論港澳基本法解釋模式

關(guān)鍵詞：港澳基本法/解釋模式/借鑒內(nèi)容提要：港澳基本法所確立的解釋模式既不同于美國普通法院解釋的模式，也不同于法國的憲法委員會或大陸法系其他國家的憲法法院解釋的模式，而是由全國人大常委會行使最終立法解釋權(quán)并授權(quán)特別行政區(qū)法院行使司法解釋權(quán)相結(jié)合的混合模式。它符合我國憲法之架構(gòu)，又尊重港澳特別行政區(qū)之制度運作，是“一個國家，兩種制度”經(jīng)驗之結(jié)晶。由于港澳基本法是“一國兩制”政制的產(chǎn)物，在內(nèi)地似乎缺乏移植的可能性。但是，筆者仍認(rèn)為，港澳基本法所確立的解釋模式不失為內(nèi)地法律解釋體制尤其是憲法解釋體制所借鑒。港澳基本法確立的解釋模式是“一國兩制”下的產(chǎn)物，是經(jīng)驗的結(jié)晶，它不僅確保了一國憲法體制的統(tǒng)一性與完整性，而且確保了港澳特別行政區(qū)司法權(quán)的高度獨立性。認(rèn)真對待與總結(jié)港澳基本法所確立的解釋模式及經(jīng)驗，對于完善我國法律解釋制度具有重要的理論意義與實踐價值。一、港澳基本法解釋模式之解讀《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第158條和《中華人民共和國澳門特別行政去基本法》第143條關(guān)于基本法的解釋，其文本語言表述得完全一致，即：本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)香港或澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法關(guān)于香港或澳門特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋。香港或澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港或澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港或澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港或澳門特別行政區(qū)終審法院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋。如全國人民代表大會常務(wù)委員會作出解釋，香港或澳門特別行政區(qū)法院在引用該條款時，應(yīng)以全國人民代表大會常務(wù)委員會的解釋為準(zhǔn)。但在此以前作出的判決不受影響。全國人民代表大會常務(wù)委員會在對本法進(jìn)行解釋前，征詢其所屬的香港或澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見。此外，特別行政區(qū)行政長官根據(jù)香港基本法第48條第二項或澳門基本法第50條第二項賦予的職權(quán)，也可建議提請人大常委會解釋基本法。港澳基本法關(guān)于解釋的規(guī)定雖然寥寥數(shù)語，但其確立的解釋模式之內(nèi)涵卻是豐富的，筆者依據(jù)個人之基本法解釋模式意義解讀，基本法所確立的解釋模式包含了以下七個層面的意義：（1）基本法解釋的法定職權(quán)由全國人大常委會行使，其他任何機關(guān)不得染指；（2）特別行政區(qū)法院對基本法自治范圍的條款經(jīng)全國人大常委會授權(quán)而享有解釋權(quán)；（3）特別行政區(qū)法院在審理案件時對基本法的其他條款也享有解釋權(quán)，換言之，特別行政區(qū)法院的解釋范圍也含蓋了非自治范圍的條款；（4）在審理案件中凡涉及中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港或澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款，法院需要解釋而且這種解釋影響到案件的判決，那么在終局判決前，應(yīng)由特別行政區(qū)終審法院提請人大常委會作出解釋，而這一解釋將成為特別行政區(qū)法院判案的法律依據(jù)；（5）基于特別行政區(qū)法院對自治范圍外的條款享有解釋權(quán)之規(guī)定，即使特別行政區(qū)法院未按照提請程序提請全國人大常委會進(jìn)行解釋，而自行對基本法條款進(jìn)行了適用性司法解釋，也視為正當(dāng)。（6）特別行政區(qū)行政長官可建議提請全國人大常委會解釋基本法。（7）全國人民代表大會常務(wù)委員會對基本法的解釋征詢其所屬的香港或澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見。港澳基本法所確立的上述解釋的模式既不同于美國普通法院解釋的模式，也不同于法國的憲法委員會或大陸法系其他國家的憲法法院解釋的模式，而是由全國人大常委會行使最終立法解釋權(quán)并授權(quán)特別行政區(qū)法院行使司法解釋權(quán)相結(jié)合的混合模式。但這一模式又賦予了特別行政區(qū)法院近乎全部且相當(dāng)獨立的解釋權(quán)限：所謂“全部”，是指特別行政區(qū)法院既對自治范圍內(nèi)的事務(wù)享有解釋權(quán)，又可在審理案件時對非自治外的條款行使解釋權(quán)，從而使特別行政區(qū)法院對基本法所有條款均有解釋之權(quán)；所謂“相當(dāng)獨立”，一方面在自治范圍內(nèi)法院自行解釋，無須提請全國人大常委會進(jìn)行立法解釋；另一方面，即使按照提請程序，在終審法院提請全國人大常委會進(jìn)行基本法解釋之前的適用性司法解釋，亦不受其后全國人大常委會立法解釋之影響。二、港澳基本法解釋模式之評析港澳基本法所確立的解釋模式，即符合我國憲法之架構(gòu)，又尊重港澳特別行政區(qū)之制度運作，是“一個國家，兩種制度”經(jīng)驗之結(jié)晶。（一）港澳基本法解釋模式是一種新型憲法性法律解釋模式以世界之視閾，對憲法性文件解釋的模式大致可分三種式樣：一是馬歇爾于1803年所創(chuàng)設(shè)的由普通法院解釋憲法的模式；二是1940年奧地利確立的由憲法法院解釋憲法的模式；三是1950年法國確立的由憲法委員會解釋憲法的模式。三種模式雖各具千秋，但皆適合于本國憲政之文化傳統(tǒng)及體制發(fā)展。特別是二戰(zhàn)結(jié)束后以及20世紀(jì)90年代初蘇聯(lián)與東歐國家制度的轉(zhuǎn)型后，愈來愈多的國家走向了政治問題司法化的道路，無論是戰(zhàn)后的德國、意大利、日本，還是轉(zhuǎn)型后的前蘇聯(lián)國家及東歐國家，甚至一些發(fā)展中國家如印度、巴西、南非等，都確立了憲法司法解釋的新型解釋模式，這一趨勢被有的學(xué)者稱之為“新憲政主義”（thenewConstitutionalism）。[1]港澳特別行政區(qū)基本法分別于1990年與1993年通過、1997年和1999年實施，正趕上世界新憲政主義之大潮，應(yīng)當(dāng)說，港澳基本法所確立的解釋體制基本合乎憲法司法化之價值選擇，但又具有自己的特色：（1）在香港和澳門特別行政區(qū)政治問題司法化得到了基本法的確認(rèn)與肯定，港澳基本法對中國而言是法律，而對港澳特別行政區(qū)而言則是根本法，是憲法，在港澳特別行政區(qū)對基本法的解釋就是對憲法的解釋，而這一解釋權(quán)既不在特區(qū)立法機關(guān)，也不在特區(qū)行政機關(guān)，而賦予了特區(qū)司法機關(guān)，況且特區(qū)終審法院具有一錘定音的終審司法權(quán)。所以，凡是特區(qū)內(nèi)的自治事務(wù)即便是政治事務(wù)，法院皆有裁決之權(quán)，這樣就充分保障了特區(qū)內(nèi)政治司法化與憲法司法化的實現(xiàn)。因此，基本法在港澳特區(qū)實際上確立了政治司法化的價值之路。盡管它可能會受到全國人大常委會立法解釋之影響，但這種影響最終依舊會轉(zhuǎn)化為特區(qū)法院的司法解釋，因為全國人大常委會的解釋畢竟為立法解釋，屬于立法活動，而這種立法性解釋仍需借助于特區(qū)法院的司法解釋方能作司法性個案之適用。（2）基本法的解釋權(quán)主體由全國人大常委會與特區(qū)法院共享，其解釋權(quán)限在各自范圍內(nèi)共存，但全國人大常委會對基本法享有法定的最終解釋權(quán)。由于全國人大常委會屬于立法機關(guān)，因此，全國人大常委會的基本法解釋隸屬于立法性解釋。全國人大常委會對基本法的法定解釋權(quán)與特區(qū)法院的授權(quán)解釋權(quán)是一種服從與被服從的隸屬關(guān)系，是授權(quán)而非分權(quán)之關(guān)系，盡管特區(qū)法院可以對基本法自治范圍內(nèi)的事務(wù)自行解釋，但最終的決定權(quán)仍屬于全國人大常委會，換言之，全國人大常委會有權(quán)改變特區(qū)法院的授權(quán)解釋；而且由于全國人大常委會是基本法的法定解釋主體，它在基本法的規(guī)定內(nèi)可以對全部條款進(jìn)行自我解釋。所以，全國人大常委會的立法解釋始終制約著特區(qū)法院的司法解釋。（3）基本法解釋形式大致有三種：一是全國人大常委會主動解釋基本法的模式，這種形式的解釋既可對有關(guān)中央管理和中央與特區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，也可對特區(qū)自治條款進(jìn)行解釋；二是全國人大常委會根據(jù)特區(qū)終審法院或特區(qū)行政長官的提請被動解釋；三是特區(qū)法院在審理案件中對自治條款或非自治條款進(jìn)行解釋。從理論上講，全國人大常委會主動解釋基本法屬于抽象性立法解釋，而其被動性解釋是在特區(qū)法院審理案件的過程中并經(jīng)終審法院的提請之情況下的解釋則屬于個案解釋。綜上所述，港澳基本法所確立的解釋模式之特色在于三個并存與統(tǒng)一：一是立法解釋與司法解釋的并存與統(tǒng)一；二是法定解釋與授權(quán)解釋并存與統(tǒng)一；三是抽象解釋與個案解釋之并存與統(tǒng)一。這種解釋模式不同于普通法院的司法解釋模式，也不同于憲法法院或憲法委員會單一解釋的模式，從而構(gòu)成了一種新型的憲法文件解釋模式。（二）港澳基本法解釋的提請程序具有柔性義務(wù)與剛性闕如之特征港澳基本法皆規(guī)定：如特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港或澳門特別行政區(qū)終審法院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋。從該規(guī)定分析，特別行政區(qū)終審法院提請全國人大常委會解釋之程序作為“應(yīng)”的義務(wù)出現(xiàn)的，而這種構(gòu)成這一義務(wù)履行的前置條件有三：一是特區(qū)法院審理案件之時、終局判決之前，這是關(guān)于時間要件；二是事關(guān)中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，這是內(nèi)容要件；三是影響到案件判決之結(jié)果，這是結(jié)果要件。只有同時具備了上述三個要件，終審法院才承擔(dān)“應(yīng)”提請的義務(wù)。問題是，這里的“應(yīng)”是“應(yīng)當(dāng)‘之義還是”應(yīng)該“之義？應(yīng)當(dāng)與應(yīng)該二詞，雖一字之差，卻在法律意義之詮釋中具有質(zhì)的差異，在法律意義上，”應(yīng)當(dāng)“是法律義務(wù)的判斷，而”應(yīng)該“則不具有法律意義，它僅是一種道德義務(wù)的判斷。因此，如果將”應(yīng)“解釋為”應(yīng)當(dāng)“，那么終審法院提請義務(wù)就是法律義務(wù)，在具備了三個要件的情形下，它必須履行提請的法律義務(wù)，否則要承擔(dān)相應(yīng)之法律責(zé)任；倘若”應(yīng)“為”應(yīng)該“之道德意義，則終審法院的提請義務(wù)就不是法律義務(wù)而成為其道德義務(wù)，在此情形下，終審法院是否履行提請的義務(wù)則完全取決于其道德自律之自我約束，即使它”應(yīng)“提請而未提請，也缺乏應(yīng)有的制約措施以羈之。從基本法實施實踐看，這里的”應(yīng)“更多地賦予了道德之內(nèi)涵，即使終審法院”應(yīng)“提請而未提請，也不需要承擔(dān)何種政治責(zé)任或法律責(zé)任。譬如1999年1月29日香港特區(qū)終審法院在香港居民內(nèi)地所生子女的居留權(quán)案件中，就對涉及中央管理的事務(wù)與中央和特區(qū)關(guān)系的相關(guān)條款自行解釋而未提請全國人大常委會進(jìn)行立法解釋。不過，一旦這樣的情形出現(xiàn)，就引發(fā)中央與特區(qū)及社會各界之廣泛爭議，從而不利于特區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，所以，”應(yīng)“之提請義務(wù)還需足夠的道德考量與尊重。此種情況的出現(xiàn)，除了與“應(yīng)”之意義模糊有關(guān)外，可能還與基本法之規(guī)定有關(guān)，即特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。言外之義，特區(qū)法院也有權(quán)解釋非自治條款。從基本法之規(guī)定分析，對特區(qū)法院關(guān)于非自治條款解釋權(quán)的限制，除了僅僅作為一個模糊不清的“應(yīng)”字外，最后還附有一個“但書”之免責(zé)情形，即“但在此以前作出的判決不受影響”。也就是說，即使終審法院履行了“應(yīng)”提請的義務(wù)，全國人大常委會也作出了立法解釋，但是在此解釋作出之前，即便特區(qū)法院已對非自治條款進(jìn)行了自我解釋并將解釋結(jié)論適用到了案件的判決上，該自行解釋與判決結(jié)果也是成立的。這就為特區(qū)法院規(guī)避提請義務(wù)撕開了“天衣之縫”。由此可見，基本法實施的穩(wěn)定性在很大程度上取決于全國人大常委會與特區(qū)法院之間相互保持的互尊與互信之基礎(chǔ)。然而，這種互尊與互信之基礎(chǔ)是建立在雙方自律之上的，即自治條款因特區(qū)法院解釋，中央與特區(qū)關(guān)系與事務(wù)條款應(yīng)由終審法院提請全國人大常委會解釋，從而暴露了基本法關(guān)于解釋模式之程序上的剛性闕如。筆者以為，將“應(yīng)”為之提請義務(wù)明確為“應(yīng)當(dāng)”是為之法律義務(wù)，或許這一困境將會化解之。（三）港澳基本法解釋模式保證了國家憲政架構(gòu)制度之統(tǒng)一性我國現(xiàn)行憲法第67條規(guī)定了全國人大常委會行使“解釋法律”的職權(quán)，港澳基本法皆規(guī)定了其解釋主體為全國人大常委會，基本法之于特區(qū)雖有“憲法”之意義，但之于內(nèi)地就是法律，所以，基本法的規(guī)定是對我國憲法關(guān)于全國人大常委會解釋法律之職權(quán)的確認(rèn)。由全國人大常委會作為基本法的解釋主體，不僅在于我國憲法體制相銜接，而且保證一國主權(quán)下兩種憲政架構(gòu)制度之統(tǒng)一性。由于在基本法的解釋模式中，特別行政區(qū)終審法院的提請義務(wù)屬于一種柔性之道德，加之基本法關(guān)于特區(qū)法院擁有對非自治條款的解釋權(quán)，因而終審法院有可能不自我履行提請解釋之義務(wù)，在此情形下就難以保證全國人大常委會對于基本法解釋的最終權(quán)威性，從而有可能破壞國家憲政制度的統(tǒng)一。所以，港澳基本法解釋模式中的關(guān)于特別行政區(qū)行政長官根據(jù)香港基本法第43條與第48條第二項或澳門基本法第50條第二項賦予的職權(quán)也可向中央人民政府建議提請全國人大常委會解釋基本法之程序是該模式之不可分割的組成部分。特區(qū)終審法院與特區(qū)行政長官皆有提請解釋權(quán)，但二者之權(quán)力的來源與性質(zhì)是不同的：前者源于基本法的明確授權(quán)規(guī)范，其性質(zhì)雖多屬于道德義務(wù)，但具有一定的法律意義；而后者則源于基本法規(guī)范推定與憲政慣例，其性質(zhì)只是一種建議，缺乏必然的法律意義。所謂基本法規(guī)范推定是指特區(qū)行政長官的建議提請不是來自于基本法的直接規(guī)定，而是基于特區(qū)行政長官的職權(quán)規(guī)范而推定出來的，具體而言是依據(jù)香港基本法第43條和第48條第二款與澳門基本法第45條和第50條第二款推定的。香港或澳門基本法第43條或第45條規(guī)定：香港或澳門特別行政區(qū)行政長官依據(jù)本法的規(guī)定對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)；第48條或第50條第二款規(guī)定：香港或澳門特別行政區(qū)行政長官負(fù)責(zé)執(zhí)行本法和依據(jù)本法適用于香港或澳門特別行政區(qū)的其他法律。既然特區(qū)行政長官對基本法的執(zhí)行負(fù)有法定職責(zé)，所以凡是在特區(qū)終審法院應(yīng)提請而未提請解釋的前提下，特區(qū)行政長官為履行對執(zhí)行基本法負(fù)有的法定職責(zé)，在其職權(quán)范圍內(nèi)向中央人民政府建議提請全國人大常委會解釋基本法是正當(dāng)?shù)摹⒑蠎椇戏ǖ?。所謂憲政慣例是指由特區(qū)行政長官建議提請程序是由香港特區(qū)行政長官兩次建議提請解釋基本法的實踐而創(chuàng)設(shè)的。[2]盡管基本法中未明確規(guī)定特區(qū)行政長官的建議提請程序，但上述兩次建議提請解釋的憲政實踐卻沿用了這一新慣例。由特區(qū)行政長官建議提請解釋基本法的情形是在兩種不同的前提下實施的：第一次是在特區(qū)終審法院未自動履行提請義務(wù)的前提下進(jìn)行的，第二次是在非訴情況下進(jìn)行的，但不管哪種情況，都是基于特區(qū)行政長官之法定職責(zé)而提起的。所以，無論從基本法文本的體系解釋還是從憲政實踐之歷史效果看，對保證全國人大常委會對基本法解釋權(quán)的終局性和國家憲政架構(gòu)制度之統(tǒng)一性都具有不可估量的價值與意義。倘若說，該解釋模式程序之改進(jìn)完善的話，那么特區(qū)行政長官建議提請程序仍然屬于柔性規(guī)范，假若特區(qū)行政長官同樣未行使其職責(zé)而沒有提出建議提請程序，其情形又當(dāng)如何呢？筆者不得而知。三、港澳基本法解釋模式植于內(nèi)地之可能性港澳基本法解釋模式基本是確立了立法解釋與司法解釋雙重解釋模式機制，它融法定解釋與授權(quán)解釋、一般解釋與個案解釋為一體，既保障了國家憲政之統(tǒng)一，又保證了地方的高度自治。實踐證明，這一解釋模式是成功的。這一解釋模式能否移植至內(nèi)地？有多大的可借鑒意義？從理論上說，由于港澳基本法是“一國兩制”政制的產(chǎn)物，所以在內(nèi)地實行一國一制的前提下，似乎沒有移植這一模式的可能性。但是，筆者認(rèn)為，港澳基本法所確立的解釋模式仍不失為內(nèi)地法律解釋體制尤其是憲法解釋體制所借鑒。理由如下：其一，合乎新憲政主義之趨勢。自美國權(quán)利憲法化與司法審查機制確立之后的兩百多年以來，這一制度日益得到世界性范圍的普及。其中在二戰(zhàn)后時代的各個國家這種新憲政主義普遍建立。首先，二戰(zhàn)后的日本于1946年、意大利于1948年、聯(lián)邦德國于1949年、法國于1958年都在新憲法中確立了司法審查制度，意大利于1956年建立了憲法法院，法國于1958年創(chuàng)立了憲法委員會。其次，新獨立的國家主要是前英國殖民地國家獲得獨立后紛紛完成了權(quán)利憲法化與司法審查制度的過程，如印度于1950年通過了新憲法并確立了印度最高法院的司法審查制度，此外非洲一些國家如加納于1957年、Nigeria于1959年、肯尼亞于1960年也確立了這一模式。再次，一些國家從權(quán)威主義通過確立權(quán)利憲法化與司法審查制度走向了民主，如南非于1993年通過了《臨時權(quán)利法案》，1995年建立了憲法法院，1996年頒布了《最終權(quán)利法案》；幾乎南歐新興的民主國家如希臘于1975年、葡萄牙于1976年、西班牙于1978年以及拉丁美洲國家如尼加拉瓜于1987年、巴西于1988年、哥倫比亞于1991年、秘魯于1993年、波利比亞與994年都將基本權(quán)利法案作為其新憲法的重要內(nèi)容并確立了某種形式的司法審查制度。第四，前蘇聯(lián)及東歐國家轉(zhuǎn)型之后普遍通過了新憲法，建立了憲法法院與違憲審查制度。即使屬于不成文憲法的國家如新西蘭、以色列等也走向了司法審查之路。所以，新憲政主義所倡導(dǎo)的人權(quán)的司法保護(hù)與司法審查制度的確立是世界憲法革命的重要內(nèi)容。[3]前述，港澳基本法解釋模式是一種政治與權(quán)利司法化的價值架構(gòu)，符合世界新憲政主義之趨勢。人權(quán)司法化之路必然是憲法訴訟之路，這是大趨勢，不僅符合憲法作為最高法律效力的憲法文本要求，也符合世界憲政之價值趨向。其二，既保持了中國憲政之特色，又保障了適度的憲法文本之適用性。中國憲政之最大特色是實行人民代表大會制度，立法權(quán)具有至上性，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)。由全國人大常委會解釋憲法，保障了人民意志的統(tǒng)一性與最大化的民主性；如果借鑒港澳基本法解釋模式，全國人大常委會再授權(quán)最高人民法院和地方人民法院在審理案件中，自行根據(jù)案件判決之需要，對憲法條款進(jìn)行作出適度解釋。當(dāng)然，這種授權(quán)法院解釋憲法的模式，在解釋的范圍上可作出原則性分工，譬如憲法的序言及總綱部分予以憲法保留，只能由最高人民法院或全國人大常委會進(jìn)行解釋。全國人大常委會的法定解釋與法院的授權(quán)解