重大突發(fā)事件應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)路徑探析目前我國突發(fā)事件呈現(xiàn)出發(fā)生頻率高、影響跨度廣、造成損害大的特點(diǎn)。重大突發(fā)事件一旦發(fā)生，往往會(huì)超出某一行政區(qū)域和部門的應(yīng)對能力范圍，在多個(gè)區(qū)域造成重大危害，需要各方通力協(xié)作甚至舉全國之力加以應(yīng)對。而在目前我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制下，危機(jī)應(yīng)對和化解過程中最為核心的應(yīng)急資源往往又分散于各級政府部門、部隊(duì)和企業(yè)等不同的單位。如果沒有有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制予以事先規(guī)范，在突發(fā)事件發(fā)生后很難快速高效地調(diào)集各類物資，調(diào)遣各方力量進(jìn)行應(yīng)對?？茖W(xué)合理地構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義，也是當(dāng)前應(yīng)急管理研究關(guān)注的重點(diǎn)。近年來，多學(xué)者對應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制相繼開展了研究并取得了諸多成果。這些成果多聚焦于區(qū)域間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討[1][2]，包括城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)[3]、應(yīng)急通信[4]、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮架構(gòu)[5]等方面的研究，或者是將研究主題集中于特定類型突發(fā)事件的應(yīng)急資源聯(lián)合調(diào)度與協(xié)調(diào)機(jī)制[6]。總體來看，目前尚缺乏關(guān)于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制方法創(chuàng)新方面的研究，特別是從系統(tǒng)角度將不同區(qū)域、不同部門、軍隊(duì)地方、央企地方之間的重大突發(fā)事件聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制視作一個(gè)整體的研究亟須進(jìn)一步深入探討。本論文基于橫向和縱向兩個(gè)維度，對當(dāng)前我國應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建思路和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)路徑。一、我國重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)存在的突出問題目前我國對突發(fā)事件的應(yīng)急管理主要是遵循分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理、條塊結(jié)合的基本原則，以行政管轄權(quán)為基礎(chǔ)，以專業(yè)劃分為依據(jù)，對各類事件進(jìn)行條塊分割式的響應(yīng)和處置。在應(yīng)對跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的重大或超常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，“條”與“塊”之間由于缺乏有效的溝通渠道和順暢的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，條塊結(jié)合往往相對松散，難以在有限時(shí)間內(nèi)開展高效的協(xié)調(diào)聯(lián)合行動(dòng)，與重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的要求還存在一定的差距。當(dāng)前，我國應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制還存在以下若干方面的突出問題。1.應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的參與主體協(xié)同不足從應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的參與主體來看，一方面，在我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制中，地方政府與同級別的其他地方政府部門在突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作方面缺乏明晰的制度規(guī)定和具有可操作性的聯(lián)動(dòng)程序，往往依靠更高層級的政府部門在事發(fā)后臨時(shí)對各方資源和救援力量進(jìn)行調(diào)配。另一方面，地方政府與垂直管理的中央部門、駐地軍隊(duì)和武警、駐地中央企業(yè)等部門和單位之間，在應(yīng)急管理過程中還存在一定的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)盲區(qū)。各地區(qū)、各部門和各單位之間的應(yīng)急管理合作帶有一定的隨意性，信息和資源在危機(jī)情境下難以實(shí)現(xiàn)高效整合，很多情況下還存在反應(yīng)效率低下、溝通協(xié)調(diào)不暢、處置能力不足等問題。各個(gè)主體在突發(fā)事件應(yīng)急管理的模式上仍是以條狀管理為主，各自負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急處置或?yàn)橥话l(fā)事件處置提供必要的資源支持，各主體間缺少常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，條與塊之間的結(jié)合相對較為松散。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方面還沒有形成法律化、制度化和規(guī)范化的體系，職責(zé)邊界不清和權(quán)限交叉的問題未得到根本解決，尚未形成高效的資源共享和信息溝通機(jī)制。各部門和各單位往往只重視轄區(qū)范圍內(nèi)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的危機(jī)處置，對各自所擁有的處置權(quán)限和所掌握的處置資源往往又不愿放權(quán)，造成危機(jī)發(fā)生后各方力量難以高效整合在一起，一定程度上與危機(jī)管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高效集中的原則相悖。在2012年12月31日發(fā)生的漳河水污染事件中，由于長治市政府在“污染不出邊界就不用上報(bào)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下，未能及時(shí)上報(bào)省政府和環(huán)保部，也未及時(shí)通報(bào)下游城市，造成了污染范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。[7]這一事件充分說明了地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方面以自我為中心、重視局部利益的狹隘認(rèn)識(shí)仍然存在，各區(qū)域、各部門之間在應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)方面還有很大的提升空間。2.應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的隊(duì)伍資源整合不夠從應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的核心要素來看，主要表現(xiàn)在應(yīng)急隊(duì)伍之間的協(xié)調(diào)溝通不暢和應(yīng)急資源的配置效率不高兩個(gè)方面。目前我國的綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍或?qū)I(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍都是按地域和專業(yè)進(jìn)行劃分和管轄的，分屬于不同地區(qū)和不同部門。這些隊(duì)伍平時(shí)相互間缺乏必要的溝通與合成演練機(jī)制，往往在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)臨時(shí)整合在一起，常出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合不暢的情況，難以形成高效的救援合力。同時(shí)，我國目前實(shí)行的是分災(zāi)種、分部門的應(yīng)急資源管理模式，應(yīng)急資源分屬不同的部門儲(chǔ)備和管理，相互間缺乏資源共享與互補(bǔ)的機(jī)制。在這一模式下，各部門按照專業(yè)進(jìn)行應(yīng)急資源儲(chǔ)備，各管一攤，應(yīng)急資源配置成本太高，各地區(qū)各部門間存在重復(fù)投入和資源浪費(fèi)情況。由于一個(gè)部門并不掌握其他地區(qū)和部門的資源儲(chǔ)備情況，在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)資源需求與供給脫節(jié)的情況，難以在第一時(shí)間準(zhǔn)確找到所需的應(yīng)急資源。3.應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的保障支撐缺乏長效機(jī)制從應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的保障支撐上看，主要表現(xiàn)在缺乏細(xì)化的制度化規(guī)定和沒有順暢的信息溝通機(jī)制兩大方面。重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制在法律、法規(guī)和規(guī)章等層面缺乏明確和細(xì)化的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》、各地方政府的應(yīng)急管理法規(guī)以及國務(wù)院各部門專業(yè)法規(guī)和規(guī)章中，有關(guān)跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的條款多為原則性規(guī)定，尚缺少實(shí)質(zhì)性的具體操作程序。由此導(dǎo)致在重大事件的救援過程中各部門、各單位之間的合作權(quán)限不明確，合作多為一事一議，隨意性較大，救援合力難以發(fā)揮。而在突發(fā)事件應(yīng)急信息管理方面，各地區(qū)、各部門之間的溝通不足，缺少必要的信息互動(dòng)和共享機(jī)制。目前我國應(yīng)急管理體制中的信息流可分為縱向信息流和橫向信息流?？v向上，突發(fā)事件信息主要是從基層逐級向上級政府部門報(bào)告，盡管目前關(guān)于突發(fā)事件的報(bào)告要求在各種法律法規(guī)中都有明文規(guī)定，但在應(yīng)急管理實(shí)踐中，基層政府出于自我保護(hù)的本能仍抱有僥幸心理，不時(shí)出現(xiàn)遲報(bào)、漏報(bào)甚至謊報(bào)、瞞報(bào)等“應(yīng)付”情形而貽誤時(shí)機(jī)，造成縱向“信息鎖閉”。橫向上，地方政府與垂直管理的中央派駐機(jī)構(gòu)、駐地中央企業(yè)之間的信息交流非常有限，有的地方甚至缺乏必要的溝通渠道。各部門不愿放棄對突發(fā)事件信息的主導(dǎo)權(quán)和優(yōu)先權(quán)，造成各部門和地方政府間信息無法共享，信息出現(xiàn)條塊間的分割從而無法形成整體合力，進(jìn)而形成橫向“信息隔閡”。[8]當(dāng)前我國應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過程中存在的上述突出問題對探索新的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式提出了迫切要求。所以必須重新審視應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的主體架構(gòu)，探討聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有序整合路徑。二、我國重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的主體架構(gòu)選擇“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”有廣義和狹義之分。廣義上講，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是政府與社會(huì)之間的聯(lián)動(dòng)，即政府與企業(yè)、各種非政府組織、媒體和公民個(gè)體之間的聯(lián)動(dòng)。狹義的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是指政府各部門之間、政府與部隊(duì)、政府與相關(guān)單位之間的聯(lián)動(dòng)，即常說的“體制內(nèi)”各部門和單位之間的面，在協(xié)調(diào)各方力量聯(lián)合開展應(yīng)急活動(dòng)方面的話語權(quán)尚有待進(jìn)一步提高，各級政府應(yīng)急辦還普遍存在級別不高、權(quán)威性不夠的突出問題。針對上述問題，可以考慮提高國務(wù)院和各級地方政府應(yīng)急管理辦公室的行政級別，賦予其更為充分的指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)職能，提升其在應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)中的話語權(quán)和權(quán)威性。在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方面，重點(diǎn)加強(qiáng)各級政府應(yīng)急管理辦公室在頂層設(shè)計(jì)、綜合協(xié)調(diào)、資源調(diào)配、信息匯總與溝通平臺(tái)等方面的職責(zé)。應(yīng)急辦還必須配備足夠的人員、設(shè)備，加強(qiáng)各種應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，確保其協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的職能落實(shí)到位。同時(shí)，各級政府應(yīng)急辦還應(yīng)注重加強(qiáng)對應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的實(shí)際指導(dǎo)?？煽紤]通過派員參加相關(guān)部門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的理事會(huì)、指導(dǎo)委員會(huì)等多種形式，切實(shí)強(qiáng)化應(yīng)急辦在跨界應(yīng)急聯(lián)合行動(dòng)中的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。最終使應(yīng)急辦真正成為各級政府開展應(yīng)急管理聯(lián)合活動(dòng)的神經(jīng)中樞，從機(jī)構(gòu)上為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)提供牢固的組織支撐。2.信息溝通、資源配置：應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的生命線，是各方力量聯(lián)合參與應(yīng)急活動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力。因此，信息溝通渠道在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制中扮演著至關(guān)重要的角色。一方面，要進(jìn)一步完善信息溝通和共享的渠道。縱向上，以構(gòu)建更加順暢的信息報(bào)告渠道為目標(biāo)，進(jìn)一步完善各級政府突發(fā)事件信息報(bào)告法規(guī)制度，重點(diǎn)細(xì)化上下級政府部門在重大突發(fā)事件聯(lián)合行動(dòng)中各自在信息報(bào)告、收集、研判和發(fā)布等方面的責(zé)任義務(wù)。完善信息報(bào)告外部監(jiān)督和內(nèi)部考核機(jī)制，徹底消除“信息鎖閉”的情形，建立起以縱向信息“上傳下達(dá)”為核心的上下級信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。橫向上，重視各地區(qū)、各部門、各行業(yè)間常態(tài)下的信息溝通渠道建設(shè)。由各地方政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭，以協(xié)議或制度等方式建立起固化的應(yīng)急信息共享渠道，實(shí)時(shí)互通有無，注重風(fēng)險(xiǎn)信息通報(bào)，避免信息出現(xiàn)條塊間的隔離，杜絕橫向“信息隔閡”，建立起以橫向“信息共享”為核心的跨界信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。另一方面，要進(jìn)一步整合各地區(qū)、各部門、各行業(yè)的應(yīng)急信息平臺(tái)。目前由于我國不同地區(qū)、不同部門之間的應(yīng)急平臺(tái)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各平臺(tái)的系統(tǒng)功能和軟件支持技術(shù)不能完全兼容，跨地區(qū)、跨部門的應(yīng)急平臺(tái)仍處于各自為政的松散狀態(tài)。未來，可考慮從國家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，整合各級各類信息平臺(tái)，建立統(tǒng)一的信息溝通和共享規(guī)則，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行細(xì)則，徹底打破部門和行業(yè)間的信息平臺(tái)藩籬。由各級政府應(yīng)急辦或其他專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對各類信息平臺(tái)進(jìn)行功能整合，使其真正發(fā)揮作為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的結(jié)點(diǎn)連接作用。應(yīng)急資源是開展各項(xiàng)聯(lián)動(dòng)活動(dòng)的根本支撐，是各主體參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的有形載體。在跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)過程中合理高效地配置應(yīng)急資源，是應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一，完善應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)與配置方式，實(shí)現(xiàn)資源信息的互通，確保資源調(diào)配渠道的暢通。今后，應(yīng)考慮在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化資源管理模式下，賦予應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更高的資源協(xié)調(diào)配置權(quán)限，使其全面掌控和把握應(yīng)急資源的數(shù)量和分布狀況、應(yīng)急資源需求現(xiàn)狀、應(yīng)急資源的動(dòng)用和補(bǔ)充情況，實(shí)現(xiàn)對資源的統(tǒng)一調(diào)配。同時(shí)還應(yīng)考慮出臺(tái)《跨界應(yīng)急資源互助指南》，建立起各方普遍遵循的資源配置制度規(guī)定和管理標(biāo)準(zhǔn)，明確資源提供方、資源使用方和資源協(xié)調(diào)方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。要嚴(yán)格要求各聯(lián)動(dòng)主體按照“資源需求要確切，資源獲取要及時(shí)”的原則，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的快速對接，并實(shí)現(xiàn)各方資源的互通有無和優(yōu)勢互補(bǔ)，從而達(dá)到資源利用效率的最大化。第二，加強(qiáng)對應(yīng)急資源儲(chǔ)備的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃，構(gòu)建網(wǎng)格化的資源儲(chǔ)備格局，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備模式由點(diǎn)到面、由單一到多元的轉(zhuǎn)變。目前我國應(yīng)急物資的儲(chǔ)備實(shí)行的是垂直管理的結(jié)構(gòu)，分災(zāi)種、分部門進(jìn)行物資儲(chǔ)備管理。我國已初步建立起了應(yīng)急物資儲(chǔ)備的網(wǎng)絡(luò)體系，該體系包括10個(gè)中央級應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫、31個(gè)省級儲(chǔ)備庫、251個(gè)地級儲(chǔ)備庫和1079個(gè)縣級儲(chǔ)備庫，此外還包括公安、消防、農(nóng)業(yè)、水利、地震等部門的專業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫。但也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國的應(yīng)急物資儲(chǔ)備歸不同部門管理，缺乏統(tǒng)一整合和協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)動(dòng)難以形成合力。應(yīng)急儲(chǔ)備的物資種類過于單一，布局不盡合理，造成物資重復(fù)儲(chǔ)備與覆蓋盲區(qū)并存的情況，很大程度上成為各方參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的掣肘。應(yīng)進(jìn)一步完善我國現(xiàn)有的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，按照網(wǎng)格化的原則優(yōu)化儲(chǔ)備布局，實(shí)現(xiàn)中央儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備和部門行業(yè)儲(chǔ)備的優(yōu)勢互補(bǔ)和資源互通，避免重復(fù)浪費(fèi)。進(jìn)一步明確各主體的儲(chǔ)備責(zé)任，規(guī)范儲(chǔ)備制度和相關(guān)法規(guī)，在分類管理的基礎(chǔ)上注重更高層面上的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)。進(jìn)一步完善跨部門的儲(chǔ)備物資信息共享渠道，建立儲(chǔ)備物資目錄管理信息系統(tǒng)，健全應(yīng)急物資的儲(chǔ)存、動(dòng)用和補(bǔ)充程序，為重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)提供有力的支撐和保障?？傊晟茟?yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)先“聯(lián)”后“動(dòng)”的有序整合，必須首先從政策和制度入手，明確各方聯(lián)動(dòng)的基本原則，并以法規(guī)和預(yù)案的形式將規(guī)則加以細(xì)化，探索高效的信息溝通渠道和資源配置模式。在此基礎(chǔ)上，各主體應(yīng)高效有序地參與應(yīng)急管理活動(dòng)，全面提升合成應(yīng)急與協(xié)同應(yīng)急能力。注釋：[1]吳曉濤：《突發(fā)事件區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)涵與構(gòu)建條件》，《管理學(xué)刊》2011年第1期。[2]佘廉、蔣珩：《區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系亟待建設(shè)》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2007年第2期。[3]唐偉勤：《我國城市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式探討》，《中國行政管理》2008年第3期。[4]龍珂、鄒光南、董坤：《災(zāi)害應(yīng)急通訊體制研究》，《電子設(shè)計(jì)工程》2011年第17期。[5]程歡：《長沙市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)研究》，國防科學(xué)技術(shù)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年，第31～33頁。[6]葛春景