公共利益之上的批評(píng)。政府追求效率嗎？一位地產(chǎn)出身的人被任命為西安市副市長(zhǎng)，他在接受記者采訪(fǎng)時(shí)聲稱(chēng)自己就是為政府掙錢(qián)。有意思的是，這位“地產(chǎn)市長(zhǎng)”同時(shí)又是“紅頂商人”，他在做副市長(zhǎng)的同時(shí)，還在擔(dān)任一些文化投資公司的董事長(zhǎng)或總經(jīng)理。這樣一種糾結(jié)的身份難免引起民間議論，而那句如此直白的表白：“我不反對(duì)紅頂商人這個(gè)說(shuō)法，我本來(lái)就是為政府掙錢(qián)為共產(chǎn)黨打工嘛”3、市場(chǎng)機(jī)制

公共管理與私營(yíng)部門(mén)在面對(duì)市場(chǎng)時(shí)的表現(xiàn)是不同的。它依照命令以固定的價(jià)格向大眾提供服務(wù)。但是近年來(lái)，政府對(duì)市場(chǎng)的依賴(lài)越來(lái)越大，就長(zhǎng)期而言，為了為了維持一種不必要的或者無(wú)效率的政府而過(guò)渡征稅的行為會(huì)浸濕稅基。比如移民、或者尋求私人服務(wù)。所以公共部門(mén)的職責(zé)是提供公共物品或準(zhǔn)公共物品二主權(quán)主權(quán)是指特定政治社群所擁有的至高無(wú)上的政治權(quán)力與權(quán)威。因此，公共管理，特別是公務(wù)員，被視為公共信托人，（“公仆”）作為人民主權(quán)的代表者，公共管理者的地位不同于一般企業(yè)的管理者和經(jīng)營(yíng)者。政府能像企業(yè)一樣運(yùn)作么？盡管政府將一些業(yè)務(wù)外包給非營(yíng)利組織或第三部門(mén)，公共與私營(yíng)部門(mén)的行政界線(xiàn)變得模糊，但公共部門(mén)不能永遠(yuǎn)像企業(yè)那樣運(yùn)作。公共管理需要代表性和透明性，私營(yíng)企業(yè)卻不特別強(qiáng)調(diào)這些。企業(yè)家政府政府應(yīng)集中精力“掌好舵”而非“劃好槳”。政府的行政專(zhuān)家們不必事必躬親，而要善于授權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與管理。政府應(yīng)通過(guò)各種形式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府應(yīng)像企業(yè)一樣具備“顧客意識(shí)”，建立“顧客驅(qū)使”的制度。三、管制與服務(wù)公共管理的各項(xiàng)行動(dòng)或決定具有法定效力，并可依賴(lài)政府的強(qiáng)制執(zhí)行力。盡管我們通常認(rèn)為公共行政是在為公眾提供公共服務(wù)，但公共行政管理者同樣也對(duì)公眾實(shí)施管制。服務(wù)型政府根本出發(fā)點(diǎn)：從公共利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)“民有、民享、民治”。當(dāng)前可行的辦法是擴(kuò)大政府決策的公眾參與度；加大公眾意見(jiàn)在評(píng)估中的作用；建設(shè)法治與信息化政府。第二節(jié)管理理論一、泰勒的科學(xué)管理原理1.預(yù)先實(shí)行計(jì)劃；2.工人標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法；3.例外原則。3.例外原則領(lǐng)導(dǎo)只負(fù)責(zé)例外事項(xiàng)的據(jù)側(cè)，常規(guī)化決策留給下屬去做。領(lǐng)導(dǎo)從事無(wú)巨細(xì)的繁瑣事務(wù)中解脫出來(lái)，關(guān)注組織的重大戰(zhàn)略。河南確山縣委書(shū)記常年率隊(duì)街道打掃衛(wèi)生二、威爾遜的政治－－行政二分法威爾遜將行政從政治政治中分離出來(lái)：政治就是由大多數(shù)選舉出來(lái)的代表來(lái)決定各種選擇；行政就是政府貫徹執(zhí)行經(jīng)過(guò)合法程序所通過(guò)的各種規(guī)定，這種執(zhí)行過(guò)程不是政治干預(yù)。三韋伯的官僚體制1.合理的分工2.層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系3.依照程序辦事4.管理的非人格化5.專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)6.合理合法的人事制度四西蒙的管理理論執(zhí)行也有決策。政治或行政主要看所涉價(jià)值要素的重要性：A，一個(gè)決策問(wèn)題是交給行政機(jī)關(guān)還是立法機(jī)關(guān)，看這個(gè)問(wèn)題所含的事實(shí)問(wèn)題和價(jià)值問(wèn)題的重要性及其問(wèn)題引起爭(zhēng)論的程度。B，行政機(jī)關(guān)的事實(shí)判斷必須反映社會(huì)價(jià)值，價(jià)值判斷有爭(zhēng)議時(shí)，則行政人員對(duì)這種價(jià)值判斷必須對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。五治理理論1.多元的參與主體2.權(quán)利和責(zé)任的模糊性3.多元化的參與主體之間權(quán)力互賴(lài)4.自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理5.政府的“元治理”角色六其他管理理論1、霍桑實(shí)驗(yàn)第一，人是“社會(huì)人”，并非“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)。第二，以人際關(guān)系為導(dǎo)向的新型領(lǐng)導(dǎo)與“士氣”理論。士氣同工人的滿(mǎn)足感有關(guān)，新型領(lǐng)導(dǎo)者的能力主要體現(xiàn)在通過(guò)提高組織成員滿(mǎn)意度來(lái)激烈員工的士氣。第二，“非正式組織”理論。只要人們一起活動(dòng)就會(huì)產(chǎn)生非正式組織，正式組織以效率和組織為標(biāo)準(zhǔn)，非正式組織以情感為紐帶。2、馬斯洛的需要層次理論已經(jīng)滿(mǎn)足的需要，不再是激勵(lì)的因素大多數(shù)人的需要結(jié)構(gòu)很復(fù)雜，無(wú)論何時(shí)都有很多需要影響其行為一般來(lái)說(shuō)，只有在較低層次的需要得到滿(mǎn)足后，較高層次的需要才會(huì)有足夠的活力驅(qū)動(dòng)行為。需要層次理論的具體內(nèi)容生理上的需要安全上的需要情感和歸屬的需要尊重的需要自我實(shí)現(xiàn)的需要第三節(jié)公共組織一、直線(xiàn)職能制優(yōu)點(diǎn):(1)既能保持統(tǒng)一指揮，又能發(fā)揮參謀人員的作用;(2)分工精細(xì)，責(zé)任清楚;(3)組織穩(wěn)定性較高，在外部環(huán)境變化不大的情況下，易于發(fā)揮組織的集團(tuán)效率。缺點(diǎn):(1)不利于集思廣益地作出決策;(2)上層主管的協(xié)調(diào)工作量大;(3)適應(yīng)性差，對(duì)新情況不易及時(shí)做出反應(yīng)。二事業(yè)部制優(yōu)點(diǎn)：1、責(zé)權(quán)利劃分比較明確，能較好地調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理人員地積極性；2、這種組織結(jié)構(gòu)既有高度的穩(wěn)定性，又有良好的適應(yīng)性。3、有利于最高領(lǐng)導(dǎo)層擺脫日常行政事務(wù)。4、各事業(yè)部之間可以有比較、有競(jìng)爭(zhēng)。由此而增強(qiáng)企業(yè)活力，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。缺點(diǎn)1、分權(quán)可能架空公司領(lǐng)導(dǎo)，削弱對(duì)事業(yè)部地控制；2、事業(yè)部間競(jìng)爭(zhēng)激烈，可能發(fā)生內(nèi)耗，協(xié)調(diào)也較困難。3、由于各事業(yè)部利益的獨(dú)立性，容易滋長(zhǎng)本位主義。三管理幅度與管理層級(jí)假設(shè)總?cè)藬?shù)為4096人，我們來(lái)看這兩者之間的關(guān)系：假設(shè)跨度為4，則結(jié)構(gòu)圖是這樣的：1，4，16，64，256，1024，4096假設(shè)跨度為8，則結(jié)構(gòu)圖是這樣的：1，8，64，512，4096控制跨度窄的缺點(diǎn)第一：管理層級(jí)因此增多，管理成本會(huì)大大增加；第二：組織的垂直溝通更加復(fù)雜，因此減慢決策速度；第三：容易造成對(duì)下屬監(jiān)督過(guò)嚴(yán)，妨礙下屬的自主性。扁平化組織扁平型這種類(lèi)型的組織通常是用于人員較少、人員素質(zhì)差距不大的組織。其管理層次少，管理幅度相對(duì)較大。執(zhí)行人員主管四省直管縣市管縣其局限性是，中心城區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)不同利益主體的沖突日漸突出。市一級(jí)是兩種利益主體共同的管理者，但它與中心城區(qū)有更密切的利益關(guān)聯(lián)，中心城區(qū)的發(fā)展建設(shè)更能體現(xiàn)市一級(jí)管理者的政績(jī)，這一點(diǎn)在單一集權(quán)體制下對(duì)官員的意義尤為重要。市一級(jí)官員更愿意把資源集中在中心城區(qū)這一點(diǎn)上，而不是分散撒落到下轄縣區(qū)，尤其是下轄縣區(qū)中廣大的農(nóng)村地區(qū)。在市管縣體制下，中心城區(qū)變得華麗、整潔、氣派，儼然一個(gè)現(xiàn)代化都市特征。與之相呼應(yīng)的是下轄縣區(qū)內(nèi)財(cái)政資源緊張，廣大農(nóng)村地區(qū)殘破凋蔽。五地方自治在一定的領(lǐng)土范圍之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體(地方自治團(tuán)體)，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度。第四節(jié)公共領(lǐng)導(dǎo)一領(lǐng)導(dǎo)理論1、特質(zhì)理論：用以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來(lái)解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因素的理論。特質(zhì)理論的優(yōu)點(diǎn)：第一，它給人一種直覺(jué)的吸引力，在一定程度上和一定范圍內(nèi)合乎人們的常識(shí)；第二，把領(lǐng)導(dǎo)者作為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的核心要素，作為領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的主宰，這有其合理性2、權(quán)變理論權(quán)變（或情景）理論，領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，用一個(gè)通式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)＝f(領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境)。2、權(quán)變理論領(lǐng)導(dǎo)的含義包括：（1）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)；（2）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程；（3）公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動(dòng)的過(guò)程。二領(lǐng)導(dǎo)體制改革

我國(guó)公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題（1）領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆（2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后（4）公共組織機(jī)構(gòu)高度膨脹（5）用人制度缺乏活力第五節(jié)公共人力資源管理一、職業(yè)階段從職業(yè)階段這個(gè)角度來(lái)看，大多數(shù)人將經(jīng)歷4個(gè)階段：探索階段、立業(yè)階段、職業(yè)中期、職業(yè)晚期。大學(xué)畢業(yè)時(shí)候?yàn)樘剿麟A段，這個(gè)階段處于學(xué)徒階段。要求學(xué)會(huì)做自己的工作，并在現(xiàn)實(shí)中獲得實(shí)實(shí)在在的成功與失敗的例子。這個(gè)時(shí)期的情感需求是穩(wěn)定和薪酬；立業(yè)階段：工作的挑戰(zhàn)性；在某個(gè)領(lǐng)域形成技能；開(kāi)發(fā)創(chuàng)造力和革新精神等，情感需求：面對(duì)失敗，處理家庭和工作的沖突，支持與自主性。中期：技術(shù)更新，培訓(xùn)和指導(dǎo)別人，情感需求是減少自我陶醉和競(jìng)爭(zhēng)性，重新思考自我與工作，家庭及社區(qū)的關(guān)系。晚期：計(jì)劃退休，確認(rèn)和開(kāi)發(fā)繼承人，從事社會(huì)活動(dòng)。情感需求為看自己的工作成為別人的平臺(tái)，在組織外部的活動(dòng)中找到自我統(tǒng)一性的感覺(jué)。二報(bào)酬體系

浮動(dòng)工資方案1、計(jì)件工資、工資獎(jiǎng)勵(lì)、利潤(rùn)分成、獎(jiǎng)金和收入分成都是浮動(dòng)工資方案的具體形式。這些報(bào)酬形式與傳統(tǒng)方案的區(qū)別在于前者不僅僅是根據(jù)工作時(shí)間或資歷決定工資，而是工資的一部分決定于個(gè)人或組織的績(jī)效水平。它是沒(méi)有保障的。把工資與績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，是的收入只依賴(lài)與貢獻(xiàn)的多少，而不在乎頭銜的大小。1、計(jì)件工資方案（piece-ratepayplans）對(duì)工人的每一個(gè)生產(chǎn)單位付給固定報(bào)酬。當(dāng)一名工沒(méi)有基本工資，僅僅根據(jù)他或她的產(chǎn)量付給報(bào)酬是，這是一種純粹的計(jì)件工資方案。許多組織采用一種修訂的幾件工資方案，員工的報(bào)酬是基本工資加上計(jì)件工資。2浮動(dòng)工資浮動(dòng)工資的不足是不可預(yù)見(jiàn)性。三、技能工資（skill-basedpay）技能工資方案是崗位工資的替代物。技能工資不是根據(jù)人的職稱(chēng)確定其工資級(jí)別而是根據(jù)員工掌握了多少種技能和能做多少工作來(lái)確定的。技能工資的吸引力何在？從管理者的角度來(lái)看是其靈活性。當(dāng)員工的技能可以互換時(shí)填補(bǔ)職位空缺較為容易。高薪養(yǎng)廉高薪可以使國(guó)家工作人員保持比較高的生活水平，通過(guò)高薪可以減少?lài)?guó)家