淺談國有企業(yè)績效審計存在的問題及對策建議審計機關(guān)自成立以來，圍繞國家國有企業(yè)改革和治理目標(biāo)的發(fā)展變化，分別探索了經(jīng)濟效益審計、維護國有資產(chǎn)安全審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等多種審計實踐形式。從目前看，我國國有企業(yè)審計總體上處于以財務(wù)收支審計為主，結(jié)合開展經(jīng)濟責(zé)任審計的國有企業(yè)審計模式。隨著國有企業(yè)經(jīng)營管理模式體制環(huán)境的變化，以及國家審計在服務(wù)國家治理的途徑和作用日益受到社會重視，開展國有企業(yè)績效審計，充分國有企業(yè)審計在深化國有企業(yè)改革和促進完善國有企業(yè)治理的中觀和宏觀層面作用，成為國有企業(yè)審計的發(fā)展方向。但從目前看，國有企業(yè)績效審計中仍然還存在一些問題，制約了國有企業(yè)績效審計作用的發(fā)揮。一、國有企業(yè)績效審計存在的問題國有企業(yè)績效審計能夠通過對國有企業(yè)資源配置、運用的審查評價，分析影響制約國有企業(yè)運營的風(fēng)險及其他因素，從而促進更好地配置國有企業(yè)資源，發(fā)揮國有經(jīng)濟對國民經(jīng)濟社會發(fā)展的影響力、控制力。黨的十八大提出，在國有企業(yè)改革中要不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力。由此，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟社會中的戰(zhàn)略地位，及國有企業(yè)的治理目標(biāo)都要求開展國有企業(yè)績效審計。當(dāng)前國有企業(yè)績效審計尚不能適應(yīng)國家國有企業(yè)治理目標(biāo)要求，從實踐看，主要存在以下問題：（一）績效審計成果滿足不了社會的需求。傳統(tǒng)國有企業(yè)績效審計更多地側(cè)重服務(wù)于被審計單位，從企業(yè)自身的發(fā)展去評價企業(yè)管理運營績效，審計成果面向被審計單位，以及主管部門的管理需要，而未對社會公布。這種審計結(jié)果的運用方式，一方面與現(xiàn)代國有企業(yè)目標(biāo)是在兼顧社會目標(biāo)的前提下注重經(jīng)濟目標(biāo)的發(fā)展趨勢不相符。另一方面，國有企業(yè)管理績效最直接的感受者是國有企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)接受者的社會公眾。社會公眾能夠最真切地感受到企業(yè)服務(wù)水平高低，并希望以適當(dāng)?shù)那懒Υ賴衅髽I(yè)社會目標(biāo)最大化。隨著群眾民主法制意識的不斷提高，傳統(tǒng)以內(nèi)部運作為主體的審計成果滿足不了社會公眾的需要。（二）績效審計評價指標(biāo)體系不完善?？冃гu價指標(biāo)是績效評價考核內(nèi)容的具體化，績效審計中的關(guān)鍵命題在于構(gòu)筑用以客觀公允地評價效益的指標(biāo)體系，以發(fā)揮績效審計的管理引導(dǎo)作用。實踐中用于評價國有企業(yè)績效的指標(biāo)的權(quán)威體系是財政部等四部委于1999年聯(lián)合頒布、并于2002年進行修訂的《國有資本金效績評價規(guī)則》。2003年，國務(wù)院國資委又制定了《中央企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》。由于這些指標(biāo)體系是財政部門、國有資產(chǎn)管理部門從國有資產(chǎn)保值增值角度側(cè)重于對企業(yè)整體進行評價，導(dǎo)致很難對國有企業(yè)績效進行科學(xué)審計評價。主要表現(xiàn)在：首先，指標(biāo)評價內(nèi)容設(shè)置不完善，如未考慮訴訟等或有事項對企業(yè)績效的影響、對企業(yè)的社會責(zé)任和環(huán)境績效考核不足、未考慮行業(yè)差異對企業(yè)績效的影響等問題。其次，績效指標(biāo)僅考慮企業(yè)層面上的財務(wù)績效，不能滿足審計實踐中評價非財務(wù)績效，也不能滿足對被審計單位部門、單個具體的企業(yè)投資或工程建設(shè)項目等的評價。而實踐中，從審計的角度看，后者的績效評價從促進被審計單位改進管理、界定有關(guān)人員責(zé)任的角度來說，更為重要。同時，這些績效評價指標(biāo)對企業(yè)的非財務(wù)績效評價不足。國有企業(yè)的產(chǎn)出和效果具有公共性的特點，很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量，例如：顧客的滿意程度，生產(chǎn)者的責(zé)任心等。評價體系的不完整不僅使得難以對國有企業(yè)績效進行客觀公允地評價，也使得審計工作成果得不到及時的評判和應(yīng)有的肯定,甚至曲解審計結(jié)果，削弱審計執(zhí)行人員的審計自主性和自覺性,降低整個績效審計的功效。（三）績效審計模式單一。我國各級審計機關(guān)目前對國有企業(yè)審計大都采用“財務(wù)收支審計+經(jīng)濟責(zé)任審計”的審計模式，從績效審計的角度，大多數(shù)的國有企業(yè)績效審計采用的是“結(jié)合式”或“延伸式”績效審計模式，即通常在對國有企業(yè)開展那經(jīng)濟責(zé)任審計或者財務(wù)收支審計的同時，對國有企業(yè)的經(jīng)營績效給予一些關(guān)注，單獨開展的企業(yè)績效審計比較少。隨著經(jīng)濟全球化、信息化，國有企業(yè)經(jīng)營面臨的風(fēng)險因素日益增多，風(fēng)險類型多種多樣，不同風(fēng)險如行業(yè)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、政策風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等對國有企業(yè)治理的影響日益重要。目前這種單一的國有企業(yè)績效審計模式，很難有針對性的及時充分地揭露這些風(fēng)險，由此降低了國有企業(yè)審計治理功能發(fā)揮。（四）績效審計技術(shù)落后。國有企業(yè)績效審計是對國有企業(yè)經(jīng)營管理活動進行綜合的、系統(tǒng)的審查分析，對照一定標(biāo)準(zhǔn)評定經(jīng)濟效益的現(xiàn)狀和潛力，提出改進對策建議，促進被審計單位改善管理，提高經(jīng)濟效益。國有企業(yè)的國有資源運用是一個復(fù)雜系統(tǒng)，需要多角度、全方位分析，方能提出現(xiàn)實可行的對策建議。我國大多數(shù)審計部門即使在進行績效審計時也主要是以財務(wù)查賬為主要手段，再輔助財務(wù)分析和簡單的經(jīng)營分析，比較分析法、趨勢分析法等技術(shù)方法的應(yīng)用還比較少，對于國有企業(yè)風(fēng)險管控、體制機制性障礙、治理結(jié)構(gòu)完善等問題涉及不夠深入，造成審計分析問題層次低，影響了國有企業(yè)績效審計效果發(fā)揮。（五）審計人員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)難以滿足績效審計的要求。最高審計機關(guān)績效審計指南認為：“績效審計是一種以信息為基礎(chǔ)的活動，專業(yè)價值在其中占據(jù)核心地位?！笨冃徲嫷奶匦詻Q定了審計所涉及的事項、范圍很廣，需要做大量深入、細致、繁雜的調(diào)查研究和測算、分析、評估等基礎(chǔ)性工作。這些工作技術(shù)性強，專業(yè)化程度高,工作量大，沒有一支熟悉制度框架、了解政策內(nèi)涵并運用現(xiàn)代手段處理業(yè)務(wù)的專業(yè)化程度較高的隊伍,績效審計就不可能順利進行。而目前我國審計人員大多數(shù)都精通財務(wù)會計知識，而對于技術(shù)經(jīng)濟、信息化、法律等知識掌握相對較少，習(xí)慣于就賬查賬，從企業(yè)管理的角度，系統(tǒng)地、全局性地研究分析額問題意識和能力不足，人員配置和知識結(jié)構(gòu)難以滿足績效審計的要求。二、國家治理視角下開展國有企業(yè)績效審計的對策建議國有企業(yè)是中國特色國家治理中的維護國家經(jīng)濟安全的中間力量，是國家經(jīng)濟調(diào)控政策的載體，是國家經(jīng)濟適合發(fā)展的主要推動者，在國家經(jīng)濟社會運行中起到推動器、穩(wěn)定器等不可或缺的作用。劉家義審計長2011年指出：“審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。中國特色國家治理中，國有企業(yè)經(jīng)營管理具有公共權(quán)力運用的特殊性。一方面，國有企業(yè)經(jīng)營管理者掌握了國有資源經(jīng)營管理的公共權(quán)力，另一方面，國有企業(yè)經(jīng)營管理者面對的是分散的市場風(fēng)險，相對變化較大的運營管理環(huán)境，這就給國有企業(yè)經(jīng)營管理者的公共權(quán)力運行提出了更高的要求，即是既要防止公共權(quán)力異化，又要防止避免由于決策失誤、管理不善等造成公共權(quán)力運行績效低下。通過國有企業(yè)績效審計，跟蹤國家宏觀調(diào)控政策落實，揭示國有企業(yè)運營管理風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)運營管理中的體制性機制性問題，從而促進國有企業(yè)深化改革和完善治理，充分發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能，是未來國家審計服務(wù)國家治理的重要途徑。從國有企業(yè)績效審計開展存在問題的原因來說，既有審計人員、國有經(jīng)營管理者等主觀方面存在的原因，也有審計技術(shù)、理論研究局限等客觀存在的原因。從目前看，促進國有企業(yè)功能發(fā)揮實現(xiàn)國家治理的良治，要從提高國有企業(yè)績效審計的認識、建立健全國有企業(yè)績效評價指標(biāo)體系等角度入手，充分發(fā)揮國有企業(yè)績效審計的國家治理功能。（一）提高對國有企業(yè)績效審計的認識。由于多種因素影響，當(dāng)前還存在對國有企業(yè)績效審計重要性認識不足，對國有企業(yè)績效審計需求不足的問題。促進國有企業(yè)績效審計開展，首先應(yīng)當(dāng)從全社會的角度培養(yǎng)國有企業(yè)績效管理理念和意識，從而促進國有企業(yè)績效審計制度需求產(chǎn)生。首先要樹立國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的績效意識和績效理念。通過明確職責(zé)，區(qū)分企業(yè)所承擔(dān)的公共職能和盈利性職能，改變企業(yè)經(jīng)營者主觀上不愿承擔(dān)國有企業(yè)產(chǎn)出中盈利目標(biāo)外的社會目標(biāo)的弊病，促進其以結(jié)果為導(dǎo)向開展企業(yè)經(jīng)營活動，最大限度地提供公共服務(wù)。其次，積極培養(yǎng)社會民眾績效理念。要通過審計結(jié)果向社會公告的形式將績效審計的成果被社會民眾所了解掌握，增強社會公眾參與政府績效評價的能力，促進民眾績效需求的增長，為績效審計的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。最后，要提高審計人員對國有企業(yè)績效審計的認識。國有企業(yè)治理完善、國有企業(yè)改革深化等都要求國家審計在宏觀層面上提出專業(yè)建議。查處違法違紀(jì)問題，更多地是體現(xiàn)在微觀層次上的作用。要發(fā)揮國家審計的宏觀服務(wù)功能，就必須通過開展績效審計。審計人員應(yīng)當(dāng)在績效審計的指引下，進行審計自身轉(zhuǎn)型升級。即審計理念要由監(jiān)督轉(zhuǎn)向服務(wù)；審計目標(biāo)要由真實性、合法性轉(zhuǎn)向效益性；審計方式要由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前、事中預(yù)警；審計視野要由微觀轉(zhuǎn)向中觀、宏觀；審計手段要由單一轉(zhuǎn)向多樣等。（二）積極開展國有企業(yè)績效審計實踐探索。當(dāng)前，在我國開展國有企業(yè)績效審計還存在會計信息失真嚴(yán)重、企業(yè)績效管理基礎(chǔ)較差等問題，導(dǎo)致一些審計人員開展績效審計意愿不強。從近幾年審計結(jié)果看，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)采取了強化管理、推進創(chuàng)新、優(yōu)化結(jié)構(gòu)等方式增強了國際競爭力，可持續(xù)發(fā)展能力不斷提高。但也存在一些諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整失誤、自主創(chuàng)新能力弱、節(jié)能減排不力、社會責(zé)任履行不到位等比較突出的問題。開展企業(yè)績效審計能夠充分發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)功能，是彰顯審計社會價值的重要途徑之一。因此，我國國家審計具有廣泛的發(fā)展空間，應(yīng)當(dāng)積極開展國有企業(yè)績效審計實踐探索，不僅要更多開展績效審計項目，還應(yīng)注意將經(jīng)濟責(zé)任審計、財務(wù)收支審計與績效審計相結(jié)合，站在更高層次，更多關(guān)注企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略，從經(jīng)營機制、治理結(jié)構(gòu)、投資狀況、風(fēng)險管理、信息系統(tǒng)等方面檢查和評價企業(yè)的經(jīng)營管理活動，查找企業(yè)經(jīng)營管理中存在的突出隱患，以及由此導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失等重大違法違規(guī)問題和影響企業(yè)經(jīng)營績效的問題，確保國有資產(chǎn)保值增值和國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的有效實現(xiàn)。（三）積極推動國有企業(yè)績效審計規(guī)范化建設(shè)。國家審計法律和規(guī)范準(zhǔn)則，是影響政府審計發(fā)展的至關(guān)重要因素。完善國有企業(yè)績效審計相關(guān)制度規(guī)范，既是確保國有企業(yè)績效審計質(zhì)量及其有效開展的重要條件，也有利于成功經(jīng)驗的及時總結(jié)和廣泛推廣。由于績效審計自身的特點，使得其與財務(wù)審計在確定審計目標(biāo)、審計方法、完成現(xiàn)場審計工作和出具審計報告等方面存在著較大差異，有關(guān)財務(wù)審計的準(zhǔn)則對其并不完全適用。因此，我國可以廣泛汲取別國有益的理論和實務(wù)經(jīng)驗，在總結(jié)成熟的國有企業(yè)績效審計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出適用于我國的國有企業(yè)績效審計操作指南或?qū)徲嬕?guī)范，為我國開展國有企業(yè)績效審計提供實務(wù)指導(dǎo)。（四）科學(xué)合理地制定績效審計評價指標(biāo)體系?？冃徲嬛笜?biāo)體系是衡量、考核、評價審計對象績效高低、優(yōu)劣的尺度標(biāo)準(zhǔn)，是提出審計意見，做出審計結(jié)論的依據(jù)。績效審計的根本目的在于通過對績效的考量，引導(dǎo)人的行為方向?？冃е笜?biāo)因此是績效審計成功與否的關(guān)鍵前提。審計機關(guān)有必要借鑒相關(guān)制度及成功經(jīng)驗，科學(xué)合理地建立適合國情和審計特點的國有企業(yè)績效評價方法體系。從當(dāng)前來看，制定的國有企業(yè)績效評價指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)能夠涵蓋企業(yè)整體、企業(yè)部門和企業(yè)項目三個層面。在指標(biāo)評價內(nèi)容上，要包括財務(wù)內(nèi)容，也要包括企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任、環(huán)境責(zé)任等非財務(wù)內(nèi)容。在開展國有企業(yè)績效審計時，審計人員必須靈活地選擇與審計項目相匹配的技術(shù)方法，不能再簡單地生搬硬套傳統(tǒng)審計的方法。除運用常規(guī)審計方法外，應(yīng)根據(jù)具體審計目標(biāo)選擇數(shù)量分析法、比較分析法等不同的方法。此外，還應(yīng)不斷探索應(yīng)用計算機網(wǎng)絡(luò)下的審計新途徑、新方式方法，研發(fā)適用于不同審計對象數(shù)據(jù)采集與數(shù)據(jù)挖掘的審計軟件，做到無縫銜接，信息資源充分共享，以提高企業(yè)績效審計工作效率。（五）加快國有企業(yè)績效審計人才培養(yǎng)。相對于企業(yè)財務(wù)收支審計，企業(yè)績效審計工作綜合性強，專業(yè)化程度高，審計人員既需要精通財務(wù)會計知識，