[摘要]留學(xué)歸國(guó)人才為我國(guó)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)作出了巨大貢獻(xiàn)。為了更好地實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，各地方政府制定并執(zhí)行相關(guān)政策，但在政策實(shí)施過(guò)程中也存在一些亟待解決的問(wèn)題。因此，研究我國(guó)引進(jìn)留學(xué)歸國(guó)人才的政策執(zhí)行尤為必要。文章以霍恩—米特系統(tǒng)模型為分析框架，從政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、執(zhí)行組織間的溝通和聯(lián)動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)等方面展開(kāi)分析，探索改進(jìn)方法，使人才能“引進(jìn)來(lái)”，更能“留得住”“用得好”。[關(guān)鍵詞]留學(xué)歸國(guó)；人才引進(jìn)；政策執(zhí)行；霍恩—米特模型一、上海市留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)政策問(wèn)題的由來(lái)（一）留學(xué)歸國(guó)人才重要性日益凸顯在全球化發(fā)展背景下，跨國(guó)人才流動(dòng)速度不斷加快，各國(guó)都在“搶人”——在知識(shí)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)發(fā)展的宏觀環(huán)境中，留學(xué)生成為推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)人才強(qiáng)國(guó)的重要因素，也為構(gòu)建全球性的人才中心和創(chuàng)新高地提供了有力支撐。我國(guó)的出國(guó)留學(xué)政策從初步確立時(shí)期（1949—1978年）、恢復(fù)探索時(shí)期（1978—1992年）、規(guī)范調(diào)整時(shí)期（1992—2010年）到提升完善時(shí)期（2010年至今），取得了歷史性的進(jìn)展[1]。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，海內(nèi)外人才集聚的磁吸效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。近年來(lái)，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等政策文件的發(fā)布，以更加積極開(kāi)放的方式引進(jìn)歸國(guó)人才，成效顯著。（二）上海市發(fā)展定位的明確上海市素來(lái)注重引智引才，人才資源總量已超過(guò)675萬(wàn)人。然而，上海市面臨的人才競(jìng)爭(zhēng)壓力也越發(fā)嚴(yán)重。隨著粵港澳大灣區(qū)、京津冀地區(qū)、川渝一體化等發(fā)展，人才競(jìng)爭(zhēng)變得越來(lái)越激烈，上海市的生活成本和內(nèi)卷水平更是不容小覷，容易導(dǎo)致人才流失。此外，上海市在創(chuàng)新方面尚有進(jìn)步空間，據(jù)《2023年全球科技創(chuàng)新中心評(píng)估報(bào)告》，上海位列北京之后[2]。如何吸引英才扎根成為關(guān)鍵所在。近年來(lái)，上海市逐步加快了“五個(gè)中心”建設(shè)，留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)工作的順利開(kāi)展，理想化的政策是導(dǎo)向，實(shí)施過(guò)程的精準(zhǔn)把控是基石。由此，文章進(jìn)一步提出，上海市留學(xué)歸國(guó)人才政策目標(biāo)的落實(shí)效果如何？政策執(zhí)行過(guò)程中是否出現(xiàn)執(zhí)行難的問(wèn)題？如何通過(guò)優(yōu)化政策提高執(zhí)行的實(shí)效性？二、霍恩—米特系統(tǒng)模型的適用性分析霍恩—米特系統(tǒng)模型強(qiáng)調(diào)，在政策決定和效果演變中有多個(gè)變量相互影響作用。其中，六個(gè)變量包括政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、執(zhí)行組織的溝通和強(qiáng)化行動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、系統(tǒng)環(huán)境及執(zhí)行人員的意向[3]。留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)政策遵循國(guó)家政策，地方政府制定實(shí)施細(xì)則的執(zhí)行模式，與該模型要求契合，符合“黨領(lǐng)導(dǎo)決策體制”，從源頭保證政策執(zhí)行的正確方向，再經(jīng)各級(jí)政府推進(jìn)政策實(shí)施落地[4]。模型中各個(gè)變量也影響執(zhí)行效果。第一，“中國(guó)之治”的時(shí)代內(nèi)涵。在公共政策執(zhí)行語(yǔ)境中，我國(guó)決策進(jìn)程的科學(xué)化，形成了黨主導(dǎo)的民主決策模式。第二，系統(tǒng)環(huán)境是政策執(zhí)行的宏觀背景。就留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)而言，受到國(guó)際國(guó)內(nèi)的雙重影響：一方面，世界極化發(fā)展的新形勢(shì)使各國(guó)都加入了“搶人大戰(zhàn)”；另一方面，基于我國(guó)構(gòu)建具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的人才體系的需要，打開(kāi)了人才回流的機(jī)會(huì)窗口。第三，政策的出臺(tái)是人才引進(jìn)的現(xiàn)實(shí)條件。2011年，人力資源和社會(huì)保障部制定《留學(xué)人員回國(guó)工作“十二五”規(guī)劃》，作出全面系統(tǒng)部署，下發(fā)《關(guān)于支持留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，標(biāo)志著歸國(guó)人才回國(guó)工作、創(chuàng)業(yè)、為國(guó)服務(wù)三位一體政策體系初步形成。上海市出臺(tái)了一系列政策，其中最新且完善的是2021年的《鼓勵(lì)留學(xué)人員來(lái)上海工作和創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），政策目標(biāo)在于鼓勵(lì)人才回流。第四，執(zhí)行組織的聯(lián)動(dòng)是政策執(zhí)行由“碎片化”向“整體化”的提升。執(zhí)行主體包括各級(jí)政府、各部門，以及被賦予執(zhí)行權(quán)責(zé)的社會(huì)組織等。第五，目標(biāo)群體的主觀性。歸國(guó)人才具有巨大創(chuàng)造性潛能，鑒于他們的特殊性和主觀性，他們便成為無(wú)法忽視的核心變量。第六，執(zhí)行方式的持續(xù)性。留學(xué)人才引進(jìn)不是一個(gè)短暫的過(guò)程，包括對(duì)人才的跟蹤管理和評(píng)估。每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)影響整個(gè)人才引進(jìn)政策的成效。第七，執(zhí)行人員的價(jià)值取向。一方面是各執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的理解；另一方面是執(zhí)行人員對(duì)政策的解讀及其工作態(tài)度和方式。三、上海市留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)政策的實(shí)施情況《規(guī)定》從不同層面制定引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，吸引多元化的人才。在政策層面，《規(guī)定》明確，上海市人社局是留學(xué)歸國(guó)人員工作的主管部門，負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施相關(guān)政策的兌現(xiàn)和服務(wù)，其他相關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好相關(guān)工作[5]。在服務(wù)上，發(fā)放海外人才居住證，給予出入境、醫(yī)療等方面支持，并為人才的配偶子女提供醫(yī)療就學(xué)等保障。在整體環(huán)境上，上海“城市環(huán)境指數(shù)”得分為86.51分，“成長(zhǎng)能力指數(shù)”得分為85.45分，“發(fā)展相融指數(shù)”得分為85.14分[6]。在識(shí)別程序上，留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)政策的直接對(duì)象為留學(xué)歸國(guó)人才。上海市將相關(guān)人才作為政策的重要目標(biāo)群體，首先在學(xué)歷、工作經(jīng)歷、獎(jiǎng)項(xiàng)等方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)確定人才名單，再按照規(guī)定識(shí)別程序開(kāi)展工作。在法律環(huán)境上，各部門、各區(qū)實(shí)施細(xì)則不斷完善。近五年來(lái)，累計(jì)引進(jìn)留學(xué)人員超過(guò)13.5萬(wàn)人，來(lái)滬工作創(chuàng)業(yè)的歸國(guó)人才超30萬(wàn)人，創(chuàng)辦企業(yè)6000余家，部分人才成為院士、科學(xué)家和企業(yè)家。因此，上海市在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、周密組織、環(huán)境適宜的情況下，留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)政策執(zhí)行總體上比較順利，成效較為明顯。但是，政策在執(zhí)行時(shí)或多或少遭遇“執(zhí)行難”的問(wèn)題，主要原因如下。（一）政策標(biāo)準(zhǔn)存在細(xì)節(jié)空白《規(guī)定》存在部分內(nèi)容表述不清晰、缺乏可操作性的問(wèn)題。一是條例雖然多，可大多為方向條文，缺乏具體實(shí)施細(xì)則指引，例如人才界定出現(xiàn)“普遍認(rèn)可”“某一領(lǐng)域”等模糊詞匯，容易形成實(shí)踐中的細(xì)節(jié)空白。二是政策體系之間缺乏關(guān)聯(lián)性，從橫向看，《規(guī)定》的專項(xiàng)實(shí)施配套政策散見(jiàn)于其他政策文本中，雖然明確了主導(dǎo)部門，但是仍會(huì)受制于其他政策制定部門。三是未能充分體現(xiàn)政府的支持作用，《規(guī)定》提供了明確的實(shí)施細(xì)則作為指導(dǎo)，導(dǎo)致政府部門無(wú)法按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。（二）多頭管理導(dǎo)致功能缺位上海市留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)政策的執(zhí)行組織包括各級(jí)政府、各個(gè)部門，其中，主要由市人社局牽頭，其他部門負(fù)責(zé)政策監(jiān)督落實(shí)，也包括被賦予政策執(zhí)行權(quán)責(zé)的社會(huì)組織等。執(zhí)行主體多，難免存在主次不明、缺乏聯(lián)動(dòng)的副作用：一方面，信息的互通和共享受阻，掣肘留學(xué)歸國(guó)人才的有效引進(jìn)；另一方面，因?yàn)椴僮鞑粫?，未形成制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，容易出現(xiàn)執(zhí)行空白。（三）目標(biāo)群體的多元化需求引進(jìn)的人才，作為具有較強(qiáng)主觀能動(dòng)性并享有話語(yǔ)權(quán)的目標(biāo)群體，通常具有較高的需求。直接落戶或創(chuàng)業(yè)支持等方式對(duì)原本就具有上海戶籍且無(wú)創(chuàng)業(yè)規(guī)劃的上海籍人才而言，激勵(lì)作用有限。高激勵(lì)性質(zhì)的引才政策多針對(duì)已取得成就的高層次人才，會(huì)導(dǎo)致具有潛力的年輕人才選擇在海外就業(yè)以積累資歷。此外，個(gè)體需求會(huì)導(dǎo)致政策效果的差異。留學(xué)歸國(guó)人才可能難以適應(yīng)上海的社會(huì)環(huán)境，他們只能自發(fā)組建社群共享信息，因此，急需一個(gè)有號(hào)召力的組織或部門與他們溝通。（四）執(zhí)行人員管理觀念欠缺執(zhí)行人員往往把引進(jìn)人才數(shù)量作為重要的績(jī)效指標(biāo)，在這種意識(shí)下，“重引才、輕留才”的現(xiàn)象在所難免，導(dǎo)致人才潛力得不到充分發(fā)揮，不利于人才的長(zhǎng)期發(fā)展。“重引進(jìn)、輕使用”的現(xiàn)象導(dǎo)致對(duì)引進(jìn)人才的使用不合理。由于自身觀念和理解的差別，部分工作人員在政策解讀上存在誤區(qū)，造成人才落地后不能合理匹配崗位。（五）政策資源配置不合理一是留學(xué)歸國(guó)人員分布于上海市的多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)企業(yè)，但是相關(guān)企業(yè)出于自身專利、知識(shí)產(chǎn)權(quán)技術(shù)的保護(hù)等，不能形成較好的合作共享機(jī)制。二是區(qū)域資源存在差異化，留學(xué)人才引進(jìn)政策的一大重點(diǎn)在于人才創(chuàng)業(yè)，而明確的創(chuàng)業(yè)途徑多依賴于留創(chuàng)園的建設(shè)，目前，上海市較成熟的留創(chuàng)園為張江和漕河涇留創(chuàng)園，其他園區(qū)聚集效應(yīng)尚不明顯。三是現(xiàn)有的引進(jìn)人才服務(wù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)單一，保障人才進(jìn)一步在滬發(fā)展、生活的社會(huì)組織力量還未被有效利用。四、完善上海市留學(xué)歸國(guó)人才引進(jìn)政策的建議（一）完善政策體系，凸顯科學(xué)性打造“全鏈條”政策體系，在人才引進(jìn)的基礎(chǔ)上，推行人才培養(yǎng)、效果評(píng)估、激勵(lì)機(jī)制與保障服務(wù)。由于現(xiàn)在上海市的留學(xué)歸國(guó)人才數(shù)量初具規(guī)模，應(yīng)側(cè)重思考如何讓人才“留得住”“用得好”的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)提升用才育才效能。此外，加大調(diào)研力度，強(qiáng)化政策執(zhí)行的反饋機(jī)制，及時(shí)調(diào)整、完善政策制定與更新。（二）提升執(zhí)行主體能力，增強(qiáng)協(xié)同性健全政策執(zhí)行機(jī)制，保障執(zhí)行組織之間有效協(xié)同。執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)涉及的環(huán)節(jié)及要素都需要連接成有機(jī)整體，只有使各個(gè)部門、單位之間形成有效溝通、多方聯(lián)動(dòng)的格局，才能使政策落實(shí)精準(zhǔn)高效。要加強(qiáng)歸口統(tǒng)一管理，在市人社局牽頭的基礎(chǔ)上，協(xié)同其他職能部門提供相應(yīng)管理和服務(wù)，明確各部門的職權(quán)。將僑務(wù)部門、留創(chuàng)園和用人單位等納入執(zhí)行主體，填補(bǔ)職能部門的功能空白。（三）賦能執(zhí)行人員，提高實(shí)效性要打通政策執(zhí)行的“最先一公里”，必須提升執(zhí)行人員對(duì)政策的理解力。一是根據(jù)工作需要選派執(zhí)行人員，把人才“引進(jìn)來(lái)”“留得住”和“用得好”三個(gè)環(huán)節(jié)的整體成果作為衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。二是各級(jí)各類施策人員需按照“干什么、學(xué)什么”接受培訓(xùn)和培養(yǎng)，豐富一線窗口的工作經(jīng)歷。（四）整合政策資源下沉，提高普及性一是人力資源下沉，選拔用人單位、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)和職能部門工作人員納入一線的工作隊(duì)伍，形成政府、用人單位、社會(huì)組織等多位一體的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。二是服務(wù)資源下沉，提高服務(wù)便利度。三是資金資源下沉，及時(shí)給人才和留創(chuàng)園發(fā)放發(fā)展補(bǔ)助，帶動(dòng)設(shè)施服務(wù)的提升。四是信息資源下沉，建立健全的信息系統(tǒng)。（五）創(chuàng)新政策宣傳，提升知曉度應(yīng)加強(qiáng)海內(nèi)外信息溝通，讓留學(xué)歸國(guó)人才快速了解政策的相關(guān)內(nèi)容。一是完善政策宣傳窗口，暢通解讀渠道。充分發(fā)揮一線崗位的渠道優(yōu)勢(shì)及社會(huì)組織的連接作用，加強(qiáng)政策的宣傳解釋，確保目標(biāo)群體能夠較快理解，減少辦事次數(shù)。二是通過(guò)制作視頻短片、微信公眾號(hào)做專題解讀等方式開(kāi)展科普工作。三是應(yīng)建立一個(gè)互動(dòng)的平臺(tái)。同時(shí)，培養(yǎng)各種自治組織，如產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，讓它們能夠充分發(fā)揮自己的作用。（六）尊重目標(biāo)群體，調(diào)動(dòng)積極性目標(biāo)群體是政策的“最后一公里”，由于多重文化根源，歸國(guó)人才不會(huì)扎根于一個(gè)國(guó)家[7]。所以，了解他們?cè)诨亓鬟^(guò)程中如何定位自己是關(guān)鍵。只有提高人才的內(nèi)生動(dòng)力和認(rèn)同感，才能維持他們長(zhǎng)期駐留。一是圍繞人才與行業(yè)、產(chǎn)業(yè)實(shí)