遺傳資源獲取與惠益分享的國外立法及其啟示摘要：遺傳資源獲取與惠益分享問題是當今世界的一個熱點問題。哥斯達黎加是世界上最早采用公法管制模式來調整該問題的國家之一，它采用了將遺傳資源獲取與惠益分享問題規(guī)定在目標更廣泛的綜合性立法之中的形式。其“綜合立法+專項實施條例”的立法形式、協(xié)調型的管理體制和主管模式以及為避免交易中存在的實力不平衡而設立的事先知情同意程序和共同商定條件制度，值得我國學習和借鑒。

關鍵詞 ：遺傳資源；獲取與惠益分享：公法管制：生物多樣性；哥斯達黎加問題的提出

1993年生效的《生物多樣性公約》以及2024年生效的《關于遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》為公約和議定書的締約國，特別是其中的遺傳資源提供國對遺傳資源的獲取與惠益分享進行管制提供了國際法基礎；另一方面，這兩項國際法也為各締約國結合本國實際確定管制模式提供了空間。因此，遺傳資源提供國可以根據(jù)本國遺傳資源獲取與惠益分享的國情來確定本國的管制模式。根據(jù)不完全統(tǒng)計，各國的管制模式有三種類型：利用遺傳資源獲取與惠益分享方面的行政法規(guī)范進行管制的模式；利用遺傳資源獲取及惠益分享方面的財產法和合同法等進行調整的私法模式；通過利益相關者特別是利用者采取自愿性質的守則與指南進行調整的自律模式。

遺傳資源獲取與惠益分享管制的公法模式，是遺傳資源提供國最常見的管制模式，它指一國的公權力介入本國境內的遺傳資源的獲取以及分享惠益的活動，為此制定專門的行政法律或者法規(guī)，立法措施，政府部門根據(jù)所建立的公法框架進行管制。

在公法模式下，具體的遺傳資源獲取與惠益分享立法形式又可以劃分為三種情況：綜合性立法，其目標更為廣泛，包含遺傳資源獲取與惠益分享問題；專門立法；區(qū)域組織的超國家立法。其中，哥斯達黎加就是第一種立法形式的代表性國家，它是在實施生物多樣性保護這一個目標更為廣泛的立法中，對遺傳資源獲取與惠益分享問題作出專章規(guī)定。

中國是生物多樣性大國之一，也面臨著對境內遺傳資源的獲取活動進行管制的重要問題，對此，與我國具有類似國情的哥斯達黎加采用的公法管制模式獨具特色，取得了較好的效果，其經驗可以為我國的相關立法提供重要參考。

哥斯達黎加公法管制的立法背景

在過去30年，哥斯達黎加人已經逐漸認識到保護生物多樣性的重要性。自19世紀70年代以來，全國大約1/3的土地已經被劃為國家公園、國家森林或是相同目的的保護區(qū)。在起草《生物多樣性法》之前，哥斯達黎加已經制定了大量管理單項自然資源的法律，但在調整遺傳資源獲取與惠益分享方面，還存在法律空白。

《生物多樣性法》出臺之前，調整生物資源利用的行政框架僅限于由生物多樣性各領域專家組成的環(huán)境與能源部咨詢委員會（COABIO，西班牙語縮寫）以及哥斯達黎加國家生物多樣性研究所(InstitutoNacionaldeBiodiversidad，簡稱INBio)。INBio于1989年10月24日正式成立，是一家半官方的、非營利的、公益性的團體，主要行使下列職能：制定國家生物多樣性保護戰(zhàn)略，管理和執(zhí)行國家生物多樣性清單；將國家收集物納入到單一的行政實體；將哥斯達黎加生物多樣性的所有信息納入一個單一實體；提供獲取哥斯達黎加生物多樣性的信息。在私營部門希望對生物多樣性的化學成分、基因、蛋白質、微生物或其他產品進行商業(yè)應用開發(fā)時，研究所充當該私營部門的對應合作主體。該研究所因在1991年9月與美國醫(yī)藥產業(yè)巨擎默沙東公司(Merck＆Co．，Ltd)簽訂了一項商業(yè)性的生物開發(fā)研究合作協(xié)定而聞名于世。1996年6月《生物多樣性法》第一份草案提交討論時，哥斯達黎加已經與外國跨國公司簽訂了六項類似合同。

在此基礎上，哥斯達黎加發(fā)起了與利益相關者團體進行磋商的程序，這些團體是根據(jù)特定標準挑選出來的，包括保護區(qū)周邊的土著人、法律專家、科學家、公務員和商業(yè)部門的代表。磋商的目的在于制定一項既能夠全面、綜合實施《生物多樣性公約》的各項要求，又能滿足將來生物安全、生物技術、獲取知識產權等更具體議題的要求的法律。不過，由于各方關于草案的立場過于對立，討論過程被迫停頓。

為了繼續(xù)立法議程，環(huán)境委員會于1997年7月委派了一個特別聯(lián)合次委員會(SpecialMixedSub-Commission)。該次委員會對國家作為生物多樣性監(jiān)管者的作用，公共與私有所有權的概念、行政機構、生物安全、遺傳及生化成分的獲取、相關知識的保護以及社區(qū)的知識權等問題進行了重點討論。1997年11月，該次委員會提交了法律草案，在經過略微的修改后于1998年4月23日在立法院獲得通過。該法律經總統(tǒng)簽署后，《生物多樣性法》于1998年5月6日成為第7788號共和國法律(LeydeBiodiversidadNo.7788)。

此后，在1998年《生物多樣性法》第62條授權的基礎上，哥斯達黎加環(huán)境與資源部于2024年頒布了《生物多樣性遺傳資源和生化成分獲取通則》（以下簡稱為“《獲取通則》”），意在具體實施《生物多樣性法》中資源獲取與惠益分享的規(guī)定。

哥斯達黎加公法管制的主要內容

遺傳資源獲取與惠益分享的管理體制

1998年《生物多樣性法》為哥斯達黎加設置了兩個負責生物多樣性事務的管理機構，“生物多樣性管理委員會”（以下簡稱“管理委員會”）和“國家保護區(qū)系統(tǒng)”；其中管理委員會是該國主管遺傳資源獲取與惠益分享等事項的部門。

從法律地位來看，管理委員會是環(huán)境與能源部的派出機構，從這個角度來看，環(huán)境與能源部在該國生物多樣性事項中占據(jù)主導作用；同時，環(huán)境資源部也是《生物多樣性公約》遺傳資源獲取與惠益分享方面的哥斯達黎加國家聯(lián)絡點。管理委員會是生物多樣性領域的綜合性協(xié)調機構，其職能不限于遺傳資源獲取與惠益分享。其主要職責包括：制定生物多樣性保護、可持續(xù)利用和恢復的有關政策；制定和協(xié)調生物多樣性組成部分及相關知識的獲取政策，以確保充分的科學技術轉讓和適當?shù)睦娣峙?；制定和實施生物多樣性的國家?zhàn)略；監(jiān)督生物多樣性組成部分的公共和私人活動等。為了專門應對日益突出的遺傳資源獲取與惠益分享問題，管理委員會在其下設立技術辦公室。技術辦公室主要職責包括：接受、批準、拒絕和控制獲取生物多樣性遺傳資源和生化成分及相關傳統(tǒng)知識的申請；協(xié)調與保育區(qū)、私營部門、土著人和農民社區(qū)資源獲取活動相關事項；負責組織、維持和更新獲取生物多樣性組成部分申請的登記。

管理委員會技術辦公室在審批申請程序上有以下做法：首先，要求開展生物開發(fā)活動的自然人或法人應事先在委員會的登記簿上登記，但登記并不意味著賦予其開展特定生物開發(fā)活動的權利。登記過的生物開發(fā)者要將遺傳資源獲取申請?zhí)峤唤o管理委員會技術辦公室。技術辦公室在審查評價后，有權授予獲取許可證。申請者憑此獲取許可證可以與遺傳資源及相關傳統(tǒng)知識的實際供應者達成獲取與轉讓協(xié)定或合同，該協(xié)定或合同只有得到管理委員會技術辦公室的批準后才能生效。

遺傳資源獲取與惠益分享的程序制度

在遺傳資源獲取與惠益分享的程序方面，哥斯達黎加采用了事先知情同意(PriorInformedConsent，PIC)制度。所謂事先知情同意，主要是指遺傳資源獲取與惠益分享協(xié)定中的提供者在批準獲取之前，要求利用者就所獲取的資源提供真實、全面與合理的信息以便進行決策。

哥斯達黎加采取的是申請者需要同時獲得國家和利益相關者的雙重事先知情同意制度。如果私方主體和（或）土著與地方社區(qū)根據(jù)土地法、產權法、知識產權法或者自治權利已經對遺傳資源的利用享有一定程度的控制，那么承認這些私法主體和社區(qū)擁有直接決定是否同意獲取的權利就是對法治和基本人權的尊重：而遺傳資源的經濟價值和發(fā)展生物科學技術的必要性則說明整個社會對獲取與惠益分享問題都具有利益關系，國家主管部門應代表國家或政府授予事先知情同意。

在哥斯達黎加，獲得利益相關者的事先知情同意是國家主管部門接受申請進行審批的前提條件之一。根據(jù)1998年《生物多樣性法》，生物開發(fā)者應當向生物多樣性委員會技術辦公室提出生物多樣性成分獲取許可證的申請，該項申請應當就獲取活動的有關信息進行說明。關于獲取申請應當提供的信息，2024年《獲取通則》作出了相當詳盡的規(guī)定。不過，生物開發(fā)者在提出申請的同時應當提交“獲取行為發(fā)生地代表們的事先知情同意”。根據(jù)該法，獲取活動發(fā)生地的不動產所有者、土著社區(qū)當局或國家保育區(qū)主任在經獲取申請者適當?shù)靥峁┝怂斜匦栊畔⒌那闆r下，可以在共同商定條件的基礎上授權獲取申請者獲取當?shù)氐纳镔Y源或與之相關的非物質組成部分。不過，該法沒有為土著社區(qū)的事先知情同意作出專門規(guī)定。最后，只有在獲取申請者獲得了利益相關者的事先知情同意并滿足了其他要求后，國家主管部門才會簽發(fā)獲取許可證。

遺傳資源獲取與惠益分享的實體制度

在實體方面，哥斯達黎加采用了共同商定條件(MutualAgreedTerms，MAT)的制度。共同商定條件的目的是在遺傳資源獲取與惠益分享方面為哥斯達黎加營造一種更為公平的交易環(huán)境。具體而言，獲取申請者必須與哥斯達黎加的有關主體在法定標準的基礎上進行談判，就獲取遺傳資源以及分享惠益的條歉和條件達成一致。

《獲取通則》第9條第3款對共同商定條件的具體內容作出了詳細的規(guī)定。這些條件主要涉及：研究生物開發(fā)或經濟開發(fā)的目的、地點；擬獲取材料的類型、大概數(shù)量和采集方法；遺傳資源的潛在的目的地以及隨后的目的地；利益相關者在任何出版物、手續(xù)或進一步的利用中提供此類資源和相關知識原產地證明的正式承諾；交換關于遺傳資源的特性、性質、用途、程序和保管方面知識的商定條件；關于當?shù)厣鐓^(qū)和土著人參與性程序的運作或結果所要求的任何其他條件的商定條件；利益相關者根據(jù)國家關于專門的社區(qū)知識權法律制度尊重當?shù)厣鐓^(qū)和土著人的相關知識、做法與創(chuàng)新的保護措施而作出的明確說明；關于向國內合作者、當?shù)厣鐓^(qū)和土著人以及資源提供者轉讓技術或研究、生物開發(fā)或經濟開發(fā)所產生的信息的類型和方式的約定條件；關于合理分配由所獲得的材料生產出的任何產品或半成品的環(huán)境、經濟、社會、科學或精神惠益，包括短期、中期和長期的潛在商業(yè)收益等。

哥斯達黎加公法管制的啟示

哥斯達黎加1998年《生物多樣性法》旨在全面保護和利用生物多樣性。遺傳資源獲取的管理體制、惠益分享的安排、土著與地方社區(qū)的參與等獲取與惠益分享的相關問題，幾乎全被納入到該法的調整范圍。這種立法的優(yōu)勢在于，它不是將遺傳資源獲取與惠益分享視為一個孤立問題，而是在生物多樣性保護的整體框架內加以處理。這就為在更廣泛的背景下解決遺傳資源獲取與惠益分享管制問題提供了一個框架，也為其他國家的獲取與惠益分享立法提供了一種新的思路。

首先，哥斯達黎加遺傳資源的立法形式，是一種非?？扇〉膭?chuàng)新。該國在實踐中發(fā)展出來的“綜合立法+專項實施條例”優(yōu)點包括：鑒于《生物多樣性法》是該領域的綜合立法，不可能對所有事項都作出事無巨細的規(guī)定，否則會導致立法內容過于龐雜。而綜合立法先為相關事項確立一種原則框架，而將具體規(guī)定留待主管部門制定實施條例加以解決，可以最大限度地減少綜合性立法的篇幅，減輕其負擔。此外，任何一部生物多樣性立法在起草時，都可能會出現(xiàn)科學界或利益相關方無法達成共識的事項。如果綜合立法先是就有關事項作出原則框架，也就為各方提供一種對話的基礎和共事的框架。有關的分歧問題可以等到各方利益協(xié)調或者科學研究更加確定之后，再通過實施條例加以規(guī)定。這樣就有利于一國在短期內確定國家管制框架，解決有法可依的問題；之后再根據(jù)實踐的發(fā)展需要進行必要補充、修訂與完善，解決法律的科學性問題。

其次，哥斯達黎加在遺傳資源獲取與惠益分享管制方面所采取的協(xié)調型主管模式具有以下優(yōu)勢：其一，哥斯達黎加新設立協(xié)調性機構維持了該國現(xiàn)行的管理體制，從而避免因大規(guī)模組織變動而帶來的部門反對和阻力；這種安排，在最大程度上尊重和維護了這些部門的管制權限，確保了現(xiàn)行各相關主管部門的積極參與。其二，協(xié)調型模式有助于各相關主管部門在處理遺傳資源獲取與惠益分享的相關事項時，能夠相互溝通、及時交流，化解各部門之間在管制權限和政策上的重疊甚或沖突之處，并彌補其可能存在的管制漏洞，最終作出協(xié)調一致的決策。其三，協(xié)調型機構在確保政府相關主管機構參與的前提下，還大量吸收其他利益相關者參與獲取與惠益分享決策過程，承認其重要作用。這種參與式的模式也是《生物多樣性公約》相關理念的體現(xiàn)，在很大程度上確保政府決策的透明度和利益相關者的參與，并最終有利于惠益的公平合理分享。其四，協(xié)調式的主管模式也貫徹了《生物多樣性公約》“便利獲取”的原則。協(xié)調主管模式為遺傳資源獲取申請者提供了很大的便利。無論協(xié)調性機構本身是否具有審批權，獲取申請者可以直接將申請?zhí)峤恢羺f(xié)調機構（而無論該機構本身是否具有審批權），大大降低申請者在確定主管部門方面產生的交易成本。

為了避免和扭轉哥斯達黎加作為遺傳資源提供國與利用者在遺傳資源獲取與惠益分享交易中存在的實力不平衡，以求在更加公平合理的環(huán)境下進行便利獲取與分享惠益的基本交換，哥斯達黎加采用了程序性的事先知情同意制度和實體性的共同商定條件制度。就這兩項制度的關系而言，事先知情同意是共同商定條件的先決條件，共同商定條件是事先知情同意的最終體現(xiàn)。通過這兩項制度，哥斯達黎加及其國內遺傳資源的實際提供者因為享有相關遺傳資源及相關傳統(tǒng)知識的實際所有權或控制權，可以要求獲取申請者在合理時限內提前向其提供關于擬開展的生物開發(fā)活動的全面信息，以減少甚至避免兩者之間的信息不對稱；提供遺傳資源的國家和利益相關者可以在充分知情的情況下與生物開發(fā)者達成獲取與惠益分享安排，這將最大限度地保障交易的自主性和公平性。

從哥斯達黎加《生物多樣性法》10多年來的實施情況來看，該法還是比較成功的。它既兼顧了本國在生物開發(fā)方面的歷史經驗，又考慮到了本國生物產業(yè)發(fā)展的未來需求，其經