論鄉(xiāng)村水利的經濟基礎

論鄉(xiāng)村水利的經濟基礎摘要：以農地制度為支撐的鄉(xiāng)村水利正面臨著經濟基礎變革帶來的困境。“半工半農”成為我國小農經濟的普遍現實選擇。非農收入的增長使得農戶分化為專業(yè)型小農、半工半農型小農和務工型小農，其對農田的偏好正在發(fā)生巨大變化。專業(yè)型小農依農田而生，半工半農型小農視農地為生存保障，而務工型小農則多視農田為投資選擇之一而進行資產配置，甚至產生大規(guī)模拋荒農田的現象。小農農地偏好的變化正在加速復雜化農地的合約結構，增加水利公共品供給的治理成本，并在鄉(xiāng)村治權弱化和小農村社體制瓦解的背景下，造成越來越嚴重的農田水Www.LW利公共品供給困境。強化鄉(xiāng)村治權，重建基層組織是解決這一問題的必然選擇。

關鍵詞：鄉(xiāng)村水利；農地制度；半工半農；農戶分化；治權弱化

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：１００８－７１６８（２０12）０1－0076－06

目前我們對鄉(xiāng)村水利的已有研究，都建立在一個共同的前提下，即作為鄉(xiāng)村水利經濟基礎的農地制度安排是小農生活的基本保障，也就是說，農民對農地制度的偏好是一致的，并且認為農地是非常重要的。

然而事實上，近二十年多來，尤其是近十多年來，農地制度這一鄉(xiāng)村水利制度安排的經濟基礎正在發(fā)生巨大變革。黃宗智認為，鄉(xiāng)村社會已經是“半工半農”的收入結構[1]，農民的非農收入的占比持續(xù)提高?！鞍牍ぐ朕r”表明，鄉(xiāng)村社會的經濟基礎正在發(fā)生內在變革，這對鄉(xiāng)村社會，包括農田水利在內的公共品供給，都有著巨大影響。

本文即以豫南A鎮(zhèn)的農田水利調查為案例，來討論農民非農收入增長引起的經濟基礎變革對鄉(xiāng)村水利公共品供給的影響。

一、農地制度與鄉(xiāng)村水利

我國的基本國情是小農經濟，人均一畝三分地，戶均不足十畝。而且伴隨著分家析產的財產繼承制度和小農村社的土地調整制度變革，戶均不足十畝田地呈現極度細碎化的耕作態(tài)勢。在這種小農經濟的情況下，農田水利作為準公共品需要一種有效的供給機制。

在農地普遍作為農戶重要收入來源的情況下，我國一直依靠小農村社制度來化解水利公共品提供面臨的交易成本問題，而且為了保證來自土地的收入來生存，農戶亦有動力促成內部的合作達成。小農村社制度具有強大的內生性和歷史的外生性特征，是我國小農經濟演變與國家發(fā)展路徑共同作用的結果。

在改革前三十年革命洗禮和改革后三十年市場侵蝕的作用下，小農村社制度所依賴的由血緣形成的家庭結構正在瓦解，而改革前后建立的“三級所有、隊為基礎”和以家庭聯產承包經營為基礎的農村基本經濟體制也基本瓦解[2]。在這種情況下，鄉(xiāng)村水利公共品供給的組織基礎[3]與社會基礎[4]也已經消失和正在瓦解。鄉(xiāng)村水利原本依存的經濟基礎正在發(fā)生巨大變革。

現在，外出務工收入與來自農地的務農收入構成農戶的兩大收入來源。因此，對于農戶來講，外出務工收入與農地收入互為機會成本，當然，農戶考慮這種機會成本時不僅僅會考慮直接的收入差距，而且會將未來可能面臨的收益與風險預期納入進來。由于務農收入來自農地，因此，農戶選擇觀念主要通過土地觀念的變化顯示出來。

二、豫南A鎮(zhèn)的農田水利狀況

（一）概況

豫南A鎮(zhèn)是一個較為典型的中部農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。面積100余平方公里，人口2.8萬左右，其中非農業(yè)人口約2500人，下轄洋街1個居委會和12個行政村。全鎮(zhèn)耕地6萬余畝，農業(yè)人口人均2.1畝，戶均不足8畝。

A鎮(zhèn)勞動力資源豐富，勞務經濟發(fā)達，是全國知名的建筑之鄉(xiāng)和勞務輸出大鎮(zhèn)，A鎮(zhèn)建筑勞務品牌享譽全國，國家大劇院、人民大會堂等一批國家級工程都有當地人的影子。

豫南地區(qū)地處江淮之間，為南北交界的過渡區(qū)，氣候是亞熱帶季風氣候向暖溫帶季風氣候過渡地帶，旱田兼作，以田為主，區(qū)內多丘陵。A鎮(zhèn)水田夏稻冬油菜，旱田冬小麥夏玉米、花生等。在近十多年來，當地的農業(yè)結構和收入結構正在發(fā)生巨大變化。首先，在農戶種植方面，已經由以前的精耕細作逐漸轉向粗放經營。一是當地多種植水稻、旱玉米、冬小麥等懶莊稼；二是普遍存在農田拋荒現象，近些年約占8%以上；三是前幾年普遍種植的油菜由于收益太低，如今普遍不種植了，而選擇在冬季曬田；四是普遍的土地出租現象，并且農戶的實際耕作規(guī)模普遍達到15畝左右。其次，在農戶的收入結構上，務工收入已經遠遠超過農業(yè)收入，成為農戶收入的主要來源，由此形成“半工半農”的收入結構和作業(yè)模式。據A鎮(zhèn)地方志，2007年和2Www.LW008年，A鎮(zhèn)人均收入分別為4142元和4854元，同比增長分別為16%和15%。筆者調查估算，2009年人均收入約5600元，其中非農收入已占到農民人均收入60%左右，這大大高于全國51%和河南省39.9%的比重。

A鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村社會是一個戶族的碎片化結構。碎片化的戶族以五代血緣關系為單位形成日常生活與農業(yè)生產的表達與實踐單位。但是，在信陽地區(qū)建國以來歷史上嚴重的官僚主義與國家力量的打壓之下，尤其在2000年后，隨著村莊自身掌握資源的下降與官僚集團可占利益與權力的急速萎縮，血緣構成的結構性力量基本退出村莊政治舞臺的爭奪，轉而外出務工，從而使血緣性力量只在血緣關系內部與村莊生活中有所表達。

（二）A鎮(zhèn)的土地流轉與農田水利公共品供給

A鎮(zhèn)土地流轉在20世紀90年代就普遍存在，而且租金不高。尤其是90年代末，大量農戶因為害怕耕地荒蕪或被村集體收回，倒貼錢將土地租給鄰居、親戚朋友而外出打工，當然，也存在著大量土地拋荒現象，這種情況一直持續(xù)到稅改前。稅改之后，雖然糧食價格持續(xù)回升，土地價值顯現，但是由于外出務工收益和務工人數不斷增加，使流轉土地供給大量增加，因此，土地價格上升有限，不僅土地拋荒現象仍然普遍存在，而且租金依然維持在很低的水平，平均來講約30元/畝，并多以互助換工、實物與無租金的形式存在。

在稅改前后，A鎮(zhèn)計劃經濟時代遺留下來的農田灌溉體系基本上瓦解為以農戶為單位的個體化小水利。A鎮(zhèn)洋河、山頭和周畈三村村組用水方式統(tǒng)計（見表1）。

需要說明的是，在以上三村中，山頭與周畈村保持集體用水方式的9個村組基本上都是因為需要從洋河提水，但是只有大功率的水泵才能提上來水，而不得不保持集體用水的。而且，兩個村莊的集體用水方式瓦解大都在稅費改革前后。洋河村的灌溉條件較好，因為村莊區(qū)域內水庫較多，原來都基本依靠大水庫提水，目前保留集體用水的10個村組都是從大水庫中提水，其中有9個村組因為渠道老化而又不能及時動員進行維修，集體合作逐步瓦解(見表2）。以上三個村莊72個村民組的用水狀況表明，A鎮(zhèn)的農田水利用水基本走向個體化小水利，而仍保持集體用水的村組，或是由于地理條件限制而不得不選擇集體合作，或是由于集體資產貼現而維持著集體用水。原來計劃經濟時期建設的農田水利體系普遍走向瓦解。

三、治權弱化與治理成本增長：集體農田水利的瓦解邏輯

A鎮(zhèn)農田水利系統(tǒng)走向瓦解的主要原因在于，稅改帶來的鄉(xiāng)村治權的弱化，以及2000年左右外出務工引發(fā)農地合約復雜化帶來的治理成本快速增加，從而使鄉(xiāng)村水利公共品供給面臨失衡，進而走向瓦解，只保留了具備使用鄉(xiāng)村集體資產貼現條件的村組繼續(xù)維持集體用水。

鄉(xiāng)村水利作為一種準公共品，其有效供給面臨的主要問題是如何防止搭便車行為。

（一）稅費改革與鄉(xiāng)村治權弱化

在稅改前的集體用水時期，主要依靠鄉(xiāng)村組織的強大治權來邊緣化搭便車現象或搭便車者。鄉(xiāng)村組織有效治權的基礎，是中央政權賦予基層組織收取農業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”相關費用、村莊土地調整及集體資產經營等的權利。如在20世紀90年代末期，A鄉(xiāng)各村還普遍經營村營商店、磚窯場、面粉加工廠等集體企業(yè)；山頭村在90年代的經營項目有：精米廠（1992-1997）、村營商店（20世紀80年代-2003）、面粉廠（2001-2005），而周畈村到現在還經營一個窯場，只是近年來承包給了個人?？傮w來講，鄉(xiāng)村治權的弱化是宏觀的政策性因素變動造成的。2004年，河南省啟動農村稅費改革，取消農業(yè)稅。2005年，河南省啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。這一宏觀政策變動造成的微觀行為結果是，自2004年起，A鎮(zhèn)各村不再召開村組干部會議。這樣，在村民組長不能得到村兩委的權威支持時，小組內部的公共事務尤其是農田水利公共品供給機制隨即廢止，村民小組自行解散。

據筆者統(tǒng)計，山頭村超過1/3的組長在稅改后廢止。其實不僅組長失去了鄉(xiāng)村組織權威的支持，村民小組也因失去合法性而無法再對組內Www.LW的搭便車者進行有效治理。

雖然河南省并沒有規(guī)定取消村民小組長，但是稅改對基層組織造成的經濟壓力基本上扼殺了村民小組這一最基層最弱勢政權組織的生存空間。同時，稅改及稅改后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，大大削弱了基層組織在權力與財政等方面的治理資源與手段，基層治權大大弱化，從而使基層組織不再有提供村莊公共品的內在動力，也很難在村莊公共品供給中有效治理搭便車行為。

（二）農地合約結構復雜化與治理成本增長

在稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革導致鄉(xiāng)村治權弱化的同時，農民外出務工導致農民土地觀念發(fā)生變革，進而使土地的合約結構復雜化，造成治理成本增長，農村水利公共品供給困境加劇。

A鎮(zhèn)自20世紀70年代末開始大規(guī)模向外輸出勞務人員，勞務經濟十分發(fā)達。2000年以后，A鎮(zhèn)向外輸出人員長年保持在1萬人/年以上。勞務經濟發(fā)達使得種田機會成本增加，從而出現90年代末期糧食效益降低時，大量農戶將農田拋荒或出租給其他農戶的現象。2000年之后，國家免除農業(yè)稅，增加對農戶種糧補貼，隨著外出務工人員的逐步增多，農田拋荒現象逐漸減少，但是租賃明顯增加。山頭、洋河和周畈三個村民組82戶農戶的土地租賃情況統(tǒng)計(見表3)。

在82戶農戶中，達成的租賃合約共40份，占農戶總樣本的近50%，而涉及農戶超過60戶，約占總樣本數的75%。由此可見，當地的土地流轉市場發(fā)育是非常充分的。但是，還需要注意的是，這些土地流轉大部分在以兄弟和父子關系為主的五代血緣關系內部展開，約有32份，占比為80%，在鄰居的地緣關系內展開的有8份合約，所占比重為20%；而外組只占4份，而且其中有3份是五代血緣關系，1份是地鄰邊的地緣關系。由此可推斷，當地的土地租賃基本上是在血緣和地緣關系內部展開的。進一步的交易媒介的分析顯示，土地租賃的需求非常復雜。其中，以貨幣形式進行的交換有3份，僅占7.5%，而無租金的交換達到14份，占比35%，其他大多數是以實物和換工形式存在，占比57.5%。這些不同的租金形式表述了不同的家庭需求。無租金與實物的多是兄弟與父子關系，以實物形式交換的還有是家里需要稻米的，而換工的多是家庭無勞力，出租一片地換來幫工。

在非血緣和地緣內部展開土地租賃的結果是后面看到的耕作專業(yè)化趨勢。在82戶統(tǒng)計樣本中，有28戶將土地出租或是拋荒，全家外出務工，占比約34%，專業(yè)務農12戶，占比15%，其他半工半農有32戶，占比40%。而且，三個村組的戶均耕作規(guī)模都達到了10畝以上。農田的租賃市場發(fā)達和耕作的專業(yè)化趨勢表明，農戶對土地的觀念發(fā)生了巨變（見表4）。

第一，務工型農戶。這些農戶多將耕地拋荒或是以極低價格出租，一般而言，那些要回來的農戶會將土地出租，并不愿任其荒蕪，而不愿回來的農戶則無所謂，如果沒有人種，田地多會荒蕪。對這些預期不回鄉(xiāng)的農戶，土地對他們來說已經無所謂，拋荒報廢耕作能力也沒有什么。在山頭村余灣組，其耕地拋荒面積達二十多畝，占全組耕作總面積的20%以上。被這些農戶拋荒的土地也可能被別人撿走，但是有許多耕地即使是白撿，也沒人愿意種。土地拋荒不僅對農田水系造成巨大破壞，撿田的農戶也因不確定耕作年限而不愿意按田畝對村組的公共水利進行投資。而要回鄉(xiāng)的農戶則多將農田作為退路，把他們作為生存的重要保障。實際上，為了完成人生任務，父代多在兒子結婚后在家抱孫子，農戶多半還是要回鄉(xiāng)種田的；而且，打工者年紀大了，就沒有工廠愿雇傭了，最終仍然是要回鄉(xiāng)的。這是大部分純務工農戶的想法。當然，這些農戶出租農田造成農田經營預期的不確定性，也在很大程度上影響了出租人與耕種人對農田水利投資的積極性。

第二，半工半農型農戶。一般來講，這部分農戶對土地是很重視的，因為土地是其收入的重要來源之一，因此也基本上愿意向農地上的水利公共品進行投資。但是，這部分農戶不是一成不變的，而多是隨著生命周期和代際分工出現一個轉換階段。事實上,半工半農型Www.LW農戶多是父代種田，子代外出務工。對于那些務工收入較高的農戶，農地收入對他們來講并不很重要，這樣，他們雖然種著地，但基本上是將其作為不重要的收入來源之一，因此不愿意對水利進行投資。山頭村下張灣，就有幾戶這樣的農戶，死活不愿意聽組長和群眾共同意見，不交水費，而組長又沒有辦法，因為村里不聞不管，組長又沒有任何強制辦法，況且，群眾都知道“小組瓦解單干是村里的大勢所趨”。于是在2005年，全組集體合作用水瓦解。

上述情況比較普遍，在2004年稅改前集體用水方式瓦解的小組中，多是由于農戶對農田不在乎，而不愿意交小組的共同生產費用，這樣，即使包括鄉(xiāng)、村、組在內的基層組織能夠運用鄉(xiāng)村社會內部的資源對其進行綜合治理，但由于農業(yè)收入并不重要，他們覺得無所謂。這部分人是典型的釘子戶，而且多是非農收入增加分化出來的釘子戶?？梢哉f，非農收入增加大大提升了鄉(xiāng)村組織對他們的治理成本。

第三，純務農的專業(yè)型農戶。對于這部分農戶而言，土地幾乎是他們的唯一收入，土地對他們是非常重要的，因此，他們非常愿意對農地進行水利投資。但是，由于土地租賃的不確定性，其投資的積極性也很有限。山頭村西小灣一農戶，租種耕地超過150畝，在談到自己這方面的顧慮時，他說：“不定啥時候他們就回來了，那就得還給人家。（我）沒有辦法。就挑一些水源好的田（租）種唄，你能怎么辦？也投資一些水利設施，推堰、挖溝什么的，都在一些租期長的田里。（不過），這很少。”

可以說，外出務工導致農戶分化的結果是，大大增加了農地合約的不確定性，復雜化了其內在合約結構，并且培養(yǎng)出了釘子戶的新群體，使合約的利益主體變得更加多元化。在這樣的情況下，不僅應對預期不確定和復雜的農地合約需要大幅增加農田水利公共品的治理成本，而且，農地收入造成的農戶的土地觀念變革也使得新釘子戶群體產生，從而進一步增加農地之上農田水利公共品供給的治理成本。事實上，與這一治理成本的高速增長相應的是，組長退出村組，鄉(xiāng)村治權快速弱化，這使得稅改前就因為農戶分化和土地租賃而導致鄉(xiāng)村治權與治理成本之間的脆弱平衡迅速被打破，因此，集體合作的農田水利體系迅速瓦解，個體水利成為A鎮(zhèn)農戶的普遍現實選擇。

（三）農地觀念變革與治理成本增長：豫南與荊門地區(qū)的比較分析

相關研究表明，組織條件、社會條件與農地制度對農田水利供給有重要影響[5]。下面，筆者將從自然條件、組織條件、社會條件和經濟條件來對比豫南A鎮(zhèn)與江漢平原荊門地區(qū)友好泵站（小一型）灌區(qū)的農田水利（見表5）。

首先，在自然條件方面。A鎮(zhèn)與江漢平原都是丘陵地區(qū)，但A鎮(zhèn)地區(qū)的水文條件較江漢平原好，在江漢平原水稻需水的伏旱季節(jié)，雨帶就越過長江和大別山脈，來到豫南地區(qū)。A鎮(zhèn)在過去十年中有兩次大旱，其中一次大部分顆粒無收，而江漢平原則是“三年二頭旱”。A鎮(zhèn)的稻田產量在目前有1100斤/畝左右，明顯較江漢平原1400斤/畝低。水源條件也基本相同，A鎮(zhèn)境內主要依賴洋河水系，友好泵站灌區(qū)則依靠泵站取水的蝦子湖水，兩地的灌溉系統(tǒng)都需要建立泵站和數級提水設施。農田水利方式是建立在已有自然條件約束下的制度選擇，因此，自然條件作為固定不變的前提，其對制度變遷的影響是既定的。這里更需要深入考察的是，社會性因素對農田水利制度的影響。其次，在經濟條件方面。A鎮(zhèn)的勞務經濟較荊門地區(qū)發(fā)達。A鎮(zhèn)早在20世紀70年代末便開始大規(guī)模外出務工。2010年當地2.8萬人中有1.1萬人外出務工，A鎮(zhèn)農民收入2009年達到5600元左右，與友好泵站灌區(qū)5700多元基本持平，A鎮(zhèn)人均總收入中，非農收入占比約60%，遠高于友好泵站灌區(qū)的不足50%。友好泵站灌區(qū)農戶分化不明顯，基本都是“半工半農”的生產與收入結構。不過，A鎮(zhèn)收入結構的變動已使農戶產生了明顯分化，即有1/3的農戶基本靠外Www.LW出務工收入為生，有40%的農戶是“半工半農”型農戶，另有約不足20%的農戶，基本上成為當地專業(yè)種植農戶。

農戶分化的結果是：A鎮(zhèn)農戶的種植規(guī)模約戶均耕地15畝，而當地戶均耕地不足8畝，大量的土地被低價出租給鄰居、親戚、朋友和其他的種植大戶。由于農地出租供大于求，地租被壓到極低的價格，平均來講只有30元每畝（有相當一部分是實物，約合每畝四五十斤稻谷），而且全村有約200畝左右的土地被拋荒，占比10%以上，甚至有部分村組的拋荒土地在50%以上。與筆者推理的正好相同，在調查的拋荒分別占20%和50%左右的兩個村組，都是外出務工戶多的小組，而且這些戶村的工頭比較多，而組內的人又少，因此土地沒有人種，除去大量拋荒，大部分被種的田都是被別人“白撿”去的。

友好泵站灌區(qū)的農戶對土地的依賴要比A鎮(zhèn)地區(qū)嚴重得多，“半工半農”型農戶更多的是將農地作為基本保障，是重要的收入來源之一。但是，A鎮(zhèn)分化后的農戶則有相當一部分不這樣認為，而僅僅將農地作為可投資的選擇之一，甚至棄荒不耕也較為普遍。這說明，分化后的農戶對農地的觀念已經由“保命”轉變?yōu)槎嘣?。這會對農戶對農地及附屬公共品的投資產生巨大影響。

第三，在組織條件方面。A鎮(zhèn)與江漢平原無異（湖北省改革推開后全面取消了小組長），村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都保持在“維持會”的狀態(tài)，雖然河南省在2005年推行的政府機構改革中沒有將小組撤消，現實中小組長基本名存實亡。在山頭村，超過1/3的小組長在政府免稅之前兩三年，就被村兩委主動撤消了，在免稅之后，小組長所得的省政府補貼基本上歸村兩委的五個包片干部了。而且，目前由于水利條件限制而不得不選小組長維持集體灌水的三個小組，其組長近十年來也沒有得到過一次小組長的補貼費用。

第四，在社會基礎方面。豫南地區(qū)的戶族碎片化結構具有一定的村莊整合能力。當地是碎片化的戶族力量結構，但是，因為姓氏混雜居住，而且政府力量長期的壓制，只表現為戶族內部的儀式表達和利益實踐上，在組和村的層面上表達微弱。當然，也應該看到，目前保持集體用水的村組，雖然多有地理條件之便，鄰近水庫，不過，組內的血緣認同也是一個重要因素。而對于那些集體用水瓦解的現象，更可能的情況是由于當地的農民分化，戶族化的社會結構無法整合農戶。荊門地區(qū)則表現出“分層缺乏記憶缺失”[5]，村莊內部關聯度不高，社會結構整合能力差，華中鄉(xiāng)土學派稱之為原子化地區(qū)。

在兩地組織條件相同，而社會基礎條件豫南較好的情況下，豫南地區(qū)農田水利供給應該更好。但是，事實并非如此。根據土地租金、拋荒、白田的情況，可以看出在自然條件和水稻產量一定的情況下，豫南山頭村農戶由于收入結構的巨大分化，其土地觀念也發(fā)生了巨大分化：

首先，那些靠外出務工生活的農戶，一些因為完全可以靠務工收入支付生活支出，因此，基本對土地無所謂，免費出租、拋荒等現象基本來自這部分農戶；另一些因為務工占收入的大部分，而只將農地作為投資的選擇之一，因此就對可以搭便車的水利、機耕路等小組內公共品抱著投機或無所謂的態(tài)度。甚至，一些不講理的人（如“賴球”、“賴貨”等），因為可以搭便車，故意不交水費，成為部分村組水利合作瓦解的重要原因。半工半農型農戶中也普遍存在這樣的農戶。對于以上兩部分農戶，農地的保障功能正在弱化，甚至對于那些主要依靠非農收入的部分農戶，農地的保障功能基本消失。

其次，在半工半農型農戶中，大部分則是穩(wěn)定的年輕人務工，父代務農的穩(wěn)定半工半務型農戶。對這部分人來說，農地是基本的保障之源和未來生活的基礎，非常重要，他們抱怨最多的就是政府和村里對組內的水利等公共事務不管。

最后，對專業(yè)務農型農戶，在村里沒有出面，組里不好合作的情況下，只有自己對農田水利進行大量投資。一是農地承包具有很強的不確定性；二是在復雜的土地合約下協(xié)調水利公共品存在的高昂交易成本；三是在村兩委不管、小組長名存實亡的情況下，沒有辦法對農地觀念變革制造出來的釘子戶進行治理。因此，這些人談到這些事情很是無奈。

事實上，農戶的外出務工導致了農戶土地合約的不確定性，增加了合約的復雜性，并且使合約的利益主體變得多元化，其本質上的含義是，農戶的經濟基礎在外出務工的影響下已經發(fā)生分化，并引起農村經濟基礎的內在變革。在這樣的情況下，要想獲得更高的土地收益，并使土地順利流轉，最好的辦